I GSK 1463/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Henryk Wach po rozpoznaniu w dniu 15 listopada 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej F. E. P. w K. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 20 marca 2024 r. sygn. akt III SA/Gl 745/23 o odrzuceniu skargi F. E. P. w K. na czynność Prezydenta Miasta Katowice z dnia [...] lipca 2023 r. nr [...] w przedmiocie wstrzymania wypłaty dotacji oświatowej postanawia: uchylić zaskarżone postanowienie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach postanowieniem z 20 marca 2024 r., III SA/Gl 745/23, odrzucił skargę F. E. P. w K. na czynność Prezydenta Miasta Katowice z [...] lipca 2023 r. w przedmiocie wstrzymania wypłaty dotacji oświatowej. Sąd I instancji wskazał, że przedmiotem zaskarżenia było pismo z 21 lipca 2023 r. informujące F. E. P. w K. (dalej: "Skarżąca", lub "Strona") o wstrzymaniu wypłaty dotacji oświatowej przez Prezydenta Miasta Katowice z uwagi na wyniki audytu przeprowadzonego u Skarżącej przez administrację skarbową. Uzasadniając odrzucenie skargi Skarżącej na powyższą czynność WSA w Gliwicach podkreślił, że zaskarżone pismo z 21 lipca 2023 r. nie dotyczyło uprawnienia strony wynikającego z przepisów prawa i nie ma charakteru indywidualnego rozstrzygnięcia. Co za ty idzie skarga do sądu administracyjnego na takie działanie na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935 dalej: "p.p.s.a.") nie przysługuje. Sprawa będąca przedmiotem skargi nie należy także do spraw określonych w art. 3 § 2 p.p.s.a. i nie podlega zaskarżeniu do sądu administracyjnego. Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia złożyła skarżąca, wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. Strona zrzekła się przeprowadzenia rozprawy. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucono: I. Naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1. art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 1 pkt 4 p.p.s.a. w zw. z art. 34 ust. 1 w zw. z art. 26 ust. 1 i art. 47 ustawy z 27 października 2017 r. o finansowaniu zadań oświatowych (Dz. U. z 2017 r., poz. 2203, dalej: u.f.z.o.) w zw. z art. 45 ust. 1 Konstytucji RP poprzez błędne przyjęcie, że niniejsza sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego i w konsekwencji odrzucenie skargi oraz pozbawienie Skarżącej prawa do sądu, podczas gdy czynność przekazania dotacji oświatowej na rachunek bankowy Skarżącej i czynność faktycznego wstrzymania wypłaty dotacji, zgodnie z ugruntowanych orzecznictwem sądowym i przepisami prawa, podlega kontroli sądów administracyjnych; 2. art. 146 § 1 i 2 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 1 pkt 4 p.p.s.a w zw. z art. 134 p.p.s.a. w zw. z art. 34 ust. 1 w zw. z art. 26 ust. 1 u.f.z.o. i art. 36 ust. 7 i art. 37 u.f.z.o. poprzez ich niezastosowanie na gruncie niniejszej sprawy i w konsekwencji niewydanie orzeczenia stwierdzającego: 1) bezskuteczność przekazania na rachunek bankowy Skarżącej dotacji oświatowej zgodnie art. 34 ust. 1 u.f.z.o. należnej Skarżącej za miesiąc czerwiec, lipiec, sierpień, wrzesień, październik, listopad i grudzień 2023 r. odpowiednio do 30 czerwca 2023 r., 31 lipca 2023 r., 31 sierpnia 2023 r., 30 września 2023 r., 31 października 2023 r., 30 listopada 2023 r. i 15 grudnia 2023 r., podczas gdy faktyczne przekazanie dotacji oświatowej przez Organ nastąpiło dopiero 22 grudnia 2023 r. tj. nastąpiło z naruszeniem terminów przekazania dotacji opisanych w art. 34 ust. 1 u f.z.o., 2) bezskuteczność odmowy przekazania dotacji oświatowej na podstawie pisemnej informacji Organu z 27 lipca 2023 r., która to nie stanowi decyzji o wstrzymaniu wypłaty dotacji oświatowej w rozumieniu art. 36 ust. 7 u.f.z.o. i art. 37 u.f.z.o., 3) uznanie uprawnienia Skarżącej do wypłaty przez Prezydenta Miasta Katowice na jej rzecz odsetek ustawowych za opóźnienie dla zaległości podatkowych liczonych zgodnie z art. 48 ust. 1 u.f.z.o. odpowiadających łącznej kwocie 24.731,23 złotych (słownie: dwadzieścia cztery tysiące siedemset trzydzieści jeden 23/100 złotych) pomimo naruszenia przez Prezydenta Miasta Katowice ustawowego obowiązku dotyczącego przekazania dotacji oświatowej w terminie, począwszy od dnia następującego po dniu, w którym upłynął termin przekazania dotacji. II. Naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.: art. 47 w zw. z art. 34 ust. 1 w zw. z art. 26 ust. 1 u.f.z.o. poprzez błędną ich wykładnię polegającą na przyjęciu, że czynność wypłaty i przekazania dotacji oświatowej na rachunek bankowy, jak również czynność odmowy wypłaty dotacji oświatowej nie mieści się w kategorii czynności wskazanych w przedmiotowym przepisie, podczas gdy art. 47 u.f.z.o. odsyła do wszystkich czynności podejmowanych przez organ dotujący, w celu ustalenia wysokości lub przekazania dotacji oświatowej. Argumentację na poparcie powyższych zarzutów skarżąca kasacyjnie przedstawiła w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, szeroko powołując się na orzecznictwo sądowoadministracyjne. Organ nie wniósł odpowiedzi na skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie wskazać należy, że w świetle art. 182 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny może rozpoznać na posiedzeniu niejawnym skargę kasacyjną od postanowienia wojewódzkiego sądu administracyjnego kończącego postępowanie w sprawie. Zgodnie z art. 182 § 3 p.p.s.a. rozpoznając tego rodzaju sprawę na posiedzeniu niejawnym orzeka w składzie jednego sędziego. Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. NSA rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę przyczyny nieważności postępowania sądowoadministracyjnego określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. W rozpoznawanej sprawie nie stwierdzono okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, zatem spełnione zostały warunki do merytorycznego rozpoznania skargi kasacyjnej. Istota sporu sprowadza się do oceny czy Sąd I instancji prawidłowo uznał, że zaskarżony akt organu w postaci wstrzymania wypłaty dotacji oświatowej nie jest czynnością materialno-techniczną podlegającą zaskarżeniu do sądu administracyjnego, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego istota sprawy dotycząca wstrzymania wypłaty dotacji oświatowej sprowadza się do dysponowania publicznymi środkami finansowymi, co oznacza, że jest to działalność w zakresie administracji publicznej. Objęcie jednak kontrolą sądu administracyjnego tej działalności wymagałoby wykazania, że droga sądowa jest dopuszczalna. Stosownie bowiem do przepisu art. 184 Konstytucji RP, zakres kontroli działalności administracji publicznej sprawowanej przez sądy administracyjne określa ustawa. Jeżeli więc w ustawie ustawy z 27 października 2017 r. o finansowaniu zadań oświatowych nie ma przepisu, który wprost określa wniesienie skargi do sądu administracyjnego na akty lub czynności wydane lub podjęte w toku rozpoznawania wstrzymania wypłaty dotacji oświatowej, konieczne jest wykazanie, że rozstrzygnięcia w tym przedmiocie mają prawną formę aktów lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 p.p.s.a. Kwestia ta była już przedmiotem analizy Naczelnego Sądu Administracyjnego (vide. wyrok NSA z 19 marca 2021 r., I GSK 1730/20; wyrok NSA z 14 października 22021 r., I GSK 650/21; wyrok NSA z 17 listopada 2021 r. I GSK 1168/21 i inne). Treść art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. stanowi o tym, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23, 868, 996 i 1579), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2015 r. poz. 613, z późn. zm.), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. poz. 1947), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Z ugruntowanego stanowiska odnoszącego się do określonych przywołanym przepisem przesłanek warunkujących właściwość sądów administracyjnych w sprawach z tego rodzaju skarg wynika, że za akty lub czynności, o których mowa w 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. uznaje się te, które: 1) w rozumieniu przepisów prawa materialnego i procesowego nie są decyzją lub postanowieniem; 2) mają charakter indywidualny, co wynika z określenia ich przedmiotu, a mianowicie uprawnień lub obowiązków, których dotyczą; 3) podejmowane są na podstawie przepisów prawa, które nie wymagają ich autorytatywnej konkretyzacji, a jedynie potwierdzenia uprawnienia lub obowiązku wynikającego z przepisów powszechnie obowiązującego prawa, co oznacza również, że stanowią one przejaw wiedzy organu wykonującego administrację publiczną; 4) są podejmowane w zakresie administracji publicznej, charakteryzując się, między innymi, jednostronnością działania; 5) są podejmowane przez podmiot wykonujący administrację publiczną (zob. B. Adamiak, Z problematyki właściwości sądów administracyjnych, art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., ZNSA 2006 nr 2, s. 18 – 19). Zgodnie z art. 47 u.f.z.o. – czynności podejmowane przez organ dotujący, o którym mowa w art. 15-21, art. 25, art. 26, art. 28-32 i art. 40-41a, w celu ustalenia wysokości lub przekazania dotacji, o których mowa w art. 15-21, art. 25, art. 26, art. 28-32 i art. 40-41a, stanowią czynności z zakresu administracji publicznej, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że art. 47 u.f.z.o. nie stanowi, że czynnościami o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., są wyłącznie te, które realizowane są na podstawie przepisów w nim enumeratywnie wymienionych. Przepis ten w ogóle nie odnosi się do rodzajów czynności, poprzez ich określenie w poszczególnych artykułach ustawy o finansowaniu zadań oświatowych. Zatem nie można doszukiwać się braku wymienienia czynności z art. 34 u.f.z.o. w art. 47 u.f.z.o., jako podstawy do wyłączenia kognicji sądów administracyjnych w tym przypadku. Co więcej, gdyby przyjąć, że tylko czynność określona w konkretnym artykule ustawy o finansowaniu zadań oświatowych jest czynnością o jakiej mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a, a więc może być przedmiotem skargi, przepis art. 47 u.f.z.o. określający te czynności w sposób ogólny były faktycznie zbiorem pustym. Z pewnością nie to było zamierzeniem ustawodawcy (vide. wyrok NSA z 19 marca 2021 r. sygn. akt: I GSK 1713/20). Skoro czynnością podlegającą zaskarżeniu do sądu administracyjnego jest przyznanie dotacji, to w zakres działań organu z tym związanych, wchodzi ustalenie jej wysokości oraz przekazanie dotacji na rachunek bankowy. W związku z powyższym brak jest podstaw do kwestionowania tego, że czynności polegające na ustaleniu wysokości i przekazaniu dotacji czy wstrzymaniu ich wypłaty stanowią czynności z zakresu administracji publicznej, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., i jako takie poddane są kognicji sądów administracyjnych. Mając na uwadze powyższe uwagi stwierdzić należy, że stanowisko Sądu I instancji wyrażone w zaskarżonym postanowieniu nie jest prawidłowe, a zarzuty skargi kasacyjnej zawierają usprawiedliwione podstawy. Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 197 p.p.s.a. uchylił zaskarżone postanowienie. Odnosząc się natomiast do zawartego w skardze kasacyjnej wniosku o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, wyjaśnić należy, że w sprawie brak jest podstaw prawnych do zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Zgodnie z art. 209 p.p.s.a., wniosek strony o zwrot kosztów sąd rozstrzyga w każdym orzeczeniu uwzględniającym skargę (art. 200 p.p.s.a.) oraz w orzeczeniu, o którym mowa w art. 201, art. 203 i art. 204 p.p.s.a. Żaden z tych przepisów nie znajduje zastosowania w sytuacji, gdy przedmiotem skargi kasacyjnej jest postanowienie wojewódzkiego sądu administracyjnego kończące postępowanie w sprawie (por. uchwała składu siedmiu sędziów NSA z 4 lutego 2008 r., I OPS 4/07, ONSAiWSA 2008 r., nr 2, poz. 23).