I GSK 112/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Dariusz Dudra Sędzia NSA Beata Sobocha-Holc Sędzia del. WSA Jacek Boratyn (spr.) Protokolant asystent sędziego Marcin Bubiński po rozpoznaniu w dniu 15 listopada 2024 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej K. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 4 listopada 2020 r. sygn. akt I SA/Sz 595/20 w sprawie ze skargi K. W. na decyzję Dyrektora Zachodniopomorskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Szczecinie z dnia 29 czerwca 2020 r. nr 9016.2020.000489.65110 w przedmiocie płatności ekologicznej na 2019 r. oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z 4 listopada 2020 r., sygn. I SA/Sz 595/20, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie (dalej WSA w Szczecinie) po rozpoznaniu skargi K. W. (dalej zwanego skarżącym lub wnioskodawcą) na decyzję Dyrektora Zachodniopomorskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia 29 czerwca 2020 r., nr 9016.2020.000489.65110, w przedmiocie płatności ekologicznej na 2019 r., oddalił skargę. W stanie faktycznym sprawy skarżący złożył 29 maja 2019 r. wniosek o przyznanie mu płatności ekologicznej PROW 2014-2020 na 2019 r., w którym ostatecznie zadeklarował do tej płatności, w ramach wariantu 7.1, uprawy rolnicze po okresie konwersji, o pow. 66,61 ha. Na skutek kontroli administracyjnej stwierdzono, że powierzchnia uprawniona do płatności wynosi 66,48 ha. Jednostka certyfikująca Ekogwarancja przekazała 15 października 2019 r. Prezesowi ARiMR wykaz producentów, którzy spełnili określone wymagania dotyczące produkcji ekologicznej, zgodnie z przepisami dotyczącymi rolnictwa ekologicznego. Następnie, w wyniku dodatkowej kontroli gospodarstwa skarżącego, stwierdzono, że dane przekazane w ww. wykazie uległy zmianie, gdyż plony z upraw owsa i prosa nie zostały zebrane w przewidzianych przepisami terminach. W związku z tym, jednostka certyfikująca nie potwierdziła wytworzenia produktu na wskazanych przez skarżącego działkach rolnych, dlatego też 22 października 2019 r. do organu I instancji wpłynęła zmiana danych zawartych w wykazie z dnia 15 października 2019 r. Powierzchnia, na której u skarżącego stwierdzono uchybienie wymogu wynosiła 66,48 ha. Organ I instancji, po rozpatrzeniu wniosku o przyznanie płatności na 2019 r. w ramach działania rolnictwo ekologiczne PROW 2014-2020, decyzją z dnia 26 marca 2020 r. umorzył postępowanie w sprawie przyznania płatności ekologicznej w ramach wariantu 7.1 uprawy rolnicze po okresie konwersji, w części dotyczącej powierzchni 0,78 ha (wycofanej 31 maja 2019 r.) oraz odmówił przyznania płatności ekologicznej na 2019 r. do działek rolnych zadeklarowanych w ramach wariantu 7.1 uprawy rolnicze po okresie konwergencji oraz nałożył sankcję w wysokości 1 457,44 zł, a ponadto odmówił przyznania skarżącemu kwoty przeznaczonej na refundację kosztów transakcyjnych na 2019 r. W konsekwencji, płatność ekologiczna w ramach wariantu 7.1 uprawy rolnicze po okresie konwersji, została zmniejszona przez organ I instancji o kwotę 58 096,78 zł. Według organu, skarżący nie wykonał w całości zobowiązania podjętego 15 marca 2017 r. Przystępując w 2017 r. do realizacji Działania: Rolnictwo ekologiczne (PROW 2014-2020), zobowiązał się do osiągnięcia celów produkcji ekologicznej. Cel, któremu miało służyć uprawianie roślin przez skarżącego w 2019 r. - wytworzenie produktów rolnictwa ekologicznego - nie został osiągnięty, gdyż plony z upraw owsa oraz plony z upraw prosa nie zostały zebrane. W związku z tym, jednostka certyfikująca nie potwierdziła wytworzenia produktu rolnictwa ekologicznego, w rozumieniu art. 2 pkt 6 ustawy z dnia 25 czerwca 2009 r. o rolnictwie ekologicznym (Dz.U. z 2020 r. poz. 1324 dalej zwanej "u.r.e."). Ponadto, w związku z niewykonaniem przez skarżącego obowiązku wytworzenia produktu ekologicznego, organ I instancji nałożył na skarżącego sankcję za lata 2017-2018, na podstawie § 31a pkt 1 lit. a rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2015 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Rolnictwo ekologiczne" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 (Dz.U. z 2018 r. poz. 1784 ze zm., dalej zwane rozporządzeniem ekologicznym). Organ II instancji, po rozpoznaniu odwołania skarżącego decyzją z dnia 29 czerwca 2020 r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji, podzielając wyrażone w niej stanowisko. Wskazał także, ustosunkowując się do zarzutów odwołania, że skarżący nie zgłosił organowi w wymaganym terminie zaistnienia szkód łowieckich w uprawach, co dawałoby podstawę do ustalenia czy w sprawie zaistniały okoliczności działania siły wyższej lub nadzwyczajne okoliczności, w świetle których niezebranie plonów w terminie byłoby uzasadnione. WSA w Szczecinie, po rozpoznaniu wniesionej przez wnioskodawcę skargi na decyzję organu II instancji, wyrokiem z 4 listopada 2020 r., przedmiotową skargę oddalił. Sąd stwierdził, że stan faktyczny sprawy został ustalony m.in. na podstawie dokumentu urzędowego sporządzonego przez jednostkę certyfikującą w zakresie rolnictwa ekologicznego, w odniesieniu do kwestii leżącej w jej kompetencjach, gdyż w toku kontroli przeprowadzonej w gospodarstwie skarżącego w dniu 4 października 2019 r. ustalono, że nie wytworzył on w 2019 r. produktu rolnictwa ekologicznego, tj. nie zebrał w terminie plonów z upraw owsa i prosa. Wyniki ocen przeprowadzanych przez jednostki certyfikujące - w zakresie ich wyłącznych kompetencji - są wiążące. Wskazuje na to m.in. fakt, iż wykazy producentów, którzy spełnili określone wymagania dotyczące produkcji ekologicznej, zgodnie z przepisami dotyczącymi rolnictwa ekologicznego, stanowią - na mocy art. 17 ust. 3 u.r.e. - dokument urzędowy w rozumieniu przepisów K.p.a. Dowód taki nie jest niepodważalny, ale jego ewentualne obalenie wymaga przeprowadzenia kontrdowodu, czego skarżący nie uczynił. Okoliczność stwierdzona przez jednostkę certyfikującą ma znaczenie zasadnicze w sprawie, gdyż - zgodnie z § 5 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia ekologicznego, w związku z ust. 1c załącznika nr 2 do tego aktu - wytworzenie produktu rolnictwa ekologicznego jest warunkiem koniecznym dla uzyskania płatności m.in. w przypadku realizacji pakietu 7 (wariantu 7.1), jedynego zadeklarowanego przez skarżącego. Z naruszeniem tego wymogu, przepis § 30 ust. 1 w zw. z pkt 1b załącznika nr 10 rozporządzenia ekologicznego wiąże konieczność zastosowania pomniejszenia przyznanej płatności o 100%, w odniesieniu do wariantu dotkniętego zaistnieniem nieprawidłowości tego rodzaju. Kwestia przyczyn, dla których produkt rolnictwa ekologicznego nie został w danym roku wytworzony, jest pozbawiona znaczenia dla ostatecznego wyniku postępowania. Sąd dodał, że możliwość powołania się na wskazane okoliczności, jako okoliczność usprawiedliwiającą niespełnienie warunku przyznania płatności, uzależniona jest jednak od dokonania zgłoszenia w terminie 15 dni roboczych od dnia, w którym beneficjent lub upoważniona przez niego osoba są w stanie dokonać tej czynności. Skarżący - jak to wynika z akt sprawy - o zaistnieniu szkód wiedział co najmniej od 18 maja 2019 r., jednak informacja o tym została przekazana organom dopiero w odwołaniu od decyzji z dnia 26 marca 2020 r., złożonym w organie I instancji 14 kwietnia 2020 r., zatem znacznie po terminie. Skarżący nie poinformował także organu I instancji o niemożności dokonania zbioru prosa, w związku z brakiem dojrzałości ziarna. W tej sytuacji argumentacja skarżącego, iż niezebranie w terminie plonów z upraw owsa oraz z upraw prosa spowodowane było koniecznością oszacowania strat za szkody łowieckie i zachowanie plonów do czasu przeprowadzenia szacowania, a nadto z powodu niedojrzałości nasion prosa, nie zasługuje na uwzględnienie. Skargę kasacyjną od wyroku WSA w Szczecinie z 4 listopada 2020 r. wniósł wnioskodawca, zaskarżając go w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił: 1. naruszenie art. 75 § 1 w zw. z art. 77 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez aprobatę działania organów administracji, które w niniejszej sprawie nie przeprowadziły pełnego postępowania dowodowego oraz nie zebrały dowodów w sposób wyczerpujący, w zakresie ustalenia przyczyn dla których skarżący nie dokonał zbiorów w terminie, co w konsekwencji doprowadziło do uznania tej okoliczności za nieistotną dla sprawy i pominięcia jej podczas wydawania orzeczenia, 2. naruszenie art. 3 Rozporządzenia Rady (WE) nr 834/2007 z dnia 28 czerwca 2007 r. w sprawie produkcji ekologicznej i znakowania produktów ekologicznych i uchylające rozporządzenie (EWG) nr 2092/91 poprzez uznanie, że skarżący nie osiągnął celu rolnictwa ekologicznego. Na tej podstawie skarżący kasacyjnie wniósł o zmianę zaskarżonego wyroku i uwzględnienie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Szczecinie. Oprócz tego wystąpił także o zasądzenie na swoją rzecz kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podkreślono, iż organy nie wykazały, że skarżący nie zrealizował celu ekologicznego. Zwrócił także uwagę na znaczenie szkód łowieckich w swoim gospodarstwie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 183 § 1 P.p.s.a. (ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu – a więc niezależnie od powyższych granic – nieważność postępowania. Granice skargi kasacyjnej są wyznaczone przez zakres zaskarżenia orzeczenia sądu pierwszej instancji oraz podniesione i skonkretyzowane podstawy kasacyjne. Zgodnie natomiast z art. 174 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W niniejszym przypadku, w którym nie stwierdzono zaistnienia przesłanek nieważności podstępowania, skarżący kasacyjnie podniósł dwa zarzuty, nie wskazując jednak czy odnoszą się one do naruszenia przez Sąd I instancji przepisów prawa materialnego czy też przepisów postepowania. W żadnym z zarzutów nie odwołano się także do którejkolwiek z podstaw zarzutów kasacyjnych, wymienionych w art. 174 P.p.s.a., tj. pkt 1 lub 2. Tak więc już tylko z tego względu stwierdzić należy, że oba zarzuty dotknięte zostały istotnymi wadami, albowiem ustawodawca w P.p.s.a. wyraźnie rozróżnia dwie postaci uchybienia przepisom prawa, na których można oprzeć skargę kasacyjną, określając różne wymogi w stosunku do nich. Poza tym w ramach podstawy kasacyjnej, jaką stanowi naruszenie prawa materialnego, w art. 174 pkt 1 P.p.s.a. zostały wymienione jego dwie różne postacie, a mianowicie błąd w zakresie wykładni przepisów oraz błąd subsumpcji. Natomiast w przypadku zarzutu naruszenia prawa procesowego art. 174 pkt 2 P.p.s.a. wymaga wykazania nie tylko uchybienia przez sąd I instancji tego rodzaju regulacjom, ale także tego, iż mogło to mieć wpływ na wynik sprawy. Tak więc niesprecyzowanie rodzaju podniesionych zarzutów, utrudnia dokonanie oceny ich zasadności. Niemniej jednak wady te, choć istotne i niewątpliwie rzutujące na ocenę zasadności dotkniętych nimi zarzutów, nie uniemożliwiają całkowicie odniesienia się do nich, a także zawartych w nich twierdzeń. I tak w zarzucie oznaczonym w petitum skargi kasacyjnej numerem 1, jej autor zarzucił Sądowi I instancji naruszenie art. 75 § 1 i art. 77 § 1 K.p.a. poprzez nieprzeprowadzenie pełnego postępowania dowodowego oraz niezebranie w sposób wyczerpujący dowodów w sprawie. Z uwagi na charakter wskazanych jako naruszone przepisów przyjąć więc należy, że zarzut ten dotyczy naruszenia przepisów postępowania. Odnosząc się to twierdzeń tego zarzutu, jak również jego podstaw prawnych stwierdzić należy, że zarzut ten został sformułowany w sposób, który wyklucza możliwość jego uwzględnienia. Przede wszystkim zauważyć bowiem należy, że w sprawie nie znajdowały zastosowania wymienione w treści zarzutu przepisy K.p.a., w szczególności art. 77 § 1 tej ustawy. Przyznawanie płatności ekologicznych, o których mowa w okolicznościach przedmiotowej sprawy odbywa się bowiem w trybie określonym w przepisach ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 2298 ustawy o wspieraniu rozwoju). PROW obejmuje bowiem rolnictwo ekologiczne. Zasady postępowania w sprawie przyznania pomocy zostały określone zostały w jej art. 27, który generalnie wyłącza obowiązywanie zasady prawdy obiektywnej, a tym samym zwalnia organ z obowiązków dotyczących gromadzenia materiału dowodowego. Zgodnie z art. 27 ust. 2 ustawy o wspieraniu rozwoju strony oraz inne osoby uczestniczące w postępowaniu, o którym mowa w ust. 1, są obowiązane przedstawiać dowody oraz dawać wyjaśnienia co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek; ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne. Niezależnie jednak od powyższego, w odniesieniu do argumentów dotyczących nieustalenia przyczyn niedokonania w terminie zbiorów, zaznaczyć należy, że w tym aspekcie zgodzić się należy z Sądem I instancji, że jeżeli chodzi o zgłaszanie wystąpienia w gospodarstwie następstw zdarzeń nadzwyczajnych, to w tym względzie obowiązywał określony tryb dokonywania tego rodzaju zgłoszeń, przewidujący konkretne terminy na dokonanie tego rodzaju czynności. W związku z tym niedochowanie przez producenta wymogów w tym względzie, wyklucza potrzebę ustalania tego rodzaju zdarzeń, w ramach ustaleń faktycznych sprawy. Innymi słowy, ich niezrealizowanie nie może być rozpatrywane w kategoriach naruszenia prawa. Jeżeli chodzi o drugi z zarzutów skargi kasacyjnej to w tym wypadku jej autor zarzucił Sądowi I instancji naruszenie art. 3 rozporządzenia 843/2007 (Rozporządzenie Rady (WE) nr 834/2007 z dnia 28 czerwca 2007 r. w sprawie produkcji ekologicznej i znakowania produktów ekologicznych i uchylające rozporządzenie (EWG) nr 2092/91 (Dz. U. UE. L. z 2007 r. Nr 189, str. 1 z późn. zm.). Przepis ten, określający w sposób ogólny i generalny cele produkcji ekologicznej, ze swej istoty ma charakter materialnoprawny. Pod tym więc kątem oceniać należy zarzut skarżącego kasacyjnie, oznaczony numerem 2. W jego ramach, jak to już wyżej zasygnalizowano, skarżący kasacyjnie nie wskazał jednak postaci naruszenia prawa materialnego. Powołanie się jednak na osiągnięcie przez siebie celów rolnictwa ekologicznego wskazuje, że jego intencją było wykazanie wadliwego zastosowania art. 3 rozporządzenia 843/2007. W tym jednak aspekcie zaznaczyć należy, że w okolicznościach sprawy niezrealizowanie celu rolnictwa ekologicznego przez skarżącego kasacyjnie zostało wywiedzione z faktu niezebrania plonów owsa i prosa w przewidzianym na to terminie, co zostało stwierdzone, po przeprowadzaniu kontroli w gospodarstwie skarżącego, dokumentem urzędowym, za jaki ustawodawca (w art. 17 ust. 3 u.r.e.) uznał wykaz producentów ekologicznych. Przedmiotowych ustaleń skarżący kasacyjnie w żaden sposób nie podważył, tak więc w okolicznościach przedmiotowej sprawy nie sposób jest stwierdzić, że zrealizował on cele rolnictwa ekologicznego. Zgodnie bowiem z ugruntowanym w orzecznictwie sądów administracyjnych stanowiskiem, błędne zastosowanie (niezastosowanie) przepisów materialnoprawnych zasadniczo pozostaje w ścisłym związku z ustaleniami stanu faktycznego sprawy i może być wykazane pod warunkiem wcześniejszego obalenia tych ustaleń czy też dowiedzenia ich wadliwości (np. wyroki NSA z 5.09.2014 r., I OSK 1119/13,; z 15.06.2021 r., III OSK 181/21 – oba dost. w CBOiS – orzeczenia.nsa.gov.pl). Mając więc na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.