III SA/Gl 699/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Brandys-Kmiecik po rozpoznaniu w dniu 19 listopada 2024 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi C. Sp. z o.o. w Z. na pismo Dyrektora Wojewódzkiego Urzędu Pracy w K. z dnia 5 lipca 2024 r., znak sprawy [...] w przedmiocie świadczeń na rzecz ochrony miejsc pracy postanawia: odrzucić skargę. Pismem z 6 sierpnia 2024 r. C. Sp. z o.o. w Z. (dalej: strona skarżąca, skarżący) wniosło skargę na pismo Dyrektora Wojewódzkiego Urzędu Pracy w K. (dalej: także organ administracji) z 5 lipca 2024 r., znak sprawy [...], zawierającego informację o dokonaniu wstępnej negatywnej weryfikacji rozliczenia otrzymanego dofinansowania wniosku nr [...] – świadczeń wypłaconych na rzecz ochrony miejsc pracy ze środków Funduszu Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych na dofinansowanie pracowników nieobjętych przestojem, przestojem ekonomicznym albo obniżonym wymiarem czasu pracy w związku ze spadkiem obrotów gospodarczych w następnie wystąpienia COVID-19. Wskazało, iż jego zdaniem sprawa należy do właściwości sądów administracyjnych oraz domagało się uchylenia zaskarżonej informacji. W odpowiedzi na skargę organ administracji wniósł o odrzucenie skargi, ewentualnie o oddalenie skargi, wskazując brak właściwości sądów administracyjnych w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga podlega odrzuceniu, gdyż sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego. W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2023 r., poz. 259 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Zakres właściwości rzeczowej wojewódzkiego sądu administracyjnego wyznaczają przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023r., poz. 935) dalej: p.p.s.a. Zgodnie z art. 3 § 2 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które przysługuje zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r. poz. 775 i 803), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2022 r. poz. 2651, z późn. zm.), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2023 r. poz. 615, z późn. zm.), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających; 4b) opinie, o których mowa w art. 119zzl § 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa, i odmowy wydania tych opinii; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Sądy administracyjne orzekają także w sprawach sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (art. 3 § 2a p.p.s.a.). Sądy administracyjne orzekają ponadto w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach (art. 3 § 3 p.p.s.a.). Przytoczone powyżej wyliczenie stanowi katalog zamknięty. A zatem sprawy dotyczące aktów lub czynności niewymienionych w tym katalogu nie są objęte właściwością sądu administracyjnego. W konsekwencji na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. sąd odrzuca skargę, jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego. Z przytoczonych wyżej przepisów wynika, że zakres właściwości rzeczowej sądów administracyjnych wyznacza katalog skarg na określone w art. 3 § 2 p.p.s.a. działania organów administracji publicznej, ich bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, ale tylko w przypadkach, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 1-4a. Katalog ten rozszerzają przepisy ustaw szczególnych, które przewidują kontrolę sądu administracyjnego w sprawach nieprzewidzianych w art. 3 § 2 p.p.s.a. Sąd w składzie orzekającym stoi na stanowisku, iż zaskarżone pismo Wojewódzkiego Urzędu Pracy w K. z 5 lipca 2024 r. takim aktem nie jest. Z jego treści wynika, że stanowi ono informację o zakończeniu etapu weryfikacji rozliczenia środków przekazanych stronie skarżącej, wydanym na podstawie art. 15gg ust. 23a w związku z art. 15gg ust. 19 oraz ust. 20 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 340 ze zm., dalej: specustawa) odnośnie weryfikacji, o której mowa w art. 15g ust. 17b pkt 1 w związku z art. 15gg ust. 21 specustawy, rozliczenia wniosku o przyznanie świadczeń ze środków Funduszu Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych wskazanego powyżej. W ocenie tut. Sądu wstępna negatywna weryfikacja rozliczenia otrzymanego dofinansowania wniosku złożonego przez stronę skarżącą nie mieści się w żadnej z wymienionych w art. 3 § 2, § 2a i § 3 p.p.s.a. kategorii spraw należących do właściwości sądów administracyjnych. Z pewnością informacja taka nie jest decyzją administracyjną, postanowieniem, pisemną interpretacją podatkową ani aktem prawa miejscowego, czy też aktem nadzoru nad działalnością jednostki samorządu terytorialnego. Rozważenia wymagało natomiast, czy zaskarżoną pisemną informację można uznać za "inny akt lub czynność z zakresu administracji publicznej", o czym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Kryterium "z zakresu administracji publicznej" oznacza, że w zakresie właściwości sądów administracyjnych mieszczą się akty lub czynności zawierające element władztwa administracyjnego. Działanie władcze to takie, w którym o treści uprawnienia lub obowiązku przesądza jednostronnie organ wykonujący administrację publiczną, a adresat jest związany tym jednostronnym działaniem (por. T. Woś, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, komentarz do art. 3 p.p.s.a. program Lex). Zaskarżone w niniejszej sprawie pismo nie spełnia kryterium opisanego w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Zgodnie z art. 15g ust. 1specustawy przedsiębiorca w rozumieniu art. 4 ust. 1 lub 2 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. - Prawo przedsiębiorców, u którego wystąpił spadek obrotów gospodarczych w następstwie wystąpienia COVID-19, może zwrócić się z wnioskiem o przyznanie świadczeń na rzecz ochrony miejsc pracy o wypłatę ze środków Funduszu Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych świadczeń na dofinansowanie wynagrodzenia pracowników objętych przestojem ekonomicznym albo obniżonym wymiarem czasu pracy, w następstwie wystąpienia COVID-19, na zasadach określonych w ust. 7 i 10. Stosownie do art. 15g ust. 2 specustawy przedsiębiorcy przysługują środki z Funduszu Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych na opłacanie składek na ubezpieczenia społeczne pracowników należnych od pracodawcy na podstawie ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2022 r., poz. 1009 ze zm.) od przyznanych świadczeń, o których mowa w art. 15g ust. 1 specustawy. Wynagrodzenie jest dofinansowywane ze środków Funduszu Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych (art. 15g ust. 7 i 10 specustawy). Stosownie do art. 15g ust. 17 specustawy do wypłaty i rozliczania świadczeń wypłacanych ze środków Funduszu Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych, o których mowa w ust. 1, oraz środków, o których mowa w ust. 2, stosuje się odpowiednio przepisy art. 7-16 ustawy z dnia 11 października 2013 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z ochroną miejsc pracy (Dz. U. z 2019 r., poz. 669; dalej: ustawa o ochronie miejsc pracy), z wyjątkiem art. 8 ust. 3 pkt 8 oraz art. 13 pkt 2 tej ustawy, oraz przepisy wykonawcze do tej ustawy. W niniejszej sprawie miał zastosowanie art. 15gg specustawy, a mianowicie dofinansowania do wynagrodzeń pracowników nieobjętych przestojem ani obniżonym wymiarem czasu pracy, dla których nie stosowano zawierania umów i wyraźnie przewidziano obowiązek wydania decyzji dotyczącej zwrotu świadczeń (art. 15gg ust. 28) i następnie możliwość wykonania decyzji w trybie ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (art. 15gg ust. 29). Stwierdzić jednak należy, że zaskarżone pismo organu z 5 lipca 2024 r. informujące o wstępnej negatywnej weryfikacji rozliczenia otrzymanego dofinansowanie z wniosku oraz wzywające do prawidłowego rozliczenia dofinansowania nie stanowi tytułu egzekucyjnego, na podstawie którego organ mógłby wystawić tytuł wykonawczy celem wszczęcia wobec beneficjenta postępowania egzekucyjnego. Wezwanie to nie jest obwarowane sankcją przymusu ani nie jest czynnością o charakterze władczym. Po stronie skarżącej istnieje dobrowolność w kwestii prawidłowego rozliczenia przyznanego dofinansowania - otrzymawszy wezwanie do zwrotu dofinansowania i nie zgadzając się z nim strona skarżąca może podtrzymać swoje stanowisko, doprowadzając organ administracji do konieczności przeprowadzenia postępowania administracyjnego i wydania decyzji stosownie do jego wyników. Natomiast dopiero do postępowania w przedmiocie decyzji o zwrocie środków, która będzie wydana, jeżeli bezskutecznie upłynie termin wskazany w zaskarżonym akcie, zastosowanie znajdą przepisy kodeksu postępowania administracyjnego. Bowiem irracjonalne byłoby przyjęcie, że wezwanie do korekty rozliczenia dofinansowania podlega zaskarżeniu do sądu administracyjnego jako czynność z zakresu administracji publicznej, gdyż de facto prowadziłoby to do pozbawienia strony prawa do rozpoznania sprawy w dwuinstancyjnym postępowaniu administracyjnym. Dopiero decyzja, wydana przez Dyrektora Wojewódzkiego Urzędu Pracy w K. po przeprowadzeniu formalnego postępowania, będzie podlegała zaskarżeniu do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K., a następnie, w ewentualnym przypadku braku zgody na wydane rozstrzygnięcie, otwiera się stronie skarżącej możliwość wniesienia skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego (por. np. postanowienie WSA w Gliwicach z 11 lipca 2024 r., sygn. akt III SA/Gl 284/24, wyrok NSA z 27 marca 2024 r., sygn. akt I GSK 388/23). Reasumując, mając na uwadze określony powyżej zakres właściwości sądów administracyjnych, stwierdzić należy, że przedmiot skargi nie mieści się w katalogu spraw podlegających kognicji sądów administracyjnych. Jak wskazano już powyżej, przedmiotem skargi może być dopiero decyzja dotycząca zwrotu całości udzielonego świadczenia wydana zgodnie z art. 15gg ust. 28, po wyczerpaniu dwuinstancyjnego trybu postępowania administracyjnego, a nie wezwanie do prawidłowego rozliczenia otrzymanego dofinansowania. Wobec stwierdzenia, że rozpoznawana sprawa nie należy do właściwości sądów administracyjnych, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 i § 3 p.p.s.a. skargę jako niedopuszczalną odrzucił.