II SAB/Rz 124/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Elżbieta Mazur - Selwa Sędziowie WSA Joanna Zdrzałka /spr./ WSA Paweł Zaborniak po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 19 listopada 2024 r. sprawy ze skargi B. B. na bezczynność Prokuratora Okręgowego w [...] w przedmiocie udzielenia informacji publicznej I. zobowiązuje Prokuratora Okręgowego w [...] do rozpoznania wniosku skarżącego B. B. z dnia 18 lipca 2024 r., w terminie 14 dni od dnia zwrotu akt sprawy organowi wraz z odpisem prawomocnego wyroku; II. stwierdza, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. zasądza od Prokuratora Okręgowego w [...]e na rzecz skarżącego B. B. kwotę 100 zł /słownie: sto złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. II SAB/Rz 124/24 UZASADNIENIE Wnioskiem z 18 lipca 2024 r. B.B. (dalej: "skarżący") zwrócił się do Prokuratora Okręgowego w [...] o udzielenie informacji publicznej dotyczącej funkcjonariusza publicznego: K.M. - funkcjonariusza Policji pełniącego służbę w strukturach Komendy Miejskiej Policji w R., w Komisariacie Policji w G. Wnioskodawca podał, że w/w funkcjonariusz miał być oskarżony i sądzony w sprawie karnej w okręgu [...]. Sąd miał uznać w/w funkcjonariusza publicznego winnym, ale odstąpił od wymierzenia kary. Wobec powyższego skarżący zwrócił się z pytaniami: - Która z prokuratur rejonowych prowadziła sprawę? - Jaką nadano sprawie sygnaturę akt w postępowaniu przygotowawczym, sądowym? - Jakie zarzuty/zarzut znajdowały się w akcie oskarżenia? - Jaki zapadł wyrok? - Czy nastąpiło odwołanie od wyroku? W odpowiedzi na powyższe Prokurator Okręgowy w [...] wskazał, że wniosek nie może zostać uwzględniony. Wyjaśnił, że wskazane we wniosku informacje publiczne mają dotyczyć postępowania przygotowawczego. Udostępnianie informacji publicznych z akt postępowań przygotowawczych (jak również udostępnianie akt takich postępowań) następuje w trybie określonym w art. 156 § 5, § 5a i § 5b k.p.k. Przepisy ustawy z dnia 6 września 2021 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2022 r., poz. 902 ze zm. - dalej: "u.d.i.p.") nie mają w takich przypadkach zastosowania. B.B. złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie skargę na bezczynność Prokuratora Okręgowego w [...] w przedmiocie nieudzielenia informacji publicznej. Podał, że do dnia złożenia. skargi, mimo upływu ustawowych terminów, nie została udzielona odpowiedź. Wyjaśnił, że jego zapytanie dotyczyło funkcjonariusza policji a zatem funkcjonariusza publicznego, osoby szczególnego zaufania, wykonującej obowiązki służbowe w strukturach Policji. Prokurator odmówił udzielenia informacji powołując się w tym zakresie na art. 156 k.p.a. Skarżący wyjaśnił, że przepis ten nie wspomina o informacji publicznej, tylko o stronach postępowania. Nadto skarżący nie wnioskował o akta postępowania przygotowawczego tylko o informacje. Skarżący stwierdził, że Prokuratura udostępnia i to na etapie postępowania przygotowawczego informacje o osobach prywatnych nie pełniących żadnych odpowiedzialnych funkcji a uczestniczących w prowadzonych sprawach jako strony i to nawet na swoich stronach internetowych. Zdaniem skarżącego brak jest podstaw do odmowy odpowiedzi na zadane pytania, bowiem funkcjonariusze są osobami publicznymi, podlegają ocenie publicznej a także przepisom o dostępie do informacji publicznej, zwłaszcza jeśli popełnili przestępstwo. W odpowiedzi na skargę Prokurator Okręgowy w [...] zwrócił się jej oddalenie jako bezzasadnej. Wyjaśnił, że brak jest podstaw do jej uwzględnienia, gdyż bezczynność organu nie ma i nie miała miejsca a skarżącemu udzielono odpowiedzi. Organ podkreślił, że dostęp do wszelkich informacji (także do informacji publicznej) znajdujących się w aktach postępowania karnego zapewniony jest w trybie określonym przepisem art. 156 k.p.k., stanowiącym regulację odmienną od przepisów u.d.i.p., które wyłączone są w takim przypadku na mocy reguły kolizyjnej zawartej w art. 1 ust 2 tej ustawy. Stwierdził, że zarzuty skargi nie znajdują jakiegokolwiek uzasadnienia. Nie mogło bowiem dojść do naruszenia wskazanych przez skarżącego przepisów poprzez nie zrealizowanie wniosku i nie udostępnienie informacji publicznej w sytuacji, gdy wnioskowana informacja podlega rygorom dostępu określonym w innej ustawie, o czym skarżący został zawiadomiony. Organ wskazał także, że zawarta w skardze argumentacja oparta na analogiach do udostępniania przez Prokuraturę Okręgową w [...] informacji publicznych zawartych w komunikatach publikowanych na jej stronie internetowej jest chybiona, gdyż czynności tego rodzaju dokonywane są także w trybie wynikającym z treści powołanego wcześniej art. 156 k.p.k. oraz art. 39 ustawy z dnia 28 stycznia 2016 r. Prawo o prokuraturze (Dz. U. z 2024 r., poz. 3901 ze zm.). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Zakres kognicji sądów administracyjnych, które sprawują kontrolę działalności administracji pod względem legalności, określają przepisy art. 3 § 2, 2a i 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 935) - zwanej dalej P.p.s.a. Kontrola ta z mocy art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. obejmuje również bezczynność czyli stan, w którym organ, będący właściwym miejscowo i rzeczowo do załatwienia sprawy, nie wydaje decyzji, postanowienia bądź innego aktu administracyjnego lub nie podejmuje czynności z zakresu administracji publicznej, o jakich mowa w art. 3 § 2 pkt 1-4 P.p.s.a. Sąd orzekał w niniejszej sprawie na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 4 P.p.s.a., zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w takim trybie, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Skarżący zarzuca Prokuratorowi Okręgowemu w [...] bezczynność powstałą na tle stosowania ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej – dalej: "u.d.i.p." Podmiotami zobowiązanymi do udostępniania informacji publicznej w trybie tej ustawy są organy władzy publicznej (art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p), do których zalicza się niewątpliwie Prokuraturę i jej organy, w tym prokuratorów okręgowych (ustawa z dnia 28 stycznia 2016 r. Prawo o prokuraturze (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r. poz. 1360 z późn. zm.). Kluczowe znaczenie ma natomiast rozstrzygnięcie czy żądane przez skarżącego informacje stanowią informację publiczną i czy podlega ona udostępnieniu. Dopiero bowiem stwierdzenie, że podmiot, do którego zwróciła się strona skarżąca, był zobowiązany do udzielenia informacji publicznej, a także, że żądana przezeń informacja miała charakter informacji publicznej, w rozumieniu przepisów u.d.i.p., jak również, że nie zachodzą jednocześnie szczególne okoliczności niepozwalające na skorzystanie w trybu przewidzianego w u.d.i.p. – umożliwiają Sądowi dokonanie pełnej oceny, czy w konkretnej sprawie można skutecznie zarzucić wskazanemu podmiotowi bezczynność. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że o bezczynności organu można mówić wówczas, gdy pomimo istniejącego obowiązku, nie załatwia on, w określonej prawem formie i w określonym prawem czasie sprawy, co do której obowiązujące regulacje czynią go właściwym i kompetentnym. Dla zasadności skargi na bezczynność nie ma przy tym znaczenia, z jakich powodów określone działanie nie zostało podjęte, a w szczególności, czy bezczynność została spowodowana zawinioną, czy też niezawinioną opieszałością organu. Wniesienie skargi jest zatem uzasadnione nie tylko w przypadku niedotrzymania terminu załatwienia sprawy, ale także w razie odmowy podjęcia określonego działania, mimo istnienia w tym względzie ustawowego obowiązku, choćby organ mylnie sądził, że zachodzą okoliczności, które uwalniają go od obowiązku prowadzenia postępowania w konkretnej sprawie i zakończenia go wydaniem decyzji administracyjnej lub innego aktu czy czynności. Zgodnie z art. 1 ust. 1 u.d.i.p. informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 u.d.i.p. Podlega ona udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie. Jednocześnie stosownie do art. 1 ust. 2 u.d.i.p., przepisy ustawy nie naruszają przepisów innych ustaw określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi. Ustawodawca stworzył w ten sposób normę kolizyjną, która wyłącza stosowanie przepisów ustawy tylko w sytuacji, w której inna ustawa reguluje ten sam zakres. Pozwala to na wyodrębnienie dwóch grup informacji: podlegających udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w ustawie o dostępie do informacji publicznej oraz takich, które ujawnia się na zasadach i w trybie przewidzianym w ustawach szczególnych. W przypadku kolizji przepisy zawarte w ustawach odrębnych mają pierwszeństwo i wyłączają też stosowanie ustawy o dostępie do informacji publicznej. W takiej sytuacji podmiot zobowiązany zawiadamia jedynie wnioskodawcę pismem, że żądana informacja nie może być udostępniona w trybie przewidzianym w omawianej ustawie (tak m.in. G. Sibiga, Prawne formy działania podmiotów udostępniających informację publiczną na żądanie indywidualne, Przegląd Prawa Publicznego 2007/3, s. 12). Niewątpliwie do takich przepisów szczególnych, określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi, które w całości wyłączają zastosowanie przepisów u.d.i.p. do informacji publicznych znajdujących się w aktach sprawy karnej należy art. 156 Kodeksu postepowania karnego (k.p.k.). Zgodnie z art. 156 § 1 k.p.k., stronom, obrońcom, pełnomocnikom i przedstawicielom ustawowym udostępnia się akta sprawy sądowej oraz daje możność sporządzenia z nich odpisów lub kopii. Za zgodą prezesa sądu akta te mogą być udostępnione również innym osobom. Informacje o aktach sprawy mogą być udostępnione także za pomocą systemu teleinformatycznego, jeżeli względy techniczne nie stoją temu na przeszkodzie. Ponadto z art. 156 § 5 k.p.k. wynika, że w toku postępowania przygotowawczego akta sprawy mogą być w wyjątkowych wypadkach za zgodą prokuratora udostępnione innym osobom. Jak wyjaśnił NSA w wyroku z dnia 29.05.2024 r., III OSK 1170/22 (podobnie w wyroku z dnia 23.10.2024 r., III OSK 1342/24), przepisy art. 156 § 1 i 5 k.p.k. adresowane są do każdego oraz zawierają zamkniętą i zupełną regulację zasad dostępu do akt postępowania karnego i znajdujących się w nich informacji publicznych, tak na etapie postępowania przygotowawczego, jak i sądowego i wyłączają w tym zakresie uregulowania u.d.i.p. Zgodnie z uchwałą składu 7 sędziów NSA z dnia 9.12.2013 r., I OPS 7/13, "żądanie udostępnienia przez prokuratora akt sprawy jako zbioru materiałów zakończonego postępowania przygotowawczego nie jest wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej, o którym mowa w art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.)" Rzecz jednak w tym, że powołane wyżej przepisy k.p.k. regulują kwestię dostępu do akt sprawy, a więc określonego zbioru różnorodnych materiałów i dokumentów, które tworzą akta sprawy, nie zaś dostępu do zawartej w tym zbiorze informacji publicznej, czy też konkretnie oznaczonego dokumentu. Dostęp do tego rodzaju informacji zgodnie z dominującą linia orzecznictwa odbywać się powinien w trybie przepisów u.d.i.p. (por. wyroki: WSA we Wrocławiu z dnia 4.07.2024 r., IV SAB/Wr 243/24, WSA w Gliwicach z dnia 4.09.2024 r., III SAB/Gl 270/24). Kwestie relacji przepisów szczególnych i u.d.i.p. przekonywująco przedstawił NSA w wyroku z dnia 30.04.2024 r., III OSK 944/22, wskazując, że istnienie innych zasad czy trybu udostępniania informacji publicznych wyłącza stosowanie u.d.i.p., jednak tylko w zakresie regulowanym wyraźnie tymi szczególnymi ustawami. NSA podkreślił, że art. 1 ust. 2 u.d.i.p. oznacza, że wszędzie tam, gdzie konkretne sprawy dotyczące zasad i trybu dostępu do informacji będącej informacją publiczną uregulowane są inaczej w u.d.i.p.,a inaczej w ustawie szczególnej dotyczącej udostępnienia informacji i stosowania obu tych ustaw nie da się pogodzić - pierwszeństwo mają przepisy ustawy szczególnej. Natomiast tam, gdzie dana sprawa uregulowana jest tylko częściowo albo w ogóle nie jest uregulowana w ustawie szczególnej, zastosowanie mają odpowiednie przepisy u.d.i.p., przy czym w pierwszym przypadku stosowane są uzupełniająco, w drugim zaś stanowią wyłączną regulację prawną w danym zakresie. Biorąc pod uwagę przytoczone stanowisko należy przyjąć, że art. 156 k.p.k. reguluje dostęp do informacji publicznej wyłącznie w takim zakresie, w jakim jej udostępnienia żądano by poprzez dostęp do akt sprawy, bądź znajdujących się w nich dokumentów lub też sporządzenie z nich odpisów lub kopii. Jeżeli zatem wniosek dostępowy dotyczy udostępnienia informacji publicznej w innej formie i zakresie niż wskazane w przepisie szczególnym, to zgodnie z wywodami NSA w ww. wyroku, przepis ten nie znajduje zastosowania, a powołanie się na klauzulę wyłączeniową z art. 1 ust. 2 u.d.i.p. nie będzie uzasadnione. W rozpoznawanej sprawie skarżący, poza żądaniem ujawnienia treści zarzutów znajdujących się w akcie oskarżenia, nie domagał się dostępu do akt postępowania. Informacje o prowadzeniu konkretnego postepowania przez konkretną jednostkę prokuratury oraz sygnatura sprawy dotyczącej funkcjonariusza publicznego, nie oznaczają dostępu do akt konkretnego postępowania zawierającego dokumenty i dowody. Takie informacje zamieszczane są w urządzeniach ewidencyjnych funkcjonujących w systemie teleinformatycznym, np. w repertoriach. W tych urządzeniach odbywa się ewidencjonowanie i gromadzenie danych, w tym rejestracja spraw z zakresu ustawowych zadań prokuratury (§ 16 zarządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 21 lipca 2021 r. w sprawie organizacji i zakresu działania sekretariatów oraz innych działów administracji w powszechnych jednostkach organizacyjnych prokuratury [Dz. U. M.S. z 2021 r., poz. 170]). Niezależnie od tego wskazać należy, że informacja dotyczyła najprawdopodobniej postępowania przygotowawczego, którego prowadzenie w prokuraturze zostało już zakończone. W tej kwestii wypowiedział się natomiast NSA w wyroku z dnia 23.07.2024 r., III OSK 3089/23, stwierdzając, że "brzmienie przepisu art. 156 § 5 k.p.k. wskazuje na to, że odmienny tryb dostępu do akt dotyczy jedynie spraw w toku postępowania przygotowawczego, natomiast nie odnosi się do spraw już zakończonych. A zatem o ile wgląd do akt sprawy w toku postępowania przygotowawczego podlegać będzie rygorom art. 156 § 4 k.p.k., to już akta zakończonego postępowania przygotowawczego, w tym także okładki, i to niezależnie od tego, w jaki sposób zostało ono zakończone, podlegać będą udostępnieniu na zasadach określonych komentowaną ustawą". Prezentując stanowisko wyrażone w piśmie z 19 lipca 2024 r. oraz w odpowiedzi na skargę Prokurator kwestii tych nie rozważał, a przytoczone przez Sąd wywody wskazują, że żądane przez skarżącego informacje, przynajmniej w częściowym zakresie mogły mu zostać udostępnione. To zaś wskazuje, że organ ten pozostaje w bezczynności. Powinien on rozważyć, czy rzeczywiście istnieją przeszkody, aby udzielić odpowiedzi na wniosek dostępowy w sposób i w formie zgodny z jego treścią (art. 14 ust. 1 u.d.i.p.), a zatem poprzez udzielenie odpowiedzi na zadane pytania. Niewątpliwie powinien wziąć również pod uwagę, ewentualną konieczność ograniczenia dostępu do informacji publicznej z uwagi na ochronę informacji niejawnych oraz innych tajemnic ustawowo chronionych, względnie inne ograniczenia przewidziane postanowieniami innych przepisów u.d.i.p. w tym art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Jeśli sprawa została przekazana do sądu powszechnego, skarżący powinien zostać o tym poinformowany, bowiem dysponentem informacji o sprawie jest obecnie sąd (dotyczy wniosku w zakresie wyroku i wniesienia apelacji). Z wszystkich tych przyczyn Sąd uwzględnił skargę i w pkt I wyroku zobowiązał Prokuratora Okręgowego do rozpoznania wniosku skarżącego w terminie 14 dni – na podstawie art.149 § 1 pkt 1 P.p.s.a. W pkt II wyroku Sąd stwierdził, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, uwzględniając, że stan ten wiązał się z błędną wykładnią przepisów, nie zaś z brakiem działań ze strony Prokuratora (odpowiedź na wniosek skarżącego została skierowana już następnego dnia po jego wniesieniu). O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 P.p.s.a. w zw. z art. 205 § 1 P.p.s.a. i 210 P.p.s.a