II SA/Gl 142/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Artur Żurawik (spr), Sędziowie Sędzia WSA Wojciech Gapiński, Asesor WSA Aneta Majowska, Protokolant St. sekretarz sądowy Damian Szczurowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 kwietnia 2024 r. sprawy ze skargi P. w Katowicach na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia 20 grudnia 2021 r. nr SKO.GN/41.8/373/2021/15095 w przedmiocie odmowy stwierdzenia nabycia prawa użytkowania nieruchomości oddala skargę. Prezydent Miasta K. decyzją z dnia 6 września 2021 r., znak [...], wydaną na podstawie art. 75 ust. 6, 7 i in. ustawy z dnia 13 grudnia 2013 r. o rodzinnych ogrodach działkowych (j.t. Dz. U. z 2021 r., poz. 1073 ze zm. – dalej: u.r.o.d.) oraz art. 104 i 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (obecnie j.t. Dz. U z 2024 r., poz. 527 ze zm. – dalej k.p.a.), po rozpatrzeniu wniosku P. w K. (dalej: strona, skarżący) z dnia 31 maja 2021 r., odmówiło stwierdzenia nabycia z dniem 19 stycznia 2016 r. jak i z dniem 19 stycznia 2014 r. prawa użytkowania do nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa w użytkowaniu wieczystym Spółki P. S.A., położonych w rejonie ul. [...] i ul. [...], oznaczonych na karcie mapy [...], obręb [...], tj. dla działek nr [...] i nr [...] oraz działki nr [...]. W uzasadnieniu podano m. in., że przedmiotowe nieruchomości stanowią własność Skarbu Państwa i znajdują się w użytkowaniu wieczystym Spółki P. S.A. Prawo użytkowania wieczystego zostało nabyte przez Przedsiębiorstwo z mocy prawa z dniem 5 grudnia 1990 r., co potwierdzają decyzje Wojewody Śląskiego z dnia 3 grudnia 2003 r. i z dnia 17 września 2002 r. Nabycie prawa użytkowania nieruchomości – czy to na podstawie art. 75 ust. 6, czy to na podstawie art. 76 ust. 2 u.r.o.d. – może dotyczyć tylko nieruchomości Skarbu Państwa, które nie zostały jeszcze rozdysponowane. Odwołanie od powyższej decyzji złożyła strona, zarzucając naruszenie art. 75 ust. 6 i 7, 76 ust. 1 pkt 4 u.r.o.d., art. 7, 77 § 1, 80 k.p.a. Decyzją z dnia 20 grudnia 2021 r., nr SKO.GN/41.8/373/2021/15095, działając na podstawie art. 138 §1 pkt 1 k.p.a., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach, utrzymało w mocy decyzję jw. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał m. in., że bezsporne jest, iż przedmiotowe nieruchomości, których dotyczy wniosek, stanowią własność Skarbu Państwa i są w użytkowaniu wieczystym ww. Spółki w wyniku m. in. stwierdzenia nabycia prawa użytkowania wieczystego z dniem 5 grudnia 1990 r. decyzjami Wojewody Śląskiego. Powodem odmowy stwierdzenia nabycia prawa użytkowania przez PZD przedmiotowej nieruchomości jest przysługiwanie prawa użytkowania wieczystego innemu podmiotowi (Spółce P. ). Nie jest możliwe stwierdzenie nabycia prawa użytkowania na nieruchomości oddanej w użytkownie wieczyste. W skardze wniesionej od powyższej decyzji do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skarżący – reprezentowany przez pełnomocnika – podniósł zarzut naruszenia przez organ: 1) art. 75 ust. 6 i 7 u.r.o.d., poprzez ich brak zastosowania i w związku z tym odmówienie stwierdzenia nabycia przez P. w K. z dniem 19 styczna 2016 r. prawa użytkowania do nieruchomości stanowiącej własność Skarbu Państwa w użytkowaniu wieczystym Spółki P. S.A., mimo iż Prezydent Miasta K. , wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej, zaniechał wydana decyzji, o której mowa w art. 75 ust. 1 u.r.o.d., tj. decyzji o likwidacji części Rodzinnego Ogrodu Działkowego [...] w K. , na której położone są ww. działki; 2) art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a., poprzez niezebranie i nierozpatrzenie w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego i niepodjęcie wszelkich niezbędnych kroków celem dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli, w tym brak zgromadzenia niezbędnych dowodów dotyczących założenia, funkcjonowania ROD, zajętej powierzchni przez ROD, w tym dotyczących spełnienia przez ten ROD przesłanek z art. 76 u.r.o.d., ewentualnie: 3) art. 76 ust. 1 pkt 4 u.r.o.d., poprzez jego brak zastosowania i w związku z tym odmówienie stwierdzenia nabycia przez PZD z dniem 19 styczna 2014 r. prawa użytkowania do nieruchomości, mimo iż ROD spełnił przesłankę z art. 76 ust. 1 pkt 4 u.r.o.d., bowiem nieruchomość zajęta jest przez rodzinny ogród działkowy, który posiadał ustaloną lokalizację w dniu wejścia w życie ustawy z dnia 6 maja 1981 r. o pracowniczych ogrodach działkowych lub na podstawie art. 11 ust. 3 lub art. 33 tej ustawy stał się ogrodem stałym. W związku z powyższymi zarzutami skarżący wniósł o uwzględnienie skargi, uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania i o rozważenie uchylenia decyzji organu I instancji. Ponadto wniósł o zwrot kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 24 czerwca 2022 r., sygn. akt II SA/Gl 298/22, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta K. Skargę kasacyjną na powyższe rozstrzygnięcie złożyło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 15 grudnia 2023 r., sygn. I OSK 1839/22, uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach. W uzasadnieniu podano m.in., że na gruncie interpretacji art. 75 i 76 u.r.o.d. wyłoniły się dwie linie orzecznicze. Skład orzekający wskazał najbardziej emblematyczny dla drugiego nurtu wyrok z dnia 7 września 2021 r., sygn. akt I OSK 3612/18, z którym w pełnej rozciągłości zgodził się, a tym samym nie podzielił poglądu reprezentowanego w zaskarżonym wyroku WSA, albowiem wykładnia art. 75 i 76 u.o.d. została tam dokonana jedynie w oparciu o wykładnię językową, nie zaś w świetle obowiązujących przepisów. NSA zwrócił uwagę na kwestię procesową odnoszącą się do zagadnienia udziału P. S.A. w postępowaniu sądowym. Wskazał, że P. S.A., będące użytkownikiem wieczystym przedmiotowych działek, nie brało udziału w postępowaniu sądowym oraz postępowaniu administracyjnym. NSA podkreślił, że zawiadomienie strony o wszczęciu postępowania w sprawie jest jednym z najistotniejszych aspektów realizacji zasady czynnego udziału strony w postępowaniu. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy Sąd ma zastosować się do powyższej oceny prawnej i dokonać legalności zaskarżonej decyzji zgodnie z oceną prawną przedstawioną w wyroku oraz zawiadomić o terminie rozprawy użytkownika wieczystego przedmiotowej nieruchomości P. S.A. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach ponownie rozpoznając sprawę zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2022 r., poz. 2492) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m. in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą zaskarżonym aktem z punktu widzenia kryterium legalności, to jest zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania prawa materialnego. Nadto zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2023 roku, poz. 1634 ze zm. – dalej p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną. W wyniku analizy akt sprawy Sąd stwierdził, że skarga nie jest uzasadniona. Zaskarżone rozstrzygnięcie nie narusza bowiem ani prawa materialnego, ani też organ odwoławczy nie naruszył reguł procedury administracyjnej w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, bądź skutkującym wznowieniem tego postępowania. Tymczasem, zgodnie z art. 145 § 1 p.p.s.a., dopiero stwierdzenie tego rodzaju naruszenia prawa uzasadnia uwzględnienie skargi. W świetle art. 190 p.p.s.a. sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. W świetle art. 75 ust. 6 i 7 u.r.o.d. w przypadku zaniechania wydania decyzji, o której mowa w ust. 1, z upływem 24 miesięcy od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy, stowarzyszenie ogrodowe prowadzące rodzinny ogród działkowy nabywa prawo użytkowania - w rozumieniu ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny (dalej: k.c.) - nieruchomości zajmowanej przez ten rodzinny ogród działkowy (ust. 6). Stwierdzenie nabycia prawa, o którym mowa w ust. 6, następuje w drodze decyzji, która stanowi podstawę do ujawnienia prawa w księdze wieczystej. Przepis ust. 5 stosuje się odpowiednio (ust. 7). Nie budzi wątpliwości, że na ww. nieruchomości prawo użytkowania wieczystego przysługuje innemu podmiotowi. Dokonując wykładni językowej art. 75 ust. 6 u.r.o.d. można stwierdzić, że warunkiem uzyskania ex lege przez stowarzyszenie ogrodowe prawa użytkowania nieruchomości jest spełnienie następujących przesłanek: istnienie na nieruchomości rodzinnego ogrodu działkowego w dacie wejścia w życie ustawy oraz w kolejnych 24 miesiącach, przynależenie własności nieruchomości do Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego, brak tytułu prawnego do nieruchomości po stronie prowadzącego ogród stowarzyszenia ogrodowego, niewydanie w terminie do 19 stycznia 2016 r. przez właściciela nieruchomości decyzji o jego likwidacji. Ponadto ważny jest brak wystąpienia choćby jednego z warunków, o których mowa w art. 76 ww. ustawy, skutkującego nabyciem prawa użytkowania przez to stowarzyszenie z dniem wejścia w życie u.r.o.d. W praktyce, w związku z stosowaniem art. 75 ust. 6 ww. ustawy, pojawiają się takie sytuacje, w których ogród działkowy istnieje na nieruchomości Skarbu Państwa, do której inne podmioty posiadają określone prawa, np. prawo użytkowania wieczystego. W takich między innymi przypadkach Naczelny Sąd Administracyjny wskazywał wielokrotnie (np. wyrok NSA z 23 lutego 2021 r., I OSK 2446/20; wyrok z 7 września 2021 r., I OSK 3612/18 i podane tam orzecznictwo), że przy odczytywaniu normy prawnej zawartej w przepisie nie można poprzestać na odwołaniu się wyłącznie do reguł wykładni językowej, ale konieczne jest także skonfrontowanie jej rezultatów z wynikiem interpretacji uzyskanym przy zastosowaniu reguł wykładni funkcjonalnej, bądź systemowej, by w konsekwencji ich stosowania nie doprowadzić do sytuacji nałożenia obowiązków lub przyznania uprawnień pozostających obiektywnie w sprzeczności z istniejącym porządkiem prawnym, ewentualnie niewykonalnych. Odstąpienia od tej konfrontacji nie może uzasadniać nawet pozorna jednoznaczność i jasność omawianego przepisu. Mimo jasności przepisu niezbędne jest odstąpienie od sensu językowego wykładni w każdym wypadku, gdy ten sposób interpretacji tekstu normatywnego prowadzi do rażąco niesprawiedliwych lub irracjonalnych konsekwencji, gdy przemawiają za tym szczególnie ważne racje prawne, społeczne, ekonomiczne lub moralne. Taka z kolei sytuacja ma miejsce przy odwołaniu się do wykładni językowej art. 75 ust. 6 u.r.o.d. Nie można bowiem dokonywać wykładni, która prowadzi do uzyskania ograniczonego prawa rzeczowego do nieruchomości przez podmiot posiadający ją dotychczas bez tytułu prawnego, kosztem praw rzeczowych przynależnych do niej innym podmiotom, a więc swoistego wywłaszczenia. Nie to było celem ustawodawcy. Przyjęte w przepisach rozwiązanie, polegające na usankcjonowaniu stanów faktycznych istniejących na gruntach Skarbu Państwa i jednostek samorządu terytorialnego (związanych z funkcjonującymi na tych terenach w określonym czasie rodzinnymi ogrodami działkowymi), miało w istocie służyć uporządkowaniu stanów prawnych, a nie pozbawianiu innych podmiotów przynależnych im praw do nieruchomości, zwłaszcza takich, których ochrona zrównana jest z tą, jaka przysługuje właścicielowi. Przyjęcie odmiennej wykładni powyższego przepisu jest nie do pogodzenia z zasadami państwa prawnego. Zatem, niewskazanie w treści art. 75 ust. 6 u.r.o.d. zastrzeżenia, że nabywane prawo nie może naruszać praw osób trzecich, nie oznacza, że takie zastrzeżenie w treści normatywnej w rzeczywistości nie zostało ujęte. Ustawa o rodzinnych ogrodach działkowych funkcjonuje w określonym systemie prawnym, co powoduje, że przy wykładni i stosowaniu jej przepisów nie można abstrahować od uwarunkowań prawnych wynikających z przepisów zawartych w innych aktach normatywnych, a mających zastosowanie w stosunku do przedmiotu, którego dotyczy aktualnie prowadzone na podstawie tej ustawy postępowanie. Regulacje zawarte w art. 75 i art. 76 u.r.o.d. są regulacjami znajdującymi się w rozdziale 7, zatytułowanym "Przepisy przejściowe, dostosowujące i końcowe". Porządkują one pewne, dawne stany faktyczne, a w związku z tym wykładnia ich treści musi być dokonywana w sposób ostrożny i wyważony. Art. 233 k.c. stanowi, że użytkownik wieczysty może korzystać z gruntu z wyłączeniem innych osób, w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego oraz przez umowę o oddanie gruntu w użytkowanie wieczyste. Powyższy przepis dotyczy wprawdzie sytuacji, gdy prawo użytkowania wieczystego zostało ustanowione w drodze czynności prawnej (umownie), ale nie ulega wątpliwości, że jest on również podstawą dla określenia uprawnień użytkownika wieczystego w sytuacji, gdy prawo użytkowania wieczystego powstało w inny, szczególny sposób. Prawo użytkowania wieczystego, w odróżnieniu od użytkowania, będącego jednym z kilku ograniczonych praw rzeczowych, jest prawem pośrednim pomiędzy ograniczonymi prawami rzeczowymi a prawem własności, do którego jest bardzo zbliżone. Z tego powodu prawo użytkowania wieczystego, podobnie jak prawo własności, podlega wywłaszczeniu (por. art. 112 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami; j.t. Dz. U. z 2023 r. poz. 344 z późn. zm.). Wywłaszczenie to musi być jednak dokonywane na podstawie obowiązujących w tym zakresie przepisów prawa. Przedmiotem użytkowania mogą być także prawa (art. 265 §1 k.c.), w tym użytkowanie wieczyste: "(...) wśród praw nadających się do obciążenia użytkowaniem można wymienić przykładowo użytkowanie wieczyste (...)" (A. Sylwestrzak, Komentarz do art. 265 k.c., LEX-el., teza 2). Jest to jednak konstrukcja prawa prywatnego, odrębnie regulowana. W szczególności to od użytkownika wieczystego będzie zależało, czy taką umowę zaakceptuje, ograniczając swe własne uprawnienia do nieruchomości. Podsumowując, nie budzi wątpliwości, że w dniu wejścia w życie ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych, tj. w dniu 19 stycznia 2014 r., przedmiotowa nieruchomość była trwale rozdysponowana i Skarb Państwa nie posiadał jej w swoim zasobie. Wskazuje na to treść art. 21 u.g.n., zgodnie z którym do zasobu nieruchomości Skarbu Państwa należą nieruchomości, które stanowią przedmiot własności Skarbu Państwa i nie zostały oddane w użytkowanie wieczyste, oraz nieruchomości będące przedmiotem użytkowania wieczystego Skarbu Państwa (por. wyrok WSA w Gliwicach z 10 lutego 2023 r., II SA/Gl 1561/22, nieprawomocny). Nie doszło zatem do naruszenia art. 7, 77 §1, 80, 107 §1 i 3, 138 §1 pkt 1 k.p.a., art. 75 ust. 6 i 7, 76 ust. 1 pkt 4 u.r.o.d., ani też innych przepisów, w tym wyżej powołanych, w stopniu uzasadniającym uwzględnienie skargi. Z powyższych względów skarga nie mogła odnieść skutku i jako nieuzasadniona podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Powołane wyżej orzecznictwo sądowo-administracyjne dostępne jest w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem internetowym http://orzeczenia.nsa.gov.pl.