II SAB/Rz 157/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SNSA Stanisław Śliwa /spr./ Sędziowie WSA Marcin Kamiński AWSA Maria Mikolik po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 6 grudnia 2022 r. sprawy ze skargi P. D. na bezczynność Komendanta Komisariatu Policji [...] w [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej - skargę oddala - P. D. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie skargę na bezczynność Komendanta Komisariatu Policji [...] w [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej, zarzucając naruszenie: 1) art. 61 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w zakresie, w jakim przepis ten stanowi podstawę prawa do uzyskiwania informacji publicznej poprzez błędne zastosowanie, polegające na nieudostępnieniu informacji publicznej na wniosek, 2) art. 10 ust. 1 w zw. z art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (dalej jako: "u.d.i.p.") w zakresie, w jakim z przepisów tych wynika, że informacja nieudostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej jest udostępniana na wniosek bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w ciągu 14 dni od dnia złożenia wniosku poprzez brak zastosowania, polegający na niezrealizowaniu wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Skarżący wniósł o zobowiązanie Organu do załatwienia wniosku. Wskazał, że 30 czerwca 2022 r. zwrócił się w trybie informacji publicznej o udzielenie danych dotyczących P. B. i przesłanie odpowiedzi w formie scanów dokumentów lub informacji z tych dokumentów na podany adres poczty elektronicznej. Wprawdzie Komendant w piśmie datowanym na 7 lipca 2022 r. (L. Dz [....]) odpowiedział odmownie na ten wniosek, ale nie wydał decyzji, do wydania której był zobowiązany. Wobec tego, termin do udostępnienia przedmiotowej informacji publicznej upłynął, zgodnie z art. 13 ust. 1 u.d.i.p., po 14 dniach od złożenia wniosku. Skarżący zauważył, że każdy wniosek o udostępnienie informacji publicznej powinien być załatwiony przez udostępnienie informacji (czynność materialnotechniczna), a w przypadku gdy istnieją ku temu podstawy prawne przez odmowę udostępnienia, która przybiera formę decyzji administracyjnej. Pismo Komendanta zawierające odpowiedź nie jest decyzją, gdyż nie posiada w pełni formy przewidzianej w art. 107 § 1 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego ("K.p.a."). Skarżący podniósł, że odmowa udzielenia informacji narusza Jego prawa, gdyż dane o które wnioskował bez wątpienia należą do kategorii informacji publicznej, a ewentualna konieczność dokonania anonimizacji nie może być utożsamiana z odmową udzielenia informacji publicznej z uwagi na ochronę danych osobowych lub innych tajemnic ustawowo chronionych. Każdy obywatel podejmując się pełnienia funkcji publicznych musi liczyć się z tym, że będzie poddawany obywatelskiej kontroli również co do życiorysu, treści oświadczenia majątkowego czy aktualnych badań lekarskich (co jest niezwykle istotne gdyż policjanci posiadają broń), nawet jeżeli policjant nie chce wyrazić na to zgody. Komendant zupełnie pominął informacje dotyczące ścieżki kariery, szkoleń i przebiegu drogi zawodowej w Policji, nie wydając decyzji. W odpowiedzi na skargę Organ wniósł o jej oddalenie. Wskazał, że Skarżący w piśmie z 30 czerwca 2022 r. wniósł o udostępnienie następujących informacji odnośnie do P. B.: życiorys, scan dyplomu ukończenia szkoły średniej, wyższej i szkoły policyjnej, informację o przebiegu drogi zawodowej, scan dokumentu mianowania na policjanta, scan oświadczenia majątkowego. Komendant Komisariatu Policji [...] w [...] w piśmie z 7 lipca 2022 r. udzielił odpowiedzi podając, że brak jest podstaw do udzielenia informacji publicznej. Wskazał, że dokumenty określone we wniosku są dokumentami prywatnymi, które nie podlegają udostępnieniu w ramach powszechnego dostępu do informacji publicznej. Zdaniem Organu, dokumenty, o które wnioskuje Skarżący, tak jak zostało wykazane w odpowiedzi na Jego wniosek, nie należą do kategorii informacji publicznej, dlatego też odmowa ich udostępnienia nie następuje w formie decyzji wskazanej w ustawie o dostępie do informacji publicznej. Nie dotyczą one bezpośrednio pełnienia funkcji publicznej przez policjanta. Komendant zauważył, że na podstawie art. 3 ust. 1 u.d.i.p., prawo do informacji publicznej obejmuje jedynie uprawnienia do wglądu do dokumentów urzędowych, a nie prywatnych. Dokumentami prywatnymi osoby, której dotyczy wniosek Skarżącego, w tym przypadku są bez wątpienia: życiorys, kopie dyplomów ukończenia szkół i szkoleń, informacja o przebiegu służby (drogi zawodowej) z akt osobowych, dokument potwierdzający przyjęcie do służby w Policji, świadectwo ukończenia kursu podstawowego uprawniające do wykonywania obowiązków policjanta i zaświadczenia lekarskie, w tym zaświadczenie potwierdzające badanie psychiatryczne. Natomiast odnośnie do oświadczenia majątkowego policjantów (omyłkowo w odpowiedzi do wniosku wskazano dane innej osoby, jednak odpowiedź na wniosek dotyczyła P. B., kryterium dokumentu stanowiącego informację publiczną, na podstawie art. 1 ust. 2 u.d.i.p. determinują przepisy szczególne określone w art. 62 ust. 7 ustawy z 6 kwietnia 1990 r. o Policji. Na podstawie przywołanych przepisów, tylko informacje zawarte w oświadczeniach o stanie majątkowym osób pełniących funkcje organów Policji są publikowane na właściwych stronach Biuletynu Informacji Publicznej. Skoro więc dokumenty o które wnosił Skarżący nie stanowią informacji publicznej, to udzielenie odpowiedzi na Jego wniosek nastąpiło w sposób prawidłowy - w formie pisma. Wydanie decyzji odmawiającej udzielenia informacji publicznej nie ma w takim przypadku uzasadnienia prawnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Z mocy art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137 ze zm.), sąd administracyjny kontrolując działalność organów administracji publicznej posługuje się kryterium zgodności z prawem. Ocenia więc, czy działania organu zgodne są z regulacjami materialnoprawnymi oraz procesowymi. Rodzaje form takiej działalności określa art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2022 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.), zwanej w dalszej części "P.p.s.a.". Jedną z nich (pkt 8) jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Sąd jest więc uprawniony do badania bezczynności organu zobowiązanego do wydania, decyzji, postanowienia, czy też aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. W sytuacji uznania, że skarga jest uzasadniona sąd, z mocy art. 149 § 1 P.p.s.a.: zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności (pkt 1); zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa (pkt 2); stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania (pkt 3). Jednocześnie, działając na podstawie art. 149 § 1a P.p.s.a. sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W razie zaś nieuwzględnienia skargi, podlega ona oddaleniu, o czym mowa w art. 151 P.p.s.a. W przypadku spraw dotyczących informacji publicznej istotne znaczenie mają regulacje ustawy o dostępie do informacji publicznej, która określa warunki podmiotowe i przedmiotowe przesądzające o możliwości jej zastosowania. Wedle art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności organy władzy publicznej. Niewątpliwie, Komendant Komisariatu Policji [...] w [...] należy do wskazanej grupy. W myśl bowiem art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2021 poz. 1882 ze zm.), Policja stanowi umundurowaną i uzbrojoną formację służącą społeczeństwu i przeznaczoną do ochrony bezpieczeństwa ludzi oraz do utrzymywania bezpieczeństwa i porządku publicznego. Zgodnie zaś z art. 6 ust. 1 pkt 3 tego aktu, organem administracji rządowej na obszarze województwa w sprawach ochrony bezpieczeństwa ludzi oraz utrzymania bezpieczeństwa i porządku publicznego jest komendant komisariatu Policji. Jeśli zaś chodzi o pojęcie informacji publicznej, to jego bardzo ogólna definicja znajduje się w art. 1 ust. 1 u.d.i.p., zgodnie z którym jest nią każda informacja o sprawach publicznych. Przy interpretacji przedmiotowego pojęcia należy mieć też na względzie art. 61 ust. 1 Konstytucji RP, stosownie do którego, obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Przykładowe dane stanowiące informacje publiczne zawiera art. 6 ust. 1 u.d.i.p. wskazujący, że należą do nich np. informacje o podmiotach wskazanych w art. 4 ust. 1 u.d.i.p. (czyli o władzy publicznej i innych podmiotach wykonujących zadania publiczne), w tym m. in. o organach i osobach sprawujących w nich funkcje i ich kompetencjach (ust. 1 pkt 2 lit. d). Udostępnienie informacji publicznej winno mieć miejsce bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku (art. 13 ust. 1 u.d.i.p.). Następuje to w formie pisma stanowiącego czynność materialno-techniczną. Jeśli adresat wniosku o udzielenie informacji publicznej uzna, że brak jest podstaw do jej udostępnienia, co może mieć miejsce w przypadkach określonych w art. 5 u.d.i.p., wówczas obowiązany jest do wydania decyzji na podstawie art. 16 ust. 1 u.d.i.p. W niniejszej sprawie Skarżący domagał się przekazania informacji z akt i skany dokumentów odnoszących się do wymienionego z imienia i nazwiska policjanta: życiorys, scan dyplomu ukończenia szkoły średniej, wyższej i szkoły policyjnej, informację o przebiegu drogi zawodowej, scan dokumentu mianowania na policjanta, scan oświadczenia majątkowego, kopię aktualnych badań psychiatrycznych. Wskazane dokumenty bez wątpienia mogą stanowić źródło informacji publicznej, bowiem w znacznej części dotyczą one kwestii ewidentnie związanych z pełnieniem przez funkcjonariusza Policji zadań publicznych. Odnoszą się one bowiem do uprawnień danej osoby do zajmowania stanowiska łączącego się z realizacją istotnych dla ogółu społeczeństwa zadań wymienionych w ustawie o Policji. Nie ma przy tym znaczenia, czy dokumenty te mają charakter urzędowych czy prywatnych, bowiem w dokumencie każdego z tych rodzajów mogą występować dane stanowiące informację publiczną w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej. Z tym, że w przypadku dokumentów prywatnych w orzecznictwie sądowym zwraca się uwagę na konieczność odróżnienia informacji publicznej od jej nośnika, jakim jest dokument prywatny [tak np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego (NSA) z 13.06.2014 r. I OSK 3070/13]. Natomiast część danych zawartych we wnioskowanych dokumentach nie ma charakteru informacji publicznej, a to np. data i miejsce urodzenia, data i miejsce ukończenia określonych szkół. Odrębną kwestią jest natomiast to, czy dane będące informacją publiczną podlegają udostępnieniu osobie, która się o nie ubiega. W tym zakresie istotne znaczenie ma art. 5 u.d.i.p., który wprowadza ograniczenia w dostępie do informacji publicznej. W niniejszej sprawie Organ skorzystał z tego rodzaju możliwości i odmówił udzielenia informacji objętych pkt 1-4 i pkt 6 wniosku powołując się na prywatny charakter wymienionych w tych punktach dokumentów. W ten sposób Organ zastosował w istocie art. 5 ust. 2 u.d.i.p., wedle którego, prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa. Z kolei, w odniesieniu do dokumentu z pkt 5 wniosku tj. kopii oświadczenia majątkowego Komendant wskazał na regulacje zawarte w art. 62 ustawy o Policji, zgodnie z którymi, policjant jest obowiązany złożyć oświadczenie o swoim stanie majątkowym, w tym o majątku objętym małżeńską wspólnością majątkową, przy nawiązywaniu lub rozwiązywaniu stosunku służbowego lub stosunku pracy, corocznie oraz na żądanie przełożonego właściwego w sprawach osobowych (ust. 2). Z tym, że (ust. 5) informacje zawarte w oświadczeniu o stanie majątkowym stanowią tajemnicę prawnie chronioną i podlegają ochronie przewidzianej dla informacji niejawnych o klauzuli tajności "zastrzeżone" określonej w przepisach o ochronie informacji niejawnych, chyba że policjant, który złożył oświadczenie, wyraził pisemną zgodę na ich ujawnienie, z zastrzeżeniem ust. 7. Tylko zaś informacje zawarte w oświadczeniach o stanie majątkowym osób pełniących funkcje organów Policji są publikowane, bez ich zgody, na właściwych stronach Biuletynu Informacji Publicznej, z wyłączeniem danych dotyczących daty i miejsca urodzenia, numeru PESEL, miejsca zamieszkania i położenia nieruchomości (ust. 7). W odniesieniu do powyższego zaistniała sytuacja, o której mowa w art. 5 ust. 1 u.d.i.p., wedle którego, prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych. Wprawdzie udzielając Skarżącemu odpowiedzi Komendant uczynił to w piśmie (z 7 lipca 2022 r.), jednak w ocenie Sądu, pismo to stanowi decyzję administracyjną. W myśl art. 107 § 1 K.p.a., decyzja zawiera: 1) oznaczenie organu administracji publicznej; 2) datę wydania; 3) oznaczenie strony lub stron; 4) powołanie podstawy prawnej; 5) rozstrzygnięcie; 6) uzasadnienie faktyczne i prawne; 7) pouczenie, czy i w jakim trybie służy od niej odwołanie oraz o prawie do zrzeczenia się odwołania i skutkach zrzeczenia się odwołania; 8) podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego pracownika organu upoważnionego do wydania decyzji; 9) w przypadku decyzji, w stosunku do której może być wniesione powództwo do sądu powszechnego, sprzeciw od decyzji lub skarga do sądu administracyjnego - pouczenie o dopuszczalności wniesienia powództwa, sprzeciwu od decyzji lub skargi oraz wysokości opłaty od powództwa lub wpisu od skargi lub sprzeciwu od decyzji, jeżeli mają one charakter stały, albo podstawie do wyliczenia opłaty lub wpisu o charakterze stosunkowym, a także możliwości ubiegania się przez stronę o zwolnienie od kosztów albo przyznanie prawa pomocy. Przy czym, z mocy art. 107 § 2 K.p.a., przepisy szczególne mogą określać także inne składniki, które powinna zawierać decyzja. Wskazane pismo Komendanta zawiera oznaczenie organu, datę sporządzenia, oznaczenie strony, czyli w niniejszym wypadku składającego wniosek o udzielenie informacji publicznej, rozstrzygnięcie w przedmiocie złożonego wniosku, uzasadnienie tego rozstrzygnięcia oraz podpis osoby upoważnionej do jego złożenia (w tym wypadku piastuna organu). W orzecznictwie sądowym przyjmuje się, że zakwalifikowanie danego pisma jako decyzji administracyjnej nie wymaga, aby zawierało ono wszystkie składniki decyzji przewidziane w art. 107 § 1 K.p.a. Dlatego, pisma zawierające rozstrzygnięcia w sprawie załatwianej w drodze decyzji są decyzjami, pomimo nieposiadania w pełni formy przewidzianej w art. 107 § 1 K.p.a., jeśli tylko zawierają minimum elementów niezbędnych dla zakwalifikowania ich jako decyzji. Do takich elementów należy zaliczyć: oznaczenie organu administracji państwowej wydającego akt, wskazanie adresata aktu, rozstrzygnięcie o istocie sprawy oraz podpis osoby reprezentującej organ administracji (tak wyrok NSA z 20.07.1981 r. SA 1163/81). Elementy te zawarte są w piśmie Komendanta z dnia 7 lipca 2022 r., na co już zwrócono uwagę. Jak już wyżej podano, udostępnienie informacji publicznej powinno nastąpić nie później niż w terminie 14 dni licząc od daty złożenia wniosku. Termin ten został w warunkach sprawy dotrzymany, bowiem wniosek Skarżącego wpłynął do Organu 30 czerwca 2022 r., a decyzja stanowiąca odpowiedź wydana została w dniu 7 lipca 2022 r. W tym miejscu Sąd zaznacza, że wprawdzie w uzasadnieniu wskazanej decyzji, w części odnoszącej się do kwestii oświadczenia majątkowego, Organ wymienił imię i nazwisko innego policjanta tj. A. G., jednak Sąd uznał, że była to oczywista omyłka (na co zwrócił uwagę Komendant w złożonej odpowiedzi na skargę). Na wstępie przedmiotowej decyzji wskazany jest bowiem jako jej adresat Skarżący, a uzasadnienie mimo błędnego podania z imienia i nazwiska innego funkcjonariusza Policji odnosi się niewątpliwie do wniosku Skarżącego, który chciał uzyskać informację odnośnie do oświadczenia majątkowego policjanta. Sąd z urzędu posiada zaś wiedzę co do tego, że Skarżący zwracał się wcześniej, bo w grudniu 2021 r., do Komendanta Komisariatu Policji [...] w [...] o informację publiczną m. in. w zakresie oświadczenia majątkowego odnośnie do A. G. (wynika to z akt sprawy zarejestrowanej pod sygn. akt II SAB/Rz 9/22). Tym samym, Organ mając na uwadze swoje wcześniejsze stanowisko, powielił je w sprawie obecnie rozpoznawanej, przy czym omyłkowo nie wskazał imienia i nazwiska policjanta P. B., do którego odnosił się wniosek Skarżącego z 30 czerwca 2022 r. Skoro więc Organ zachował ustawowy termin na zajęcie stanowiska odnośnie do wniosku Skarżącego i w pełni się do tego wniosku odniósł, to nie można przyjąć, że Komendant pozostaje w bezczynności. Z tych względów orzeczono o oddaleniu skargi na podstawie art. 151 P.p.s.a.