I SA/Wa 182/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Gabriela Nowak, sędzia WSA Jolanta Dargas, sędzia WSA Agnieszka Jędrzejewska-Jaroszewicz (spr.), Protokolant starszy referent Agnieszka Stefańska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 maja 2023 r. sprawy ze skargi B. G., P. M. i T.M. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] listopada 2022 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zmiany decyzji oddala skargę. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z 14 listopada 2022 r. nr 1 utrzymał w mocy decyzję Wojewody Małopolskiego z 6 lipca 2022 r. nr 1 odmawiającą zmiany ostatecznej decyzji Wojewody Małopolskiego z 7 października 2020 r. nr WS-VIII.7541.3.4.2020.TH odmawiającej zmiany ostatecznej decyzji Wojewody Małopolskiego z 16 grudnia 2019 r. nr WS-VIII.7541.3.7.2019.TH. Powyższa decyzja wydana została w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: Wojewoda Małopolski decyzją z 28 listopada 2014 r. nr WS-VIII.7541.1.89.2014.TH odmówił J. M. potwierdzenia prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia przez J. L. nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej w miejscowościach [...], [...], [...] i [...], pow. [...], woj. [...]. W uzasadnieniu organ wskazał, że w przedmiotowej sprawie nie został spełniony wymóg wynikający z art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 2017 r. poz. 2097 ze zm.), tj. złożenie wniosku o potwierdzenie prawa do rekompensaty w terminie do 31 grudnia 2008 r. Decyzja stała się ostateczna z dniem 17 grudnia 2014 r. J. M. wnioskiem z 2 marca 2018 r. wystąpił do Wojewody Małopolskiego, na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej ostateczną decyzją z 28 listopada 2014 r. Wojewoda Małopolski postanowieniem z 18 kwietnia 2018 r. odmówił wznowienia postępowania we wskazanym zakresie. Zgodnie z notarialnym aktem poświadczenia dziedziczenia z 30 lipca 2018 r. Rep. A Nr [...], spadek po J. M. zmarłym 6 kwietnia 2018 r. w [...], na podstawie ustawy nabyli B. G., P. M.oraz T. M. - po 1/3 części. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z 24 października 2018 r. po rozpatrzeniu wniosku B. G., P. M. i T. M., odmówił stwierdzenia nieważności ww. decyzji Wojewody Małopolskiego z 28 listopada 2014 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie prawomocnym wyrokiem z 2 lipca 2019 r. sygn. akt I SA/Wa 102/19, oddalił skargę na decyzję z 24 października 2018 r. B. G., P. M. i T. M. 14 października 2019 r. złożyli do Wojewody Małopolskiego wniosek o uchylenie, w trybie art. 154 k.p.a., decyzji z 28 listopada 2014 r. podnosząc, że decyzja ta w części wskazanej we wniosku jest sprzeczna z obecnie obowiązującą linią orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, dotyczącą interpretacji art. 3 i art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. ustaloną uchwałą z dnia 9 października 2017 r. w sprawie I OPS 3/17, zgodnie z którą złożenie wniosku o potwierdzenie prawa do rekompensaty przez osobę uprawnioną w terminie określonym art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. skutkuje wszczęciem postępowania administracyjnego również w stosunku do wszystkich pozostałych uprawnionych. Wojewoda Małopolski decyzją z 16 grudnia 2019 r. odmówił uchylenia ww. decyzji z 28 listopada 2014 r. Decyzja ta stała się ostateczna z dniem 7 stycznia 2020 r. B. G., P. M. i T. M. 8 czerwca 2020 r. złożyli do Wojewody Małopolskiego na podstawie art. 154 k.p.a. wniosek o zmianę decyzji tego organu z 16 grudnia 2019 r. oraz uchylenie decyzji Wojewody Małopolskiego z 28 listopada 2014 r. Wojewoda Małopolski decyzją z 7 października 2020 r. odmówił zmiany decyzji z 16 grudnia 2019 r. oraz uchylenia decyzji z 28 listopada 2014 r. Decyzja ta stała się ostateczna z dniem 28 października 2020 r. Następnie B. G., P. M. oraz T. M. 25 lutego 2022 r. złożyli do Wojewody Małopolskiego wniosek na podstawie art. 154 k.p.a. o zmianę decyzji Wojewody Małopolskiego z 7 października 2020 r. oraz ponowny wniosek o uchylenie decyzji z 28 listopada 2014 r. Wojewoda Małopolski decyzją z 6 lipca 2022 r. nr 2 umorzył postępowanie administracyjne w zakresie wniosku o uchylenie decyzji Wojewody Małopolskiego z 28 listopada 2014 r. wskazując, że z uwagi na fakt, że sprawa z wniosku B. G., P. M. oraz T. M. w przedmiocie uchylenia ostatecznej decyzji Wojewody Małopolskiego z 28 listopada 2014 r. została w całości prawomocnie rozstrzygnięta inną decyzją administracyjną (res iudicata), niniejsze postępowanie stało się bezprzedmiotowe. Z kolei decyzją nr 1 z 6 lipca 2022 r. Wojewoda Małopolski odmówił zmiany ostatecznej decyzji Wojewody z 7 października 2020 r. odmawiającej zmiany ostatecznej decyzji z 16 grudnia 2019 r. B. G., P. M. i T. M. wnieśli odwołanie od ww. decyzji Wojewody Małopolskiego z 6 lipca 2022 r. nr 1. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji rozpoznając sprawę wskazał, że zgodnie z art. 154 § 1 k.p.a. decyzja ostateczna, na mocy której żadna ze stron nie nabyła prawa, może być w każdym czasie uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Uchylenie lub zmiana decyzji administracyjnej w trybie art. 154 k.p.a. może zatem nastąpić w sytuacji, gdy łącznie spełnione są następujące przesłanki: 1) postępowanie w sprawie indywidualnej zostało zakończone decyzją ostateczną, na podstawie której żadna ze stron nie nabyła prawa; 2) za uchyleniem lub zmianą decyzji przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony. Postępowanie prowadzone na podstawie art. 154 k.p.a. stanowi jeden z elementów systemu nadzwyczajnych trybów postępowania administracyjnego. W doktrynie i orzecznictwie podkreśla się, że wszystkie nadzwyczajne tryby postępowania administracyjnego oparte są o zasadę niekonkurencyjności, polegającą na tym, że nie mogą być stosowane zamiennie. Organ zaznaczył, że na mocy decyzji Wojewody Małopolskiego z 7 października 2020 r., o której zmianę na podstawie art. 154 k.p.a. wnieśli skarżący, strony nie nabyły praw, gdyż decyzją tą Wojewoda Małopolski odmówił zmiany ostatecznej decyzji z 16 grudnia 2019 r. oraz uchylenia decyzji z 8 listopada 2014 r. odmawiającej potwierdzenia prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami RP. Decyzja, której zmiany domagają się skarżący stała się ostateczna z dniem 28 października 2020 r. Co prawda 28 października 2020 r. (data nadania) pełnomocnik skarżących złożył do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji odwołanie od powyższej decyzji wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu do złożenia odwołania, jednakże postanowieniem z 19 lutego 2021 r. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji odmówił przywrócenia terminu do wniesienia odwołania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie prawomocnym wyrokiem z 21 października 2021 r. sygn. akt I SA/Wa 1045/21 oddalił skargę na ww. postanowienie. Do rozważenia pozostaje zatem, czy za zmianą decyzji miałby przemawiać słuszny interes strony. Odnosząc się do powyższego Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji przytoczył stanowisko doktryny oraz stosowne orzecznictwo sądowoadministracyjne odnoszące się do przedmiotowego pojęcia i zaznaczył, że w ninijszej sprawie interesem stron, na jaki powołuje się ich pełnomocnik jest oczekiwanie potwierdzenia prawa do rekompensaty. Skarżący kwestionują ustalenia dokonane w sprawie zakończonej decyzją Wojewody Małopolskiego z 7 października 2020 r., a ich wniosek zmierza do wzruszenia tej decyzji po uprzedniej ponownej ocenie merytorycznej rozstrzygnięcia sprawy. Organ podkreślił, że jakkolwiek zmianie lub uchyleniu w trybie art. 154 k.p.a. mogą podlegać decyzje niewadliwie, jak i obarczone niekwalifikowanymi wadami prawnymi, to niedopuszczalne jest stosowanie tego trybu i ustalanie w jego toku na nowo stanu faktycznego sprawy oraz ocena tego na nowo ustalonego stanu faktycznego w odniesieniu do norm prawa materialnego. Postępowania w trybie art. 154 k.p.a. nie można traktować jako III-ej i IV-ej instancji, gdyż stanowiłoby to naruszenie zasady dwuinstancyjności określonej w art. 15 k.p.a. Minister zaznaczył, że od decyzji Wojewody Małopolskiego z 7 października 2020 r. przysługiwało stronom postępowania odwołanie do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji. W postępowaniu odwoławczym badana byłaby legalność zaskarżonej decyzji. Skarżący jednak nie zaskarżyli w ustawowym terminie ww. decyzji organu I instancji, lecz po upływie tego terminu złożyli wniosek o zmianę decyzji na podstawie art. 154 k.p.a., kwestionując w istocie merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy. Tryb z art. 154 k.p.a. nie służy do naprawiania błędów lub zaniechań strony związanych z terminowym, prawidłowym wniesieniem środka zaskarżenia, gdyż nieakceptowalne jest omijanie przepisów wynikających z art. 129 § 2 k.p.a. lub art. 58 k.p.a. za pomocą trybu z art. 154 § 1 k.p.a. W świetle powyższego Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji uznał, że zasadnie organ I instancji stwierdził, iż nie można uznać słuszności interesu skarżących w dochodzeniu zmiany decyzji Wojewody Małopolskiego z 7 października 2020 r. Nie można bowiem w oparciu o art. 154 k.p.a. prowadzić ponownego postępowania wyjaśniającego, co do istoty sprawy, która została już rozstrzygnięta decyzją ostateczną. Organ wskazał dodatkowo, że ostateczną decyzją z 16 grudnia 2019 r. Wojewoda Małopolski po rozpatrzeniu wniosku B. G., P. M. i T. M. odmówił uchylenia ww. ostatecznej decyzji z 28 listopada 2014 r. Tym samym w chwili obecnej nie jest możliwa zmiana decyzji z 7 października 2020 r. z jednoczesnym uchyleniem decyzji z 28 listopada 2014 r. jak chcą tego skarżący także z tej przyczyny, że sprawa dotycząca uchylenia decyzji z 28 listopada 2014 r. została już w całości rozstrzygnięta decyzją ostateczną odmawiającą jej uchylenia, a jej ponowne rozpatrzenie w ramach nowego postępowania naruszałoby zasadę trwałości decyzji administracyjnych, określoną w art. 16 § 1 k.p.a. i stanowiłoby przesłankę jej nieważności z art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. Z tych względów odrębną decyzją z 6 lipca 2022 r. nr 2 Wojewoda Małopolski umorzył postępowanie administracyjne w zakresie uchylenia decyzji z 28 listopada 2014 r. Odnosząc się do powołanej w odwołaniu decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 26 maja 2022 r. organ wskazał, że została ona wydana w odrębnym postępowaniu administracyjnym od sprawy zakończonej decyzją Wojewody Małopolskiego z 28 listopada 2014 r. B. G., P. M. i T. M. wnieśli skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zarzucając naruszenie: 1. art. 3 i art. 5 ust. 1 ustawy z 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej poprzez niezastosowanie tych przepisów zgodnie z ich brzmieniem oraz celem ich wydania, 2. art. 154 § 1 k.p.a. poprzez błędne ustalenie, że brak jest możliwości uznania słuszności interesu wnioskodawców, 3. art. 2, art. 7, art. 21 ust. 1, art. 32 ust. 1 i art. 64 ust. 2 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej poprzez naruszenie zasady sprawiedliwości społecznej, działania organu na podstawie przepisów prawa, naruszenie przepisu o ochronie własności, naruszenie zasady równego traktowania obywateli oraz zasady, że własność i inne prawa majątkowe podlegają równej dla wszystkich ochronie prawnej. W uzasadnieniu skargi skarżący przytoczyli argumenty na poparcie podnoszonych zarzutów i wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzających ją decyzji Wojewody Małopolskiego z 7 października 2020 r. i z 16 grudnia 2019 r., ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzających ją decyzji Wojewody Małopolskiego z 7 października 2020 r. i 16 grudnia 2019 r. oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewodzie Małopolskiemu. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje. Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Z kolei przepis art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.- dalej: p.p.s.a.), stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. W wyniku takiej kontroli decyzja może zostać uchylona w razie stwierdzenia, że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności mogących być podstawą wznowienia postępowania ( art. 145 § 1 pkt.1 lit. a, b i c p.p.s.a.). Analiza akt sprawy prowadzi do wniosku, że skarga nie jest zasadna. Istota sporu w sprawie niniejszej sprowadza się do oceny, czy Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji zasadnie uznał w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że za rozpoznaniem wniosku skarżących o zmianę decyzji Wojewody Małopolskiego z 7 października 2020 r. odmawiającej zmiany ostatecznej decyzji tego organu z 16 grudnia 2019 r. w przedmiocie odmowy potwierdzenia prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami RP na podstawie art. 154 k.p.a., nie przemawia interes społeczny ani słuszny interes strony a ponadto, że uwzględnienie wniosku mogłoby mieć miejsce wyłącznie w granicach stanu faktycznego sprawy w dacie jej wydania. Sąd w składzie orzekającym w sprawie niniejszej aprobuje stanowisko organu. Zgodnie z brzmieniem art.154 § 1 k.p.a. decyzja ostateczna, na mocy której żadna ze stron nie nabyła prawa, może być w każdym czasie uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Postępowanie prowadzone na podstawie art.154 k.p.a. jest postępowaniem nadzwyczajnym, którego przedmiotem - w przeciwieństwie do postępowania zwyczajnego - nie jest merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, lecz przeprowadzenie weryfikacji wydanej już decyzji ostatecznej z jednego tylko punktu widzenia, a mianowicie, czy za jej zmianą bądź uchyleniem przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony. Z treści art.154 § 1 k.p.a. wynikają trzy przesłanki, których spełnienie może skutkować zmianą bądź uchyleniem wydanej decyzji administracyjnej: - po pierwsze, musi istnieć decyzja ostateczna, a więc taka, od której nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy (art. 16 k.p.a.); - po drugie, na jej mocy żadna ze stron nie nabyła prawa, a więc musi to być decyzja, która nie kreuje prawa nabytego dla strony postępowania; - po trzecie, za jej uchyleniem lub zmianą w tym samym stanie faktycznym i prawnym muszą przemawiać interes społeczny lub słuszny interes strony. Wskazane przesłanki mają charakter równoważny, co oznacza, że muszą zostać spełnione łącznie, a niezaistnienie jednej z nich skutkuje niemożnością zmiany lub uchylenia decyzji. W analizowanej sprawie nie ulega wątpliwości, że spełnione zostały dwie pierwsze przesłanki a wniosek o zmianę decyzji z 7 października 2020 r. w trybie art.154 k.p.a. Skarżący oparli na nowej okoliczności w postaci uchwały składu 7 sędziów NSA z 9 października 2017r. sygn. I OPS 3/17, która przesądza, że złożenie wniosku o potwierdzenie prawa do rekompensaty przez osobę uprawnioną w terminie określonym w art. 5 ust. 1 ustawy z 8 lipca 2005 r., skutkuje wszczęciem postępowania w stosunku do wszystkich innych uprawnionych z tego tytułu. Nie jest, zdaniem Sądu, słuszny zarzut naruszenia przez organ podstawy prawnej rozstrzygnięcia poprzez uznanie, że w sprawie nie zaistniał słuszny interes strony. Słuszny interes strony w rozumieniu art. 154 § 1 k.p.a. musi być interesem znajdującym oparcie w obowiązujących przepisach prawa. Oceniając, czy w danej sprawie występuje słuszny interes strony przemawiający za uchyleniem decyzji, należy wziąć pod uwagę nie subiektywne przekonanie strony o doznanej przez nią szkodzie, lecz rozważyć okoliczności, które pozwalają ustalić, że żądanie strony (zmiany decyzji) jest słuszne i zasługuje na społeczną akceptację. W sprawie niniejszej interes prawny Skarżących nie istnieje, skoro żądanie zmiany decyzji z 16 grudnia 2019 r. w przedmiocie odmowy potwierdzenia prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami RP na podstawie art. 154 k.p.a. objęte jest powagą rzeczy osądzonej ( res iudicata). W tej sytuacji Sąd nie dopatruje się także zaistnienia w sprawie interesu społecznego w dokonaniu zmiany. Organ prawidłowo przeprowadził postępowanie w sprawie, ustalił i ocenił zarówno jej stan faktyczny jak i stan prawny, a stanowisko swoje uzasadnił stosownie do treści art. 107 § 3 k.p.a. Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art.151 p.p.s.a orzekł jak na wstępie.