II SA/Rz 863/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SNSA Stanisław Śliwa Sędziowie WSA Karina Gniewek - Berezowska /spr./ WSA Piotr Godlewski po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 21 listopada 2024 r. sprawy ze skargi O. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Przemyślu z dnia 24 maja 2024 r. nr SKO.4115.337.2024 w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Przemyślu na rzecz skarżącej O. P. kwotę 480 zł /słownie: czterysta osiemdziesiąt złotych/ tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego. Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Przemyślu (dalej: "SKO", "Kolegium", "Organ odwoławczy" lub "Organ II instancji") z 24 maja 2024 r. nr SKO.4115.337.2024, wydana w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji. Wydanie zaskarżonej decyzji poprzedzało postępowanie administracyjne o następującym przebiegu: Wnioskiem z dnia 2 maja 2022 r. O. P. (dalej: "Skarżąca") wystąpiła do Prezydenta Miasta [...] (dalej: "Organ I instancji" lub "Prezydent") o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawną w stopniu znacznym matką – P. B., która legitymuje się orzeczeniem Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w [...] z dnia 15 lutego 2022 r. o zaliczeniu do znacznego stopnia niepełnosprawności. Z dokumentu wynika, że ustalony stopień niepełnosprawności datuje się od 3 lutego 2022 r., a niepełnosprawność istnieje od 1 grudnia 2021 r. Orzeczenie wydano na stałe. Organ ustalił, że Skarżąca w dniu 22 kwietnia 2022 r. zakończyła zatrudnienie w związku z opieką na chorą matką. Decyzją Wojewody Podkarpackiego z dnia 15 stycznia 2021 r. nr [...] obywatelce [...] P. B., udzielono zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej do dnia 14 stycznia 2024 roku. Prezydent Miasta [...] decyzją z 23 listopada 2022 r. nr [...], przyznał O. P. świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej na P. B. - na okres od 23 kwietnia 2022 r. do 14 stycznia 2024 r. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, że wnioskodawczyni spełnia przesłanki określone w ustawie o świadczeniach rodzinnych do przyznania ww. świadczenia. Decyzja stała się ostateczna. Wnioskiem z dnia 29 marca 2024 r. Skarżąca, reprezentowana przez pełnomocnika adw. M. Ż., zwróciła się do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Przemyślu o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia 23 listopada 2022 r. nr [...] oraz decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia 12 grudnia 2023 r. nr [...] na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., ze względu na ich wydanie z rażącym naruszeniem prawa. W uzasadnieniu wskazano, że w trakcie postępowania, w wyniku którego wydana została decyzja z dnia 23 listopada 2022 r. złożone zostało orzeczenie o znacznym stopniu niepełnosprawności podopiecznej strony, które wydane zostało na stałe. Zgodnie z kolei zaś z art. 24 ust. 4 u.ś.r. w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania tej decyzji prawo do zasiłku pielęgnacyjnego lub świadczenia pielęgnacyjnego ustala się na czas nieokreślony, chyba że orzeczenie o niepełnosprawności lub orzeczenie o stopniu niepełnosprawności zostało wydane na czas określony. W przypadku wydania orzeczenia o niepełnosprawności lub orzeczenia o stopniu niepełnosprawności na czas określony prawo do zasiłku pielęgnacyjnego lub świadczenia pielęgnacyjnego ustala się do ostatniego dnia miesiąca, w którym upływa termin ważności orzeczenia. Decyzją z dnia 24 maja 2024 r. nr SKO.4115.337.2024, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Przemyślu odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia 23 listopada 2022 r. Kolegium podało, że szczegółowa analiza postanowień decyzji organu I instancji, a także materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawy wykazała, że brak jest podstaw do przyjęcia tezy, że doszło do naruszenia art. 24 ust. 4 u.ś.r., a tym samym, że rozstrzygnięcie zostało wydane z rażącym naruszeniem prawa. Organ wskazał, że ustawa o świadczeniach rodzinnych określa warunki nabywania prawa do świadczeń rodzinnych oraz zasady ustalania, przyznawania i wypłacania tych świadczeń. W celu ustalenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego muszą być spełnione wszystkie, określone w ustawie przesłanki pozytywne uprawniające do tego świadczenia i jednocześnie nie mogą występować żadne przesłanki negatywne wykluczające to prawo. SKO wskazało, że zaskarżona decyzja nie została również obciążona żadną z innych wad kwalifikowanych powodujących jej nieważność. Nie można bowiem zarzucić, że: została wydane z naruszeniem przepisów o właściwości (art. 156 § pkt 1 k.p.a.), bez podstawy prawnej (art. 156 § pkt 2 k.p.a.), dotyczy już sprawy wcześniej rozstrzygniętej decyzją ostateczną (art. 156 § pkt 3 k.p.a.), została skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie (art. 156 § pkt 4 k.p.a.) albo jej wykonanie wywołałoby czyn zagrożony karą (art. 156 § pkt 6 k.p.a.). Wobec powyższego brak było podstaw prawnych zarówno do przyjęcia, że decyzja Burmistrza została wydana z rażącym naruszeniem prawa, jak również, że jest obarczona inną wadą nieważności wskazaną w art. 156 § 1 k.p.a. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, O. P. – reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika adw. M. Ż., zarzuciła zaskarżonej decyzji: 1. naruszenie prawa materialnego, tj.: art. 24 ust. 4 ustawy o świadczeniach rodzinnych w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania tej decyzji (Dz.U.2022.615 t.j. z dnia 2022.03.16) poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na niesłusznym uznaniu, iż świadczenie zostało przez organ I instancji prawidłowo przyznane (na okres do dnia ważności pozwolenia pobytowego osoby niepełnosprawnej), podczas gdy z literalnego brzmienia tego przepisu wprost wynika, że świadczenie przyznaje się na okres ważności orzeczenia o niepełnosprawności osoby niepełnosprawnej, nad którą sprawowana jest przez wnioskodawcę opieka. 2. Naruszenie prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie w sprawie, tj.: art. 6 k.p.a. poprzez stwierdzenie, że zasadnym było przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego stronie na okres ważności pozwolenia pobytowego osoby niepełnosprawnej, podczas gdy żaden przepis prawa nie uzależnia możliwości przyznania świadczenia pielęgnacyjnego od legalności pobytu osoby niepełnosprawnej w Rzeczypospolitej Polskiej, co poskutkowało wydaniem zaskarżonej decyzji bez podstawy prawnej, a więc z pogwałceniem zasady praworządności określonej w tym przepisie; art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 24 ust. 4 k.p.a., poprzez stwierdzenie, iż decyzja objęta wnioskiem o stwierdzenie nieważności nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa, mimo że z okoliczności przedmiotowej sprawy i z przepisów prawa materialnego (ustawy o świadczeniach rodzinnych) wprost wynika, iż decyzja przyznająca stronie prawo do świadczenia pielęgnacyjnego wydana została wprost sprzecznie z jednoznacznie brzmiącym, niepozostawiającym wątpliwości interpretacyjnych przepisem prawa (art. 24 ust. 4 u.ś.r.); art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 107 § 4 k.p.a. poprzez stwierdzenie, iż decyzja objęta wnioskiem o stwierdzenie nieważności nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa, mimo że z okoliczności przedmiotowej sprawy wprost wynika, że decyzja przyznająca stronie prawo do świadczenia pielęgnacyjnego nie uwzględniała żądania strony w całości, co stoi w sprzeczności z jednoznacznie brzmiącym, niepozostawiającym wątpliwości interpretacyjnych przepisem prawa (art. 107 § 4 k.p.a.), zgodnie z którym od uzasadnienia decyzji odstąpić można jedynie w przypadku uwzględnienia żądania strony w całości. Mając na uwadze powyższe, Skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie na jej rzecz zwrotu kosztów postepowania. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas wyrażone stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny rozważył, co następuje: W ocenie sądu skarga zasługiwała na uwzględnienie. Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 2492) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935, dalej: "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Kontrola sądu polega na zbadaniu, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do rażącego naruszenia prawa dającego podstawę do stwierdzenia jego nieważności, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, naruszenia prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy oraz naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi ani powołaną podstawą prawną, zgodnie z dyspozycją art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd nie rozstrzyga sprawy administracyjnej merytorycznie, lecz ocenia zgodność aktu z prawem. Kontrolując zaskarżoną decyzję zgodnie ze wskazanymi wyżej kryteriami, należało uznać, że zachodzą podstawy do pozbawienia jej mocy wiążącej. Zaskarżona decyzja została wydana w ramach postępowania nieważnościowego, czyli jednego z trybów nadzwyczajnych postępowania administracyjnego. Oznacza to, iż przedmiotem postępowania nadzwyczajnego powinno być przeprowadzenie kontroli prawidłowości decyzji, wydanej w postępowaniu zwykłym, w tym wypadku decyzji Prezydenta Miasta [...] korzystającej z przymiotu ostateczności. Stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej jest instytucją szczególną, która stanowi wyjątek od ogólnej zasady trwałości decyzji, o której mowa w art. 16 k.p.a. Przesłanką stwierdzenia nieważności rozważaną na gruncie przedmiotowej sprawy było wydanie aktu z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.). W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, iż o rażącym naruszeniu prawa, w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., decydują łącznie: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony, oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze - skutki, które wywołuje decyzja (por. wyrok NSA z 9 lutego 2005 r., OSK 1134/04, wszystkie powołane w sprawie orzeczenia dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych orzeczenia.nsa.gov.pl). Oczywistość naruszenia prawa polega na ewidentnej sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. Z zasady musi to być wada tkwiąca w samej decyzji. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności - gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa (por. wyrok NSA z dnia 28.10. 2011 r., I OSK 1888/10, LEX nr 1069632; wyrok NSA z dnia 18 lipca 1994 r., V SA 535/94, ONSA 1995, Nr 2, poz. 91; wyrok NSA z dnia 21.10. 2010 r., I OSK 28/10, orzeczenia.nsa.gov.pl). Jednocześnie rażące naruszenie prawa zachodzi w przypadku gdy czynności zmierzające do wydania decyzji administracyjnej oraz treść załatwienia sprawy w niej wyrażona stanowią zaprzeczenie stanu prawnego sprawy w całości lub w części (wyrok NSA 21 sierpnia 2001 r., II SA 1726/00 ). Podstawę prawną decyzji Prezydenta Miasta [...] stanowiły przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2013 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 615 z późn. zm., dalej u.ś.r.). Stosownie do obowiązujących w dniu wydania kwestionowanej decyzji Prezydenta przepisów po spełnieniu przez osobę sprawującą opiekę warunków niepodejmowania zatrudnienia lub rezygnacji z niego oraz niepobierania świadczeń zastępujących dochody (art. 17 ust. 1 i 5 u.ś.r.), a przez osobę wymagającą opieki warunku legitymowania się stosownym orzeczeniem o niepełnosprawności, prawo do świadczenia pielęgnacyjnego można było uzyskać na czas nieokreślony, chyba że orzeczenie o niepełnosprawności lub orzeczenie o stopniu niepełnosprawności zostało wydane na czas określony, wówczas świadczenie było ustalane na okres do ostatniego dnia miesiąca, w którym upływał termin ważności orzeczenia. W przedmiotowej sprawie bezspornym jest, że O. P. – obywatelka polska spełniała przesłanki wynikające z art. 17 ust. 1 pkt 2 u.ś.r. Ponadto zgodnie ze znajdującym się w materiale dowodowym sprawy orzeczeniem Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w [...] z dnia 15 lutego 2022 r., nr [...] P. B. – obywatelka [...] została zaliczona do znacznego stopnia niepełnosprawności od dnia 1 grudnia 2021 r. na stałe. Z dokumentu tego wynika również, iż P. B. w związku z niezdolnością do samodzielnej egzystencji wymaga stałej opieki i pomocy osób drugich. W niniejszej sprawie została zatem spełniona przesłanka kwalifikująca do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego na stałe. Podkreślić bowiem należy, że jeżeli orzeczenie o stopniu niepełnosprawności zostało wydane na stałe, jak w niniejszym przypadku w stosunku do P. B. (matki skarżącej), to prawo do świadczenia pielęgnacyjnego można było przyznać tylko na czas nieokreślony, co w sposób oczywisty wynikało z art. 24 ust. 4 u.ś.r. Wydanie w takich okolicznościach decyzji terminowej w związku z udzieleniem przez Wojewodę Podkarpackiego zezwolenia na czasowy pobyt matki Skarżącej na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej stanowiło pozaprawną przesłankę, której zastosowanie było oczywistą obrazę przepisów. Jedyna sytuacja, w której ustawodawca zdecydował się na przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego na określony czas, dotyczy wydania orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności na czas oznaczony – art. 24 ust. 3 u.ś.r. W związku z powyższym nie można było przyznać świadczenia pielęgnacyjnego na czas oznaczony w sytuacji, gdy w dacie złożenia wniosku zostały spełnione wszystkie prawne przesłanki do jego przyznania, a orzeczenie o znacznym stopniu niepełnosprawności zostało wydane na stałe. Skutki ewentualnej zmiany sytuacji faktycznej reguluje art. 32 ust. 1 u.ś.r. a także instytucja świadczeń nienależnie pobranych. Jednocześnie nie można podzielić stanowiska organu nadzoru, że zastosowanie tego przepisu wymagało wykładni prawa, gdyż przepis art. 24 ust. 4 u.ś.r. wykładni prawa w tym zakresie nie wymagał - jest jednoznaczny i nie budzący najmniejszych wątpliwości. Wobec powyższego błędnie organ nadzoru uznał, że w sprawie brak jest podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...]. Nie można zgodzić się z oceną, jakiej dokonało Kolegium o braku rażącego naruszenia prawa, gdyż prowadzi ona do niemożliwego do zaakceptowania rozstrzygnięcia sprawy w przedmiocie przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego w decyzji z 23 listopada 2022 r. zmienionej decyzją z dnia 12 grudnia 2023 r. Nie było żadnego powodu, aby w decyzji tej świadczenie pielęgnacyjne na rzecz skarżącej przyznać na czas oznaczony w sytuacji, gdy jej matka, nad którą sprawowała opiekę, miała orzeczony znaczny stopień niepełnosprawności na stałe. Skutki z tego wynikające, zarówno w sferze ekonomicznej, jak i w sferze przyszłych uprawnień skarżącej jako opiekuna (świadczenie dla opiekuna), nie są możliwe do zaakceptowania z punktu widzenia praworządności. Jak zaznaczono wcześniej, prawo do świadczenia pielęgnacyjnego można było uzyskać na czas nieokreślony, chyba że orzeczenie o niepełnosprawności lub orzeczenie o stopniu niepełnosprawności zostało wydane na czas określony (art. 24 ust. 4 u.ś.r.), co w tym przypadku nie miało miejsca. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy Samorządowe Kolegium Odwoławcze winno uwzględnić powyższe rozważania Sądu i stosując się do warunkujących prawidłowość postępowania administracyjnego przepisów wydać rozstrzygnięcie odpowiadające prawu. Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a. O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200, 205 § 2 i 209 p.p.s.a.