II SAB/Ol 150/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Bogusław Jażdżyk Sędziowie sędzia WSA Ewa Osipuk (spr.) asesor WSA Grzegorz Klimek po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 15 lutego 2024 r. sprawy ze skargi A. S. na bezczynność Stowarzyszenia N. w udostępnieniu informacji publicznej oddala skargę. A.S. (dalej jako: "strona", "skarżąca"), złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie skargę na bezczynność w zakresie nieudostępnienia informacji publicznej przez Stowarzyszenie N. (dalej jako "Stowarzyszenie"). Skarżąca zarzuciła naruszenie: 1. art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP w zw. z art. 10 ust. 1 i art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2023 r. poz. 902), dalej jako "u.d.i.p.", poprzez nieudostępnienie wnioskowanych informacji w terminie i trybie wskazanym w u.d.i.p.; 2. art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP w zw. z art. 4 ust. 1 u.d.i.p., poprzez uznanie, że Stowarzyszenie nie jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej. Mając na względzie powyższe, skarżąca wniosła o zobowiązanie Stowarzyszenia do rozpatrzenia wniosku z dnia 21 sierpnia 2023 r. i udostępnienie wnioskowanych informacji oraz o stwierdzenie, że bezczynność Stowarzyszenia miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz o zobowiązanie przedstawienia Sądowi sprawozdań finansowych z lat 2015-2022, tak, aby Sąd mógł ocenić, czy Stowarzyszenie otrzymywało dotacje z majątku publicznego, bądź w inny sposób dysponowało takim majątkiem. W uzasadnieniu skarżąca wskazała, że wnioskiem z dnia 21 sierpnia 2023 r. wystąpiła do Stowarzyszenia o udostępnienie informacji publicznej w postaci sprawozdań finansowych sporządzanych przez Stowarzyszenie w latach 2015-2022. Stowarzyszenie, pismem z dnia 13 września 2023 r. udzieliło odpowiedzi, że nie jest podmiotem zobowiązanym do udostępniania informacji publicznej. Wobec powyższego, pismem z dnia 4 października 2023 r. strona zwróciła się do Stowarzyszenia z wyjaśnieniem stanowiska w sprawie podkreślając, że z uwagi na fakt działania przez nich w sferze zadań publicznych i dysponowanie majątkiem publicznym, są oni zobowiązani, na podstawie art. 1 u.d.i.p., do udostępniania informacji publicznej. Pismem z dnia 9 października 2023 r., Stowarzyszenie podtrzymało swoje stanowisko twierdząc, że nie wykonuje zadań publicznych, ani nie dysponuje majątkiem publicznym. Skarżąca powołała się na postanowienia art. 4 ust. 1 u.d.i.p., w tym na pkt 5 tego przepisu i stwierdziła, że wskazane podmioty, które nie są organizacyjnie wyodrębnione z aparatu państwowego, a mimo to wykonują zadania publiczne i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa są tzw. emanacją państwa ze względu na kontrolowanie ich przez państwo lub zależność finansową od państwa. Obie przesłanki, realizacji celów i zadań publicznych oraz dysponowania majątkiem publicznym należy traktować rozłącznie i każda z nich z osobna samoistnie przesądza o charakterze podmiotu jako zobowiązanego do udzielenia informacji publicznych Powyższe sprawia, że do udostępniania informacji publicznej zobowiązane będą nie tylko podmioty publiczne, ale także organizacje i instytucje prywatne, jeżeli tylko dysponują środkami publicznymi w zakresie powierzonych im zadań o charakterze publicznym. Stowarzyszenie jest bez wątpienia organizacją pozarządową. Zgodnie z art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 24 kwietnia 2023 r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie (Dz.U. z 2023 r. poz. 571), sfera zadań publicznych obejmuje między innymi zadania w zakresie działalności wspomagającej rozwój i społeczności lokalnych, kultury, sztuki, ochrony dóbr kultury i dziedzictwa narodowego, turystyki i krajoznawstwa. Zgodnie z zapisami w Krajowym Rejestrze Sądowym, celem działania Stowarzyszenia jest "promocja wsi G. i jej okolic", oczywistym jest, że wykonuje ono zadania publiczne. W świetle art. 7 ust. 1 pkt 18 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2023 r. poz. 40 z późn. zmn.), promocja gminy należy do zadań własnych gminy. Zatem zadania w zakresie promocji wsi leżącej na terytorium danej gminy tym bardziej należą do sfery zadań publicznych. Samo wykonywanie zadań publicznych wystarczy do uznania, że Stowarzyszenie należy do kręgu podmiotów zobowiązanych do stosowania przepisów u.d.i.p. Wobec postawy Stowarzyszenia, skarżąca nie ma możliwości uzyskania jakichkolwiek informacji w zakresie otrzymywanych dotacji ze środków publicznych. Bezczynność organu polega na tym, że wbrew przepisom prawa, ani nie udostępnia w nakazanym terminie w drodze czynności materialno-technicznej żądanej informacji, ani nie wydaje stosownej decyzji administracyjnej o odmowie udostępnienia informacji publicznej, bądź decyzji o umorzeniu postępowania. Jednak z bezczynnością mamy do czynienia także wówczas, gdy organ uznaje, że zobowiązany do stosowania u.d.i.p. nie jest, pomimo spełnienia przesłanek określonych w art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. Taka sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie. Jednocześnie skarżąca wniosła o uznanie, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, którym jest stan, w którym wyraźnie, ewidentnie naruszono treść obowiązku wynikającego z przepisu prawa i naruszenie to posiada pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określonego jako "zwykłe" naruszenie prawa. W sprawie Stowarzyszenie dwukrotnie stanęło na stanowisku, że nie jest zobowiązane do udostępnienia informacji publicznej, pomimo widniejącego w KRS przedmiotu działalności. Co więcej, w żaden sposób nie uargumentowało swojej opinii, nie podało chociażby informacji, czym się na co dzień zajmuje, aby wyjaśnić powód przyjętego stanowiska. Mając powyższe na uwadze, opierając się zwłaszcza na przesłance wykonywania przez Stowarzyszenie zadań publicznych ("promocja wsi G. i jej okolic"), uznać należy, że podmiot zobowiązany pozostaje w bezczynności. W odpowiedzi na skargę, organ wniósł o jej oddalenie w całości. W ocenie Stowarzyszenia wniesiona skarga jest całkowicie bezpodstawna, albowiem nie ma żadnych dowodów potwierdzających okoliczność realizacji przez Stowarzyszenie zadań publicznych, które autor skargi domniema, że są realizowane, skoro celem działania jest "promocja wsi G. i jej okolic". Wskazano, że art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. zawiera dwie przesłanki przesądzające o zobowiązaniu podmiotu do udzielenia informacji publicznej. Przy czym, przesłanki te nie muszą być spełnione kumulatywnie. Wystarczającym do uznania podmiotu jako zobowiązanego do udzielenia informacji publicznej jest wykonywanie zadań publicznych lub dysponowanie majątkiem publicznym. Jednoznacznie wskazano, że Stowarzyszenie nie ma obowiązku udzielania informacji publicznej, albowiem nie jest podmiotem do tego zobowiązanym w rozumieniu art. 4 u.d.i.p. Stowarzyszenie jednoznacznie wskazało, że nie wykonuje zadań publicznych, jak również nie dysponuje majątkiem publicznym, co w sposób jednoznaczny wskazuje na brak obowiązku udostępnienia informacji, o której mowa powyżej. Jednocześnie Stowarzyszenie wskazało, że skarżąca ma możliwość zapoznania się z pełną dokumentacją rejestrową Stowarzyszenia w KRS-ie, jak również składanymi sprawozdaniami finansowymi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r., poz. 2492 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej (§ 1). Kontrola, o której mowa w § 1, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. (§ 2). Oznacza to, że rola sądu sprowadza się do badania działania lub zaniechania organów administracji publicznej, a nie zastępowania organu w załatwianiu spraw poprzez wydanie końcowego rozstrzygnięcia w sprawie. Jednocześnie zaś, zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 z późn. zm.), zwanej dalej: "p.p.s.a.", Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, natomiast art. 135 p.p.s.a. obliguje sąd do wzięcia pod uwagę z urzędu wszelkich naruszeń prawa. W pierwszej kolejności należy wyjaśnić, że przedmiotowa skarga została przez Sąd rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 4 p.p.s.a., zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Oznacza to, że w przypadku takiej skargi w obecnym stanie prawnym skierowanie jej do rozpoznania w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym nie jest uzależnione od wniosku strony. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. W myśl art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów w przypadkach niepodejmowania przez nie nakazanych prawem aktów lub czynności w sprawach indywidualnych. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem w ocenie Sądu, w przedmiotowej sprawie nie mamy do czynienia z bezczynnością, o jakiej mowa w art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. Uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania Sąd orzeka na podstawie art. 149 § 1 p.p.s.a., który określa, że w tym przypadku sąd: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. W myśl art. 149 § 1a p.p.s.a., jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Ponadto, na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a., sąd może orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. lub przyznać od organu na rzec skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. Przechodząc do meritum sprawy, należy wskazać, że z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie określonym terminie organ nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub, gdy wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, jednakże mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie kończy go wydaniem stosownego aktu lub nie podejmuje czynności (zob. T. Woś, H. Krysiak-Molczyk i M. Romańska, Komentarz do ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Warszawa 2005, s. 86; wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 14 stycznia 2010 r., sygn. akt IV SAB/Wr 66/09). Wniesienie skargi na "milczenie władzy" jest przy tym uzasadnione nie tylko w przypadku niedotrzymania terminu załatwienia sprawy, ale także w przypadku odmowy wydania aktu mimo istnienia w tym względzie ustawowego obowiązku, choćby organ mylnie sądził, że załatwienie sprawy nie wymaga wydania aktu (zob. J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2006, s. 37). Dla uznania bezczynności konieczne jest zatem ustalenie, że organ zobowiązany był na podstawie przepisów prawa do wydania decyzji lub innego aktu albo do podjęcia określonych czynności. W rozpoznawanej sprawie skarżąca domagała się udostępnienia informacji w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Ustawa ta, stanowiąc generalną zasadę udostępniania informacji publicznej, reguluje zarówno zakres podmiotowy i przedmiotowy jej stosowania oraz procedurę i tryb udostępniania informacji publicznej. Stosownie do art. 1 ust. 1 u.d.i.p., informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych. Definicja pojęcia "informacji publicznej", wynikająca z art. 1 ust. 1 w związku z art. 6 u.d.i.p., ma szeroki zakres przedmiotowy i obejmuje każdą informację wytworzoną lub odnoszoną do władz publicznych, a także wytworzoną lub odnoszoną do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Pod pojęciem informacji publicznej należy rozumieć zatem wszelkie fakty dotyczące spraw publicznych rozumianych jako działalność zarówno organów władzy publicznej, jak i samorządów gospodarczych i zawodowych oraz osób i jednostek organizacyjnych w zakresie wykonywania zadań władzy publicznej oraz gospodarowania mieniem publicznym. Charakter publiczny należy przypisać tym informacjom, które odnoszą się do publicznej sfery działalności organów (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 8 listopada 2019 r. sygn. akt I OSK 1272/18, z dnia 22 czerwca 2018 r. sygn. akt I OSK 218/18 oraz z dnia 30 września 2015 r. sygn. akt I OSK 2093/14; wyrok WSA w Gdańsku z dnia 28 września 2016 r. sygn. akt II SAB/Gd 13/16, dostępne w CBOSA). Natomiast podmiotami zobowiązanymi do udostępnienia informacji publicznej, w myśl art. 4 ust. 1 u.d.i.p., są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności: 1) organy władzy publicznej; 2) organy samorządów gospodarczych i zawodowych; 3) podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa; 4) podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego; 5) podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. Warunkiem udostępnienia informacji publicznej przez podmioty, o których mowa w art. 4 ust. 1 pkt 5 jest więc to, że podmioty te wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym. Art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. zawiera więc dwie przesłanki skutkujące powstaniem obowiązku ujawnienia informacji publicznej: wykonywanie zadań publicznych lub dysponowanie majątkiem publicznym. Użycie słowa "lub" wskazuje, że wystarczające jest spełnienie jednej z nich. Przesłanka "dysponowania majątkiem publicznym" z art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. w praktyce zwykle wiąże się z wykonywaniem przy jego użyciu zadań publicznych i dotyczy takich okoliczności jak uzyskanie dotacji na realizację zadania publicznego. Przenosząc powyższe regulacje na stan faktyczny przedmiotowej sprawy Sąd stwierdza, że wniosek skierowany był do Stowarzyszenia, które jednoznacznie stwierdziło w piśmie z dnia 9 października 2023 r., że nie wykonywało żadnych zadań publicznych i nie dysponuje majątkiem publicznym. Sąd nie ma przesłanek do podważania tego stanowiska. Nie ma tu znaczenia fakt, że zgodnie z zapisami w KRS-ie celem działania Stowarzyszenia jest "promocja wsi G. i jej okolic". Może się ona odbywać bowiem na innych zasadach niż tylko w ramach działalności publicznej. Zauważyć również należy, że Stowarzyszenie nie posiada statusu organizacji pożytku publicznego, a zatem nie jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia sprawozdań w zakresie swojej działalności, stosownie do art. 23 ustawy z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie (Dz. U. z 2020 r. poz. 1057). W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skargę należało oddalić.