III OSK 942/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek Sędziowie Sędzia NSA Wojciech Jakimowicz Sędzia del. WSA Maciej Kobak (spr.) po rozpoznaniu w dniu 22 listopada 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Komendanta Głównego Policji od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 grudnia 2023 r. II SAB/Wa 393/23 w sprawie ze skargi R. D. na bezczynność Komendanta Głównego Policji w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia 7 maja 2023 r. o udostępnienie informacji publicznej oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 19 grudnia 2023 r. sygn. akt II SAB/Wa 393/23 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu skargi R. D. (dalej: "skarżący") na bezczynność Komendanta Głównego Policji (dalej: "organ") w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia 7 maja 2023 r. o udostępnienie informacji publicznej zobowiązał organ do rozpoznania wniosku skarżącego z dnia 7 maja 2023 r. w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy i stwierdził, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Powyższy wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy. Pismem z 6 czerwca 2023 r. skarżący wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność organu polegającą na nierozpatrzeniu wniosku o udzielenie informacji publicznej z 7 maja 2023 r., w którym zwrócił się o przesłanie, za pośrednictwem poczty elektronicznej, informacji w zakresie kserokopii/skanów sprawozdań kończących postępowanie skargowe l.dz. ls-8482/5800/21 i l.dz. ls-13405/5800/21. Skarżący wskazał, że stanowisko organu zawarte w odpowiedzi z dnia 22 maja 2023 r. l.dz. Kwo-813/23/PM, że żądana informacja publiczna nie stanowi informacji publicznej jest niezasadne. Skarżący zarzucił organowi naruszenie art. 61 ust. 1 Konstytucji RP w zakresie, w jakim przepis ten stanowi podstawę prawa do uzyskiwania informacji publicznej, poprzez błędne zastosowanie polegające na nieudostępnieniu informacji publicznej na wniosek, art. 1 ust. 1 oraz art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2022 r. poz. 902, dalej: "u.d.i.p.") poprzez zaniechanie udostępnienia informacji publicznej polegające na udzieleniu na prawidłowo złożony wniosek niejasnej oraz wymijającej odpowiedzi. Zdaniem skarżącego Policja jako umundurowana i uzbrojona formacja służąca społeczeństwu i przeznaczona do ochrony bezpieczeństwa ludzi oraz do utrzymywania bezpieczeństwa i porządku publicznego, jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej. Z kolei dokumenty wytworzone przez organy Policji w związku z realizacją przewidzianych prawem zadań, w tym czynnościami podjętymi na skutek złożonej przez stronę skargi powszechnej przez pocztę (dział VIII Kodeksu postępowania administracyjnego), mieszczą się w zakresie art. 6 u.d.i.p., a w konsekwencji podlegają udostępnieniu. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, wskazując, że nie pozostaje w bezczynności, bowiem pismem z 7 maja 2023 r. poinformował wnioskodawcę, że żądana informacja nie ma charakteru informacji publicznej, gdyż dotyczy sprawy indywidualnej. Opisanym na wstępie wyrokiem WSA w Warszawie uwzględnił skargę. W uzasadnieniu wyroku Sąd pierwszej instancji wyeksponował, że wniosek wszczynający postępowanie w sprawie indywidualnej jest dokumentem prywatnym, natomiast czynności podejmowane na skutek wszczęcia postępowania z tego wniosku mają wyłącznie charakter publicznoprawny, dokumenty wytworzone przez funkcjonariusza publicznego i złożone do akt sprawy są dokumentami urzędowymi, a zatem zawierają informację publiczną. Indywidualny charakter rozpoznawanej sprawy nie stanowi o tym, czy mamy do czynienia z informacją publiczna, czy też nie, choć zawarte w dokumentach treści, istotne z punktu widzenia interesów obywatela (np. dane osobowe, dane wrażliwe, itp.) podlegają ochronie prawnej poprzez ograniczenie dostępu do takiej informacji (art. 5 u.d.i.p.). Sąd wskazał, że akta postępowania skargowego prowadzonego przez Policję zawierają informacje o działalności organu. Notatki urzędowe funkcjonariuszy Policji, protokoły z przesłuchań świadków oraz wszelkie pisma urzędowe wychodzące z organu i wpływające do niego w związku z prowadzoną sprawą posiadają walor informacji publicznej. Dotyczą sfery faktów, zostały wytworzone w ramach sfery działalności organu administracji publicznej, zawierają informację o sposobie przedstawienia sprawy. Wobec tego, że organ błędnie zakwalifikował przedmiot żądania przyjmując, iż wnioskowana informacja nie stanowi informacji publicznej, nie może uwolnić się od zarzutu bezczynności w realizacji wniosku z 7 maja 2023 r. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł organ, zaskarżając go w całości i zarzucając mu naruszenie: 1) przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: a) art. 145 § 1 pkt 1 lit a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634, dalej: "p.p.s.a.") w zw. z art. 1 ust. 1 u.d.i.p., polegające na wadliwej ocenie stanu faktycznego sprawy i błędnym przyjęciu, że wniosek skarżącego dotyczył informacji publicznej, podczas gdy skarżący de facto nie wystąpił o udostępnienie informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p., czyli informacji, które mają znaczenie dla większej ilości osób, czy grup obywateli lub też są ważne z punktu widzenia poprawności funkcjonowania organów państwa, ale wystąpił o udostępnienie informacji o charakterze indywidualnym mającej znaczenie dla jego ojca - W. D. (art. 174 pkt 2 p.p.s.a); b) art. 149 § 1 pkt 1 w zw. z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. art. 1 ust. 1 w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a u.d.i.p. przez błędne uznanie, iż organ pozostaje w bezczynności, co do wniosku skarżącego a co za tym idzie zobowiązanie go do jego rozpoznania w terminie 14 dni od dnia doręczenia prawomocnego wyroku, podczas gdy organ nie pozostaje w bezczynności albowiem żądana przez skarżącego informacja nie może być udostępniona, gdyż nie stanowi ona informacji publicznej (art. 174 pkt 2 p.p.s.a); c) art. 141 § 4 p.p.s.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na sporządzeniu uzasadnienia wyroku w sposób niejasny i niepełny, niepozwalający na prawidłową ocenę wyroku, tj.: z treści uzasadnienia nie sposób wywieść na jakiej podstawie Sąd I instancji przyjął, że żądane przez skarżącego dokumenty zawierają treści stanowiące informację publiczną (art. 174 pkt 2 p.p.s.a); 2) naruszenie prawa materialnego, tj.: art. 1 ust. 1 w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a oraz w zw. z art. 6 pkt 4 lit. a titret drugie u.d.i.p. przez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że żądane informacje, o których mowa we wniosku są informacją publiczną, tj.:, że "Sprawozdania kończące postępowania skargowe Idz. Is-8482/5800/21 i l.dz.Is-13405/5800/21" są dokumentami urzędowymi, podlegającymi udostępnieniu, podczas, gdy dokumenty te są dokumentami z przebiegu kontroli w indywidualnej sprawie i stanowią część akt administracyjnych, do których zgodnie z art. 73 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r. poz. 775, dalej: "k.p.a."), dostęp mają wyłącznie strony tegoż postępowania administracyjnego (art. 174 pkt 1 p.p.s.a). Mając powyższe na uwadze wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz oddalenie skargi na bezczynność organu Policji; a także zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Skarżący kasacyjnie oświadczył o zrzeczeniu się rozprawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Wobec oświadczenia skarżącego kasacyjnie o zrzeczeniu się rozprawy, sprawa została rozpoznania na posiedzeniu niejawnym – art. 182 § 2 p.p.s.a. Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., jak też żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych. Skarga kasacyjna jest niezasadna i jako taka podlega oddaleniu. Wszystkie podniesione w niej zarzuty, niezależnie od charakteru podstawy, na której je oparto zmierzają do podważenia przyjętej przez WSA oceny, że sprawozdania kończące postępowania skargowe stanowią informację publiczną. Z tej przyczyny w pierwszej kolejności Naczelny Sąd Administracyjny przeprowadził weryfikację zarzutu błędnej wykładni art. 1 ust. 1 w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a oraz w zw. z art. 6 pkt 4 lit. a titret drugie u.d.i.p. Ustalenie czy Sąd pierwszej instancji prawidłowo odtworzył dyrektywy materialnoprawne stanowiące podstawę wydanego wyroku ma zasadnicze znaczenie dla wyznaczenia zakresu faktów istotnych w sprawie. Naczelny Sąd Administracyjny w pełni podziela systemowe uwagi Sądu a quo, w kwestii znaczenia normatywnego pojęcia "informacja publiczna". Informacją publiczną, zgodnie z postanowieniami art. 1 ust. 1 u.d.i.p. jest każda informacja w sprawach publicznych. Jak wynika wprost z treści art. 6 ust. 1 pkt 4 lit a tiret drugie u.d.i.p. informacją publiczną są dane publiczne, w tym dokumentacja przebiegu i efektów kontroli oraz wystąpienia, stanowiska, wnioski i opinie podmiotów ją przeprowadzających. Odnosząc przyjęty przez ustawodawcę paradygmat normatywny informacji publicznej do charakteru postępowania skargowego uregulowanego w Dziale VIII k.p.a. należy potwierdzić stanowisko Sądu pierwszej instancji, że wnioskowane do udostępnienia sprawozdanie kończące takie postępowanie jest informacją publiczną. W sprawie nie ma wątpliwości, że Komendant Główny Policji jest organem administracji publicznej, a zatem jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej – art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Zgodnie z postanowieniami art. 63 Konstytucji RP Komendant Główny Policji, jest również organem władzy publicznej, do którego każdy ma prawo składać petycje, wnioski i skargi w interesie publicznym, własnym lub innej osoby za jej zgodą. Złożenie skargi w trybie działu VIII k.p.a. zobowiązuje Komendanta Głównego Policji do jej rozpoznania w ramach swojej właściwości – art. 223 § 1 k.p.a. Stosownie do treści art. 227 k.p.a. "[p]rzedmiotem skargi może być w szczególności zaniedbanie lub nienależyte wykonywanie zadań przez właściwe organy albo przez ich pracowników, naruszenie praworządności lub interesów skarżących, a także przewlekłe lub biurokratyczne załatwianie spraw." Zakres skargi z działu VIII k.p.a. jest szeroki. Podane w art. 227 k.p.a. wyliczenie ma charakter przykładowy ale i zarazem identyfikujący jej ramy przedmiotowe. Jak podaje się w orzecznictwie przedmiotem skargi może być każda negatywna ocena działalności podmiotu powołanego do wykonywania zadań państwa lub innego podmiotu, np. organizacji społecznej, któremu zlecono zadania z zakresu administracji publicznej, oraz ich pracowników i funkcjonariuszy – wyrok NSA z 4 kwietnia 2012 r., I OSK 717/12. Z powyższego wynika zatem, że rozpatrzenie skargi przez organ jest zawsze zajęciem stanowiska w przedmiocie negatywnej oceny sformułowanej wobec jego działalności. Jest więc informacją o działalności organu władzy publicznej w rozumieniu art. 61 § 1 Konstytucji RP. Przesądza to zatem, że sporządzone przez organ sprawozdanie z rozpoznania skargi wniesionej w trybie przepisów działu VIII k.p.a. jest informacją publiczną. Dla kwalifikacji przedmiotowego sprawozdania jako informacji publicznej bez znaczenia pozostaje okoliczność, że dotyczy ono sprawy indywidualnej. Skarżący kasacyjnie nie dostrzega, że informacja publiczna nie musi dotyczyć zbiorowości. To, że działanie organu władzy publicznej odnosi się do indywidualnego podmiotu i skonkretyzowanego układu faktycznego nie zmienia systemowego założenia, że ma ono realizować zakodowany w normach prawnych interes publiczny. Z tych względów ustawodawca jako informację publiczną traktuje dokumenty urzędowe, treść aktów administracyjnych, orzeczeń sądów i trybunałów, niezależnie od tego, czy dotyczą one jakiejś zbiorowości publicznej, czy jednostek. Kwestia ograniczenia dostępu do informacji publicznej z uwagi na prywatność osoby fizycznej została unormowana w art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Podkreślić jednak należy, że treść tego przepisu nie wyznacza ram normatywnych pojęcia informacji publicznej, lecz zakres dostępu do takiej informacji. Nie można również podzielić stanowiska skarżącego kasacyjnie, że dla przypisania danej informacji przymiotu informacji publicznej znaczenie ma intencja podmiotu, który domaga się jej udostępnienia. Skarżący kasacyjnie wywodzi, że nie są informacją publiczną dane, które mają służyć celom indywidualnym, prywatnym, innymi słowy: niepublicznym. Naczelny Sąd Administracyjny podziela wyrażony w orzecznictwie pogląd, iż z treści u.d.i.p. nie wynika, aby cel prywatny stanowił przesłankę ograniczającą dostęp do informacji publicznej. Nie wynika to w szczególności z treści art. 1 ust. 1 i art. 6 u.d.i.p. Odmowa zastosowania wymienionych przepisów wyłącznie w oparciu o ustalenie, iż zamiarem wnioskodawcy jest ich wykorzystanie w celu prywatnym, byłaby odmową ich stosowania w oparciu o nieznane kryterium ustawowe. Rozpatrując wniosek o udostępnienie informacji publicznej właściwy podmiot nie jest upoważniony do badania interesu prawnego, ani nawet faktycznego wnioskodawcy (art. 2 ust. 2 u.d.i.p.). Dla odkodowania treści pojęcia informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. nie ma znaczenia ocena charakteru interesu w uzyskaniu informacji publicznej przez wnioskodawcę, ani cel i motywy, które towarzyszą wnioskodawcy przy zgłoszeniu żądania jej udostępnienia. Jeżeli zatem konkretna informacja ma charakter informacji publicznej, to nie może być tej cechy pozbawiona wówczas, gdy jej udostępnienie, zdaniem podmiotu zobowiązanego, mogłoby służyć celowi prywatnemu - por. np. wyroki NSA z 16 lipca 2024 r., III OSK 2702/23, 17 września 2024 r., III OSK 2547/22, 23 października 2024 r., III OSK 319/23. Jedynie udostępnienie informacji publicznej przetworzonej uwarunkowane jest wykazaniem przez wnioskodawcę, że jej uzyskanie jest "szczególnie istotne dla interesu publicznego" w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Jak wyżej wskazano w świetle przepisów u.d.i.p. podmiot, do którego kieruje się wniosek, bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, udostępnia informację. Konsekwencją negatywnego zweryfikowania zarzutu naruszenia art. 1 ust. 1 u.d.i.p. w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 4 lit a tiret drugie u.d.i.p. jest odmowa uwzględnienia zarzutu naruszenia art. 149 § 1 pkt 1 w wz. art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. art. 1 ust. 1 w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a u.d.i.p. Oba zarzuty są komplementarne, dotyczą tej samej wadliwości wytykanej WSA skargą kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny nie stwierdził naruszenia przez WSA art. 141 § 4 p.p.s.a. Jest to przepis o charakterze procesowym, a zatem skuteczność opartego na nim zarzutu kasacyjnego wymaga wykazania, że jego naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Skarga kasacyjna tego wymogu nie realizuje. Uzasadnienie wyroku Sądu pierwszej instancji posiada elementy wymagane treścią art. 141 § 4 p.p.s.a.: zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. co do zasady odnosi się do wadliwości konstrukcyjnej uzasadnienia wyroku, która uniemożliwia weryfikację podjętego w nim rozstrzygnięcia. Chodzi więc nie o wadliwość przyjętych przez Sąd pierwszej instancji ocen prawnych, lecz o niekompletność elementów treściowych uzasadnienia kształtujących podstawę faktyczną i prawną tych ocen. Do uwzględnienia zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. może więc dojść jedynie w takim układzie, w którym nie da się odtworzyć procesu kształtowania ocen prawnych sądu pierwszej instancji, na których oparł on sformułowane w wyroku rozstrzygnięcie. W realiach niniejszej sprawy takie skonfigurowanie procesowe nie występuje. W szczególności nie można zgodzić się z tezą, że WSA nie wyjaśnił, na jakiej podstawie przyjął, że wnioskowane informacje stanowią informację publiczną. Rozważania sądu w tym przedmiocie znajdują się na stronach 3 do 5 uzasadnienia. Skarżący w ramach zarzutu naruszenia przepisów postępowania wytyka, że Sąd pierwszej instancji wskutek poczynienia wadliwych ustaleń faktycznych uchybił postanowieniom art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Artykuł 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w ogóle nie miał w sprawie zastosowania. Jest to przepis wynikowy określający formułę rozstrzygnięcia sądu administracyjnego w razie uwzględnienia skargi na decyzję administracyjną z powodu naruszenia przez nią prawa materialnego. Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie była bezczynność organu, a nie decyzja administracyjna. Uwzględniając skargę WSA oparł się o postanowienia art. 149 § 1 i § 1a p.p.s.a. Z kolei art. 1 ust. 1 u.d.i.p. nie jest przepisem procesowym, wyznaczającym normatywne standardy gromadzenia i oceny materiału dowodowego i tym samym, nie mógł stanowić podstawy czynienia ustaleń faktycznych w sprawie. Z wyłożonych względów Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.