III SAB/Wr 331/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Katarzyna Borońska, Sędziowie sędzia WSA Magdalena Jankowska-Szostak (sprawozdawca), asesor WSA Anna Kuczyńska-Szczytkowska, po rozpoznaniu w Wydziale III w dniu 6 lutego 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi N. S. na bezczynność Wojewody Dolnośląskiego w przedmiocie wydania zezwolenia na pobyt stały oddala skargę w całości. N. S. (dalej: skarżący, strona skarżąca) złożył osobiście w dniu 11 stycznia 2023 r. do Wojewody Dolnośląskiego (dalej: organ, Wojewoda) wniosek o udzielenie cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt stały. Z uwagi na brak wydania rozstrzygnięcia przez organ strona skarżąca, reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, pismem z dnia 25 lipca 2023 r., złożyła ponaglenie na niezałatwienie sprawy w terminie, a następnie pismem z dnia 26 lipca 2023 r. skargę na bezczynność organu. W skardze tej strona wniosła o: 1) stwierdzenie bezczynności organu skutkujące niezałatwieniem sprawy w terminie, 2) stwierdzenie, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, 3) zobowiązanie organu do załatwienia sprawy w terminie 14 dni od daty doręczenia aktu organowi, 4) przyznanie od organu na rzecz strony skarżącej sumy pieniężnej w wysokości 15.000,00 zł oraz zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi zostało wskazane, że strona złożyła w dniu 10 stycznia 2023 r. wniosek o zezwolenie na pobyt stały. Strona podniosła, że nie przybyła na terytorium R. z terytorium U. w związku z działaniami wojennymi prowadzonymi na terenie tego państwa, a zatem wszelkie zapisy dotyczące zawieszenia biegu terminów w sprawie nie mają do niej zastosowania. Strona skarżąca wyjaśniła też, że na skutego wielomiesięcznego ignorowania przez organ odczuwa strach o swoją przyszłość oraz o swój legalny pobyt w P. W uzasadnieniu wniosku o przyznanie od organu sumy pieniężnej strona wskazała, że nałożenie tego obowiązku na organ będzie stanowiło swoistą "karę", a z drugiej strony będzie stanowiło dla strony stosowną rekompensatę za naruszenie jej praw w postępowaniu prowadzonym przez Wojewodę. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie wskazując, że w okresie do dnia 31 grudnia 2022 r. bieg terminów za załatwienie przez Wojewodę spraw dotyczących cudzoziemców nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu. Na mocy art. 100d dodanego w ustawie specjalnej ustawą z dnia 13 stycznia 2023 r. o zmianie ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 185) ww. termin dot. rozpoczęcia lub zawieszenia biegu postępowania został przedłużony do dnia 4 marca 2024 r. Dodatkowo organ wskazał na dane dotyczące znacznej ilości spraw dotyczących udzielania cudzoziemcom pozwoleń pobytowych prowadzonych przed Wojewodą oraz brak odpowiedniego wzmocnienia obsady kadrowej urzędu, co stanowi przyczynę długotrwałości postępowań prowadzonych w sprawach dotyczących zezwoleń cudzoziemców na ich pobyt na terytorium Rzeczpospolitej Polskiej. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje. Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie z poniżej przedstawionych względów. Na wstępie wyjaśnić należy, że niniejszą sprawę rozpoznano w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 4 w zw. z art. 120 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm.), dalej: "p.p.s.a." Zgodnie z art. 119 pkt 4 p.p.s.a., sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów (art. 120 p.p.s.a.). Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. W myśl art. 149 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2, może ponadto orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego (art. 149 § 1b p.p.s.a.). Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną. Specyfika postępowania w sprawie skargi na bezczynność i przewlekłość w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., polega na tym, że przedmiotem kontroli nie jest akt lub czynność organu, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym terminie. Skarga na bezczynność lub przewlekłość ma na celu ochronę prawa strony przez doprowadzenie do wydania przez organ rozstrzygnięcia w sprawie lub podjęcia czynności dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Podstawę procesową działania Wojewody w sprawie regulują przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r., poz. 775 ze zm.), dalej: "k.p.a.". Oceniając działanie organu w niniejszej sprawie należy wyjaśnić, że pojęcie bezczynności organu w postępowaniu administracyjnym, które jest uregulowane w art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a., kwalifikuje się jako stan, w którym nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a. Nadto, należy sięgnąć do ogólnych zasad postępowania administracyjnego i regulacji dotyczących terminów zakreślanych organom do załatwienia sprawy. Ocenie podlega zatem zachowanie terminów określonych w art. 35 k.p.a. i wymóg prowadzenia sprawy z poszanowaniem zasad postępowania administracyjnego. Uwzględnić więc trzeba, że w myśl art. 12 k.p.a. organy administracji mają działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami do jej załatwienia. Rozwinięciem tej zasady są dalsze przepisy kodeksowe regulujące terminy załatwienia sprawy. W art. 35 k.p.a. ustawodawca wskazał m.in., że sprawy winny być załatwiane bez zbędnej zwłoki, nie później niż w ciągu miesiąca od wszczęcia postępowania, a sprawy szczególnie skomplikowane - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy. Z tego okresu ustawodawca wyłączył terminy przewidziane w przepisach dla dokonania określonych czynności, okresy zawieszenia postępowania, trwania mediacji, opóźnień leżących po stronie wnioskodawcy lub niezależne od organu administracji. Jednocześnie art. 36 § 1 k.p.a. stanowi, że o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia. Przy czym stosownie do § 2 ww. przepisu obowiązek ten ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu. Oceniając możliwe wystąpienie w sprawie stanu bezczynności, trzeba wyjaśnić, że kwestie dotyczące legalizacji pobytu cudzoziemców w Polsce określa ustawa z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (t. j. Dz. U. z 2023 r. poz. 519 ze zm.), dalej: "u.o.c.". Należy jednak zaznaczyć, że przy ocenie zasadności skargi Sąd uwzględnia stan prawny obowiązujący w momencie zakwestionowania skargą stanu bezczynności lub przewlekłości organu. W konsekwencji w niniejszej sprawie należało ustalić skutki zmian zaistniałych od dnia 15 kwietnia 2022 r. wskutek wejścia w życie ustawy z dnia 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa (Dz. U. z 2023 r. poz. 103 ze zm.), dalej jako: ".u.p.o.u.", w szczególności jej art. 100c i art. 100d. Zgodnie z art. 100c ust. 4 i 100d ust. 4 u.p.o.u. zaprzestanie czynności przez organ prowadzący postępowanie w sprawach, o udzielenie cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt stały, nie może być podstawą wywodzenia środków prawnych dotyczących bezczynności, przewlekłości lub naruszenia prawa strony do rozpoznania sprawy bez zbędnej zwłoki. W tym miejscu Sąd wyjaśnia, że w orzecznictwie sądów administracyjnych wykształciły się dwie linie orzecznicze odnośnie zakresu stosowania ww. przepisów. Według jednego z poglądów wskazane przepisy (tj. art. 100c oraz art. 100d ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy) należy stosować do wszystkich cudzoziemców, w sprawach wymienionych zezwoleń, a nie tylko do cudzoziemców, którzy są obywatelami Ukrainy, opuszczającymi terytorium tego państwa w związku wojną (por. np. wyrok NSA z 5 czerwca 2023 r., sygn. akt II OSK 2059/22 oraz wyrok NSA z 4 lipca 2023 r., sygn. akt II OSK 2421/22, publ. CBOSA). Sąd orzekający w niniejszym składzie przychyla się jednak do drugiego stanowiska, zgodnie z którym pomimo, że z literalnego brzmienia art. 100c i 100d u.p.o.u. wynika, że dotyczą one biegu terminów wszystkich wymienionych w nim enumeratywnie spraw prowadzonych przez wojewodę i nie ograniczają się do spraw zainicjowanych wnioskami obywateli Ukrainy, to analiza stanu prawnego, wykładnia systemowa i celowościowa oraz zasada racjonalnego ustawodawcy prowadzi do wniosku, że normy art. 100c i 100d u.p.o.u. stosuje się wyłącznie do obywateli Ukrainy, którzy wjechali na teren Polski po rozpoczęciu konfliktu zbrojnego na terytorium Ukrainy. W tym zakresie należy wyjaśnić, że ustawa o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa weszła w życie w dniu 15 kwietnia 2022 r., z mocą od dnia 24 lutego 2022 r. Ustawa ta określa szczególne zasady zalegalizowania pobytu obywateli Ukrainy, którzy przybyli na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej z terytorium Ukrainy w związku z działaniami wojennymi prowadzonymi na terytorium tego państwa, oraz obywateli Ukrainy posiadających Kartę Polaka, którzy wraz z najbliższą rodziną z powodu tych działań wojennych przybyli na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Ustawa ta, zgodnie z art. 1 ust. 3 określa również: 1) szczególne zasady powierzenia pracy obywatelom Ukrainy, przebywającym legalnie na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej; 2) pomoc zapewnianą przez wojewodów, jednostki samorządu terytorialnego oraz inne podmioty obywatelom Ukrainy; 3) utworzenie Funduszu Pomocy w celu finansowania lub dofinansowania realizacji zadań na rzecz pomocy obywatelom Ukrainy; 4) niektóre uprawnienia obywateli Ukrainy, których pobyt na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej jest uznawany za legalny; 5) szczególne zasady przedłużania okresów legalnego pobytu obywateli Ukrainy oraz wydanych im przez organy polskie dokumentów dotyczących uprawnień w zakresie wjazdu i pobytu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej; 6) niektóre uprawnienia obywateli polskich i obywateli Ukrainy będących studentami, nauczycielami akademickimi lub pracownikami naukowymi wjeżdżającymi z terytorium Ukrainy; 7) szczególne regulacje dotyczące kształcenia, wychowania i opieki dzieci i uczniów będących obywatelami Ukrainy, w tym wsparcia jednostek samorządu terytorialnego w realizacji dodatkowych zadań oświatowych w tym zakresie; 8) szczególne zasady organizacji i funkcjonowania uczelni w związku z zapewnianiem miejsc na studiach dla obywateli Ukrainy, o których mowa w ust. 1; 9) szczególne zasady podejmowania i wykonywania działalności gospodarczej przez obywateli Ukrainy, przebywających legalnie na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej; 10) szczególne zasady prowadzenia dystrybucji produktów leczniczych i wyrobów medycznych przeznaczonych na pomoc humanitarną na terytorium Ukrainy przez Rządową Agencję Rezerw Strategicznych. Z cytowanego przepisu wynika wprost, że tylko status cudzoziemca (Ukraińca) oznacza otrzymanie ochrony tymczasowej w Polsce, co jest wynikiem realizacji przez polskiego ustawodawcę decyzji wykonawczej Rady (UE) 2022/382 z dnia 4 marca 2022 r. stwierdzającej istnienie masowego napływu wysiedleńców z Ukrainy w rozumieniu art. 5 dyrektywy 2001/55/WE i skutkujące wprowadzeniem tymczasowej ochrony. Ustawa o pomocy obywatelom Ukrainy udziela ex lege szczególnych uprawnień dotyczących m.in. legalnego czasowego pobytu oraz prawa do wykonywania pracy cudzoziemcom określonym w art. 1, wyłączając tym samym konieczność wydawania w ich sprawach powołanych wyżej zezwoleń. Innymi słowy u.p.o.u. wprowadziła uproszczone zasady zalegalizowania pobytu tylko dla podmiotów wymienionym w art. 1 na terytorium Polski i otworzyła tylko im czasowo drogę do polskiego rynku pracy na uprzywilejowanych zasadach. W konsekwencji brak działania Wojewody w sprawie osób objętych tą ustawą nie stanowi nadmiernej uciążliwości dla tej kategorii cudzoziemców. Natomiast stosowanie uregulowanej w art. 100c ust. 1 i art. 100d ust. 1 u.p.o.u. instytucji wstrzymania biegu terminów do spraw zezwoleń dotyczących pozostałych cudzoziemców, stałoby w sprzeczności z wymaganiami wykładni systemowej i funkcjonalnej. W konsekwencji powyższa ustawa i jej przepisy, w tym art. 100c i art. 100d u.p.o.u., które ograniczają przysługujące każdemu w państwie demokratycznym fundamentalne prawo do rozpatrzenia jego sprawy bez zbędnej zwłoki, muszą dotyczyć tylko tych obywateli Ukrainy, którzy przybyli na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej z terytorium Ukrainy w związku z działaniami wojennymi prowadzonymi na terytorium tego państwa. Podkreślenia wymaga, że ograniczenie prawa do rozpatrzenia jego sprawy bez zbędnej zwłoki powinno być akceptowalne jedynie w przypadku wystąpienia uzasadnionych okoliczności usprawiedliwiających takie ograniczenie (zasada proporcjonalności). Wykładnia powołanych przepisów u.p.o.u. powinna ten kontekst uwzględniać. W przypadku obywateli Ukrainy takie usprawiedliwione okoliczności występują, albowiem w ramach u.p.o.u. otrzymują oni prawo czasowego pobytu ex lege (jak również prawo do pracy), natomiast w przypadku pozostałych cudzoziemców, ustawa pomocowa takich nadzwyczajnych uprawnień nie wprowadza. Odmienna interpretacja powyższej regulacji prowadziłaby do nieuzasadnionego zróżnicowania pozycji cudzoziemców pragnących zalegalizować swój pobyt w Polsce. Odnosząc powyższe do rozpoznawanej sprawy Sąd wyjaśnia, że sytuacja, która wypełnia dyspozycję art. 100c ust. 1 pkt 1 lit. b, ust. 3 i ust. 4 oraz art. 100d ust. 1 pkt 1 lit. b, ust. 3 i 4 u.p.o.u. w niniejszej sprawie zachodzi, gdyż skarżący złożył wniosek o zezwolenie na pobyt stały w dniu 11 stycznia 2023 r., a jego ostatni wjazd na terytorium Polski - jak zostało to wskazane przez skarżącego we wniosku inicjującym postępowanie - miał miejsce po wszczęciu w dniu 24 lutego 2022 r. konfliktu zbrojnego w Ukrainie, tj. w dniu 6 grudnia 2022 r. Wobec powyższego, uwzględniając powyższe regulacje należy stwierdzić, że bieg terminu załatwienia sprawy skarżącego został zawieszony przed upływem ustawowego terminu do jej załatwienia i zawieszenie to trwa (w obecnym stanie prawnym) do dnia 4 marca 2024 r., co oznacza, że w tym okresie nie można zarzucić organowi opieszałości w sprawie o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium RP. Dodatkowo trzeba nadmienić, że pomiędzy złożeniem przez stronę wniosku o wydanie zezwolenia na pobyt stały, co miało miejsce w dniu 11 stycznia 2023 r., strona została jednocześnie wezwana przez organ do uzupełnienia ewentualnie brakujących dokumentów w sprawie, a następnie Wojewoda wystosował wezwanie na podstawie art. 207 ust. 1 i 2 u.o.c. do organów opiniujących. Ponaglenie i skarga na bezczynność organu w sprawie zostały złożone dopiero po tych czynnościach. Biorąc pod uwagę ww. okoliczności jak i wyjaśnienia organu zamieszczone w odpowiedzi na skargę, a dotyczące znacznej ilości spraw, z którymi organ musi się mierzyć w ostatnim czasie oraz brakiem zwiększenia kadry pracowniczej obsługującej sprawy cudzoziemców, należy wskazać, że zaistniałe w sprawie opóźnienie organu było uzasadnione. Uwzględniając powyższe, Sąd doszedł do przekonania, iż skarga strony skarżącej podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a.