II SA/Łd 93/21

Dnia 28 maja 2021 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Agnieszka Grosińska - Grzymkowska Sędziowie: Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski (spr.) Asesor WSA Anna Dębowska po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 28 maja 2021 roku sprawy ze skargi A Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością Spółki komandytowej z siedzibą w Ł. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie ustalenia opłaty adiacenckiej 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] r. nr [...], znak: [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. na rzecz A Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością Spółki komandytowej z siedzibą w Ł. kwotę 9217 (dziewięć tysięcy dwieście siedemnaście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. dc Zaskarżoną decyzją z [...] r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł., po rozpatrzeniu odwołania A Sp. z o.o. z siedzibą w Ł. utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta Ł. z [...] r. nr [...]w przedmiocie ustalenia opłaty adiacenckiej. Jak wynika z akt sprawy decyzją z [...]r. Prezydent Miasta Ł., po przeprowadzeniu postępowania wszczętego z urzędu, orzekł o ustaleniu opłaty adiacenckiej w wysokości 188.700,00 zł z obowiązkiem jej zapłaty na rzecz gminy Miasto Ł. przez spółkę pod firmą A Sp. z o.o., Sp. k -właściciela nieruchomości położonej w Ł. przy ul. A bez nr, oznaczonej (przed podziałem) jako działka ewidencyjna nr 371/3, o powierzchni 8106 m2, w obr. [...], uregulowanej w księdze wieczystej KW [...], z tytułu wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego jej podziałem na działki: 371/7, 371/8, 371/9, 371/10, 371/11, 371/12, 371/13, 371/14, 371/15, 371/16, 371/17, 371/18, 371/19, 371/20. W odwołaniu od powyższej decyzji Spółka reprezentowana przez pełnomocnika będącego radcą prawnym wniosła o jej uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji oraz dopuszczenie dowodu z wydruku mapy zawierającej dane udostępnione przez [...] Ośrodek Geodezji na Koncepcyjnej mapie wartości gruntów [...] lata 2013-2020, udostępnionej na stronie internetowej pod adresem: https://mapa.[...]- na okoliczność wskazania przyjmowanej przez [...] Ośrodek Geodezji wartości gruntu objętego niniejszym postępowaniem. Decyzji organu pierwszej instancji Spółka zarzuciła naruszenie art. 7, art. 77, art. 80 k.p.a., art. 78 k.p.a. w zw. z art. 84 § 1 k.p.a., art. 84 § 1 k.p.a. w zw. z art. 24 k.p.a., art. 8 k.p.a. w zw. z art. 84 § 1 k.p.a. w zw. z art. 24 k.p.a., art. 10 k.p.a., art. 98a ust. 1b u.g.n. Zdaniem Spółki organ bezpodstawnie wyłączył rzeczoznawcę majątkowego K. K. od udziału w szacowaniu nieruchomości objętej postępowaniem i pominął sporządzony przez niego operat szacunkowy złożony przez stronę w toku postępowania przed organem I instancji. Operat ten został sporządzony w sposób prawidłowy i rzetelny, podczas gdy operat sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego M. S. zawierał błędy i został wykonany w sposób sprzeczny z określonymi w tym przepisie zasadami. Powołaną na wstępie decyzją z [...]r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. z 2020 r., poz. 256 z późn.zm. – dalej w skrócie "k.p.a."), art. 98a ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2020 r., poz. 65 z późn.zm. – dalej w skrócie "u.g.n.") utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie organ drugiej instancji przywołał regulacje art. 98a ust. 1, 1a i 1b u.g.n., a następnie stwierdził, że w rozpatrywanej sprawie, na co wskazuje zebrany materiał dowodowy, spełnione zostały wszystkie określone w art. 98a ust. 1 u.g.n. przesłanki do ustalenia opłaty adiacenckiej, co uprawnia organ pierwszej instancji do wydania stosownej decyzji w tym zakresie. Decyzją z [...]2018 r. Prezydent Miasta Ł. zatwierdził podział nieruchomości nr 371/3 obręb [...] na działki nr 371/7, 371/8, 371/9, 371/10, 371/11, 371/12, 371/13, 371/14, 371/15, 371/16, 371/17, 371/18, 371/19, 371/20. Decyzja ta stała się ostateczna z dniem 4 lipca 2018 r. W uchwale Rady Miejskiej w Ł. nr [...]z dnia [...]2007 r. w sprawie ustalenia stawki procentowej opłaty adiacenckiej, stawkę tę ustalono na poziomie 30% wartości różnicy (Dz. Urz. Woj. [...]. z 2007 r. Nr [...], poz. [...]). Organ pierwszej instancji ustalił opłatę adiacencką, na podstawie operatu szacunkowego, sporządzonego 15 lipca 2019 r. (uaktualnionego 15 lipca 2020 r.) przez rzeczoznawcę majątkowego M. S., która ustaliła, iż wzrost wartości szacowanej nieruchomości wynosi 629.000,00 zł, co przy uwzględnieniu 30% stawki daje kwotę 188.700,00 zł (opłata adiacencka). Kolegium, na podstawie art. 80 k.p.a., dokonało oceny wartości dowodowej złożonego operatu szacunkowego i uznało, iż nie ma zastrzeżeń co do jego prawidłowości, a argumenty odwołania uznało za niezasadne, zwłaszcza w kontekście wyjaśnień biegłego złożonych w piśmie z 1 kwietnia 2020 r. W dalszej kolejności organ odwoławczy przytoczył regulacje art. 149, art. 150 ust. 5, art. 152 ust. 1-3, art. 156 ust. 1, art. 153, art. 4 pkt 16 u.g.n., § 56 ust. 1, § 4 ust. 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. Nr 207, poz. 2109 ze zm. – dalej w skrócie "rozporządzenie") i podkreślił, że przy określeniu wartości gruntów zastosowano metodę porównywania parami. Taka metodyka wyceny pociągnęła za sobą dalsze konsekwencje w postaci doboru odpowiedniego rynku nieruchomości do porównań, tak by wynikający z art. 4 pkt 16 u.g.n. warunek podobieństwa został zachowany. Dla spełnienia wymogów przyjętej metody wyceny, rzeczoznawca majątkowy przeanalizował transakcje sprzedaży nieruchomości gruntowych niezabudowanych, będących przedmiotem prawa własności, położonych w Ł., na gruntach przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną. Okres badania rynku dotyczył 2 lat. Trend czasowy zmian cen w okresie ich monitorowania wyniósł 0% miesięcznie. Do analizowanego rynku nieruchomości podobnych w poszczególnych segmentach powierzchniowych przyporządkowane zostały stosowne cechy rynkowe wpływające na wartość nieruchomości oraz wagi tych cech. W operacie szacunkowym ukazane zostały założenia przyjęte przy dokonywaniu wyceny i ukazany został wpływ cech rynkowych na wartość nieruchomości przed podziałem i po podziale. W wyniku podziału przedmiotowej nieruchomości nastąpił wzrost jej wartości rynkowej. Wzrost wartości nieruchomości wynika ze zmiany struktury wewnętrznej podzielonej nieruchomości i powstania działek od nr 371/7 do nr 371/20, o cechach bardziej optymalnych (zwłaszcza powierzchni) pod zabudowę mieszkaniową od cech działki, z której zostały wyodrębnione. Sytuacja ta wynika z ogólnej tendencji na rynku nieruchomości, polegającej na tym, że w określonych przedziałach powierzchniowych działki o powierzchniach mniejszych osiągają wyższe ceny za 1m2 od działek o powierzchniach większych. Kolegium oceniając operat pod względem formalnym stwierdziło, że zawiera on wszystkie wynikające z § 56 rozporządzenia elementy wymagane dla operatu szacunkowego, przedstawiona opinia biegłego jest spójna i logiczna. Sam operat szacunkowy sporządzony jest w sposób jasny, czytelny, odpowiadający regułom prawidłowego zastosowania danej metody szacowania wartości nieruchomości, przy uwzględnieniu podejścia i metody dopuszczonej obowiązującymi przepisami, zaś określonej w nim wartości gruntu nie można uznać ani za zaniżoną przed podziałem, ani za zawyżoną po podziale. Operat przedstawia przejrzyście i jednoznacznie wnioski z wyceny w sposób, który umożliwia korzystającemu zrozumienie wyrażanych przez rzeczoznawcę majątkowego opinii. Operat ten niewątpliwie wskazuje na to, iż podział nieruchomości spowodował oczywisty wzrost jego wartości. Operat szacunkowy złożony w przedmiotowej sprawie, odpowiada ustawowym wymogom formalnym, a biegły spełnia warunki określone w art. 174 i nast. ustawy o gospodarce nieruchomościami. Wobec powyższego Kolegium podzieliło pogląd organu pierwszej instancji, że podział przedmiotowej nieruchomości spowodował wzrost jej wartości na określonym w operacie szacunkowym poziomie. Operat ten stanowi konieczny i wystarczający dowód zasadności ustalenia opłaty adiacenckiej. Odnosząc się do zarzutów odwołania Kolegium stwierdziło, że są one nieuzasadnione. Przede wszystkim organ drugiej instancji podzielił argumentację prawną zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia odnośnie odmowy wiarygodności i mocy dowodowej operatu szacunkowego sporządzonego 21 grudnia 2019 r. przez rzeczoznawcę majątkowego K. K.. Skoro bowiem, jak bezspornie wynika z treści zawartej pomiędzy stronami umowy na wynagrodzenie rzeczoznawcy majątkowego – K. K., który wykonał na zlecenie strony postępowania operat szacunkowy z 21 grudnia 2019 r., składa się także prowizja od sukcesu w wysokości 20% różnicy pomiędzy opłatą adiacencką ustaloną przez organ, a ostateczną kwotą, którą zapłaci odwołujący, to nie może budzić żadnych wątpliwości, że K.K. pozostaje ze stroną w takim stosunku prawnym, że wynik sprawy może mieć wpływ na jego prawa lub obowiązki. Powyższe z oczywistych względów wpływa również na ocenę wiarygodności i mocy dowodowej dokumentu dostarczonego przez stronę postępowania, który wobec powyższych zarzutów należało odrzucić. Zdaniem Kolegium rzeczoznawca jest osobą posiadającą wiedzę specjalistyczną potrzebną organom administracji do podjęcia prawidłowej decyzji i w tym zakresie wypowiadającą się w sprawie. Spełnia więc w postępowaniu administracyjnym funkcję biegłego. Powinno zatem stosować się do rzeczoznawców odpowiednio przepisy art. 84 k.p.a. i 24 § 1 k.p.a. Przepisy te stanowią, że gdy w sprawie wymagane są wiadomości specjalne, organ administracji publicznej może zwrócić się do biegłego lub biegłych o wydanie opinii (art. 84 § 1), i dalej - biegły podlega wyłączeniu na zasadach i w trybie określonym w art. 24 k.p.a. (art. 84 § 2 zd. pierwsze). Natomiast przepis art. 24 § 1 stosowany odpowiednio brzmi, że biegły podlega wyłączeniu w sprawie, w której jest stroną albo pozostaje z jedną ze stron w takim stosunku prawnym, że wynik sprawy może mieć wpływ na jego prawa lub obowiązki. Skoro wynagrodzenie rzeczoznawcy miałoby być de facto pochodną określonej przez niego wartości nieruchomości to wbrew twierdzeniom pełnomocnika z taką właśnie sytuacją, bezspornie mamy do czynienia w rozpatrywanej sprawie. W ocenie Kolegium, przypuszczenia strony, iż stały stosunek zlecenia ze zleceniodawcą może mieć wpływ na obiektywizm, czy też bezstronność rzeczoznawcy majątkowego działającego na zlecenie organu, nie znajdują uzasadnienia, zwłaszcza w sytuacji, gdy wynagradzania biegłych powoływanych przez organ w postępowaniach administracyjnych są jawne i z góry określone. Z samego faktu, że pomiędzy rzeczoznawcą majątkowym została zawarta umowa cywilna nie wynika, że opinia biegłego jest stronnicza. W odróżnieniu od sytuacji, gdy wynik sprawy ma bezpośrednie przełożenie na wynagrodzenie biegłego. Kolegium odnosząc się do zarzutu, że rzeczoznawca majątkowa M. S. nieprawidłowo wykorzystała w grupie nieruchomości podobnych transakcję, która miała miejsce po dacie, w której decyzja o podziale nieruchomości stała się ostateczna, tj. po 4 lipca 2018 r., stwierdziło, iż biegła w piśmie z 1 kwietnia 2020 r., wyjaśniła, jakimi kryteriami się kierowała w doborze nieruchomości porównawczych. Biegła wskazała, iż nieruchomość położona przy ul. B została sprzedana 17 lipca 2018 r., a więc niespełna dwa tygodnie po dacie, w której decyzja zatwierdzająca projekt podziału nieruchomości oznaczonej jako działka nr 371/3 stała się ostateczna. Niewątpliwie zatem kwestionowana transakcja została zawarta w okresie najbliższym dacie wyceny. Standardowo, w sporządzanych operatach określając na potrzeby wyceny rynek nieruchomości podobnych, w części dotyczącej okresu badania cen wskazuje ten okres poprzez podanie miesiąca i roku będącego początkiem okresu oraz miesiąca i roku stanowiącego koniec okresu. W operatach z wyceny nieruchomości niezabudowanych prezentując podstawowe dane dotyczące zawartych na badanym rynku transakcji podaje lokalizację nieruchomości (zazwyczaj nazwę ulicy), miesiąc i rok sprzedaży, powierzchnię i cenę jednostkową. Ponieważ transakcja nieruchomością położoną przy ul. B była zawarta w tym samym miesiącu (a więc de facto w tym samym okresie), w którym decyzja zatwierdzająca projekt podziału nieruchomości oznaczonej jako działka nr 371/3 stała się ostateczna, biegła zrezygnowała ze szczegółowego uzasadnienia "wykorzystania cen z innego okresu". Kolegium w pełni podzieliło powyższe ustalenia, w warstwie merytorycznej uznając je za prawidłowe i zgodne z obowiązującymi w tym zakresie przepisami prawa. Organ odwoławczy odnosząc się do wniosków odwołania stwierdziło, że nie zasługują one na uwzględnienie. Wskazując na art. 78 § 1 k.p.a., Kolegium podkreśliło, że wydruk mapy zawierającej dane udostępnione przez [...] Ośrodek Geodezji na Koncepcyjnej mapie wartości gruntów [...] lata 2013-2020 udostępnionej na stronie internetowej pod adresem: https://mapa[...]- na okoliczność wskazania przyjmowanej przez [...] Ośrodek Geodezji wartości gruntu objętego niniejszym postępowaniem, nie jest okolicznością mającą znaczenie dla sprawy. Jedynym dopuszczalnym przez prawo dowodem określającym wartość nieruchomości w postępowaniu zmierzającym do ustalenia opłaty adiacenckiej jest operat szacunkowy sporządzany przez rzeczoznawcę majątkowego. Zatem nawet jeśli organ odwoławczy przeprowadziłby wskazany przez stronę dowód, to i tak dokonując oceny zaskarżonej decyzji winien oprzeć się na operacie szacunkowym rzeczoznawcy majątkowego. Nie ma zatem konieczności prowadzenia dodatkowego postępowania dowodowego. Zgromadzony w sprawie materiał dowodowy jest wystarczający do rozpoznania sprawy. Organ pierwszej instancji, dysponując prawidłowo sporządzonym operatem, miał podstawę do ustalenia na jego podstawie opłaty adiacenckiej. Zaskarżona decyzja spełnia wszystkie wymogi z art. 107 § 3 k.p.a., przedstawia stan faktyczny i prawny sprawy, przebieg postępowania i argumentację wyjaśniającą motywy, jakimi organ kierował się przy wydawaniu zaskarżonej decyzji. Z uwagi na to, że prawidłowość operatu szacunkowego nie budzi zastrzeżeń, brak jest podstaw do kierowania tego operatu do weryfikacji przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych w trybie art. 157 u.g.n. Zdaniem Kolegium w sprawie nie doszło także do naruszenia art. 10 k.p.a. i wynikającej z niego zasady czynnego udziału strony w postępowaniu. Ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika, że organ zapewnił stronie czynny udział w toczącym się postępowaniu i umożliwił jej wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów, a strona postępowania wielokrotnie ze swojego prawa korzystała. Również Kolegium, pismem z 14 października 2020 r., o takiej możliwości poinformowało. Zdaniem Kolegium organ prowadzący postępowanie w pierwszej instancji wypełnił swoje obowiązki wynikające z zasady prawdy obiektywnej, w tym dotyczące ciężaru dowodu. Zasada spoczywania ciężaru dowodu na organie nie może być jednak rozumiana w ten sposób, że organ ten ma przekonać stronę o zasadności nałożonego na nią obowiązku. Jest oczywiste, iż przekonanie strony o racjach administracji publicznej jest często niemożliwe. Z tego powodu jest warunkiem koniecznym i wystarczającym, by organ prowadzący postępowanie zebrał i w sposób wyczerpujący rozpatrzył zgromadzony materiał dowodowy (art. 77 § 1 k.p.a.), a w uzasadnieniu swej decyzji wskazał fakty, które uznał za udowodnione, dowody, na których się oparł oraz przyczyny, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej (art. 107 § 3 k.p.a.), co - w ocenie Kolegium - miało miejsce. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi A Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością Spółka komandytowa z siedzibą w Ł. reprezentowana przez pełnomocnika będącego radcą prawnym wniosła o uchylenie decyzji organów obu instancji, zasądzenie od strony przeciwnej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego oraz dopuszczenie dowodu z wydruku mapy zawierającej dane udostępnione przez [...] Ośrodek Geodezji na Koncepcyjnej mapie wartości gruntów łódzkich lata 2013-2020 udostępnionej na stronie internetowej pod adresem: https://mapa.[...] załączonej do akt niniejszej sprawy wraz z odwołaniem z dnia 7 września 2020 r. - na okoliczność wskazania przyjmowanej przez [...] Ośrodek Geodezji wartości gruntu objętego niniejszym postępowaniem. Autor skargi podniósł zarzuty: I. naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, które miało wpływ na treść rozstrzygnięcia, a mianowicie: - art. 7, art. 77, art. 80 k.p.a., poprzez zaniechanie oceny całego zebranego w sprawie materiału dowodowego, w tym przede wszystkim odmówienie wiarygodności i mocy dowodowej operatowi szacunkowemu sporządzonemu przez rzeczoznawcę majątkowego K. K. złożonemu przez skarżącego w toku postępowania przed organem I instancji, który został sporządzony w sposób prawidłowy i rzetelny, a w konsekwencji oparcie rozstrzygnięcia w sposób dowolny, z przekroczeniem granic swobodnej oceny dowodów na operacie szacunkowym sporządzonym przez rzeczoznawcę majątkowego M. S., który wbrew stanowisku organu II instancji nie został sporządzony w sposób rzetelny i prawidłowy, a zawierał szereg błędów merytorycznych; - art. 7, art. 77, art. 80 k.p.a., poprzez pominięcie dowodu z załączonego do odwołania z 7 września 2020 r. wydruku mapy zawierającej dane udostępnione przez [...] Ośrodek Geodezji na Koncepcyjnej mapie wartości gruntów łódzkich lata 2013-2020 udostępnionej na stronie internetowej pod adresem: https://mapa.[...] który to dowód został powołany na okoliczność wskazania przyjmowanej przez [...] Ośrodek Geodezji wartości gruntu objętego niniejszym postępowaniem, co miało wpływ na treść rozstrzygnięcia, gdyby bowiem organ II instancji nie pominął ww. dowodu doszedłby do przekonania, że operat szacunkowy sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego M. S. jest błędny, nierzetelny i nieprawidłowy, bowiem jego ustalenia stoją w oczywistej sprzeczności z ustaleniami przyjmowanymi przez [...] Ośrodek Geodezji w zakresie wartości nieruchomości należącej do skarżącego, zmiany (wzrostu wartości nieruchomości po podziale) i wysokości naliczonej opłaty adiacenckiej; - naruszenie art. 8 § 1 k.p.a. w zw. z art. 7, art. 77, art. 78, art. 80 k.p.a. poprzez pominięcie dowodu z załączonego do odwołania z 7 września 2020 r. wydruku mapy zawierającej dane udostępnione przez [...] Ośrodek Geodezji na Koncepcyjnej mapie wartości gruntów łódzkich lata 2013-2020 udostępnionej na stronie internetowej pod adresem: https://mapa.[...] który to dowód został powołany na okoliczność wskazania przyjmowanej przez [...] Ośrodek Geodezji wartości gruntu objętego niniejszym postępowaniem mimo, że dowód ten to informacje udostępnione na oficjalnej stronie organu administracji publicznej, a zatem są to informacje, które winny być brane pod uwagę przy rozstrzyganiu spraw podmiotów prawa prywatnego i nakładaniu na nie obowiązków administracyjnych; - art. 7, art. 77, art. 80 k.p.a. oraz 78 k.p.a. w zw. z art. 84 § 1 k.p.a. poprzez nieuzasadnione niedopuszczenie dowodu z operatu szacunkowego K. K. mimo, iż wnioskowała o to strona, a dla rozstrzygnięcia istotnych okoliczności sprawy, tj. ustalenia czy i o ile wzrosła wartość nieruchomości objętej zaskarżoną decyzją konieczne było zasięgnięcie opinii specjalisty z zakresu szacowania wartości nieruchomości, oraz odmowa przez organ II instancji mocy dowodowej i wiarygodności ww. operatowi, w sytuacji, w której przedstawiony operat szacunkowy spełniał wszystkie wymagane prawem przesłanki, w tym była zgodna z zasadami wskazanymi w art. 98a u.g.n., a dodatkowo w przeciwieństwie do operatu szacunkowego sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego M. S. jest zbieżny z danymi przyjmowanymi przez [...]Ośrodek Geodezji; - art. 84 § 1 i § 2 k.p.a. w zw. z art. 24 k.p.a. poprzez nieuprawnione i nieuzasadnione utrzymanie w mocy orzeczenia organu I instancji w przedmiocie zasadności wyłączenia rzeczoznawcy majątkowego K. K. od udziału w szacowaniu nieruchomości objętej postępowaniem w niniejszej sprawie, tylko na tej podstawie, że według organu II instancji "wynagrodzenie rzeczoznawcy miałoby być de facto pochodną określonej przez niego wartości nieruchomości" i w konsekwencji uznanie, że rzeczoznawca majątkowy jest zainteresowany w rozstrzygnięciu sprawy, przy jednoczesnym przyjęciu, że rzeczoznawca majątkowy powołany przez organ l instancji nie ma interesu w rozstrzygnięciu sprawy, mimo iż pozostaje w stałym stosunku zlecenia, bo jego wynagrodzenie jest określone z góry przepisami obowiązującego prawa; - art. 8 k.p.a. w zw. z art. 84 § 2 k.p.a. w zw. z art. 24 k.p.a., poprzez naruszenie zasady zaufania obywatela do organów administracji i poprzez nieuprawnione i nieuzasadnione utrzymanie w mocy orzeczenia organu I instancji w zakresie wyłączenia rzeczoznawcy majątkowego K. K. od udziału w szacowaniu nieruchomości objętej postępowaniem w niniejszej sprawie dopiero na końcowym etapie postępowania, już po przedstawieniu operatu szacunkowego, mimo iż warunki umowy zawartej z rzeczoznawcą, w tym wynagrodzenie rzeczoznawcy, które stały się podstawą do wyłączenia biegłego były znane organowi I instancji znacznie wcześniej, a ponadto we wcześniejszych postępowaniach operaty szacunkowe tego rzeczoznawcy majątkowego były dopuszczane przez organ mimo, iż zawierał on tożsame umowy z uczestnikami postępowania. Dodatkowo naruszenie ww. przepisów poprzez nieuzasadnione zastosowanie przepisów o wyłączeniu biegłego do wyłączenia rzeczoznawcy majątkowego; - art. 10 k.p.a., poprzez utrzymanie w mocy zaskarżonego rozstrzygnięcia organu I instancji, które zostało wydane z naruszeniem tego przepisu poprzez uniemożliwienie stronie brania czynnego udziału w sprawie na każdym jej etapie poprzez zaniechanie poinformowania strony o przedłużeniu terminu na ostateczne wypowiedzenie się co do całości zebranego w sprawie materiału dowodowego oraz poprzez wydanie postanowienia z 22 czerwca 2020 r. w przedmiocie wyłączenia rzeczoznawcy majątkowego K. K. oraz odrzucenia sporządzonego przez niego operatu szacunkowego w końcowej fazie postępowania; II. naruszenie przepisów prawa materialnego - art. 98a ust. 1b u.g.n., poprzez jego niezastosowanie i oparcie decyzji o operat szacunkowy sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego M. S. w sposób sprzeczny z określonymi w tym przepisie zasadami. Odpowiadając na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. wniosło o jej oddalenie i podtrzymało stanowisko zaprezentowane w motywach zaskarżonej decyzji. W związku z zarządzeniem Sędziego z 11 marca 2021 r. pismem z 17 marca 2021 r. organ wniósł o rozpoznania sprawy w trybie uproszczonym. Odpis powyższego wniosku doręczono pełnomocnikowi strony skarżącej 19 kwietnia 2021 r., który w terminie 14 dni nie zażądał przeprowadzenia rozprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. W pierwszej kolejności wyjaśnić trzeba, że niniejsza sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym zgodnie z art. 119 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 z późn.zm. - w skrócie "p.p.s.a."), stanowiącym, że sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. Z taką sytuacją mieliśmy do czynienia na gruncie rozpatrywanej sprawy. Następnie stwierdzić przyjdzie, że sądy administracyjne stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2021 r., poz. 137 z późn.zm.) w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a. sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, sąd administracyjny bada, czy zaskarżony akt administracyjny (decyzja, postanowienie), jest zgodny z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego określającymi prawa i obowiązki stron oraz procesowego normującymi podstawowe zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Sąd kontrolując legalność decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta Ł. w przedmiocie ustalenia opłaty adiacenckiej stwierdził, że zostały one wydane z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co uzasadniało ich wyeliminowanie z obrotu prawnego. Podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowił przepis art. 98a u.g.n., zgodnie z którym jeżeli w wyniku podziału nieruchomości dokonanego na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego, który wniósł opłaty roczne za cały okres użytkowania tego prawa, wzrośnie jej wartość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta może ustalić, w drodze decyzji, opłatę adiacencką z tego tytułu. Wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej ustala rada gminy, w drodze uchwały, w wysokości nie większej niż 30% różnicy wartości nieruchomości. Wszczęcie postępowania w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej może nastąpić w terminie do 3 lat od dnia, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne. Przepisy art. 144 ust. 2, art. 146 ust. 1a, art. 147 i art. 148 ust. 1-3 stosuje się odpowiednio (ust. 1). Ustalenie opłaty adiacenckiej może nastąpić, jeżeli w dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale nieruchomości stało się prawomocne, obowiązywała uchwała rady gminy, o której mowa w ust. 1. Do ustalenia opłaty adiacenckiej przyjmuje się stawkę procentową obowiązującą w dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale nieruchomości stało się prawomocne (ust. 1a). Wartość nieruchomości przed podziałem i po podziale określa się według cen na dzień, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne. Stan nieruchomości przed podziałem przyjmuje się na dzień wydania decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości, a stan nieruchomości po podziale przyjmuje się na dzień, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne, przy czym nie uwzględnia się części składowych nieruchomości. Wartość nieruchomości przyjmuje się jako sumę wartości działek możliwych do samodzielnego zagospodarowania wchodzących w skład nieruchomości podlegającej podziałowi (ust. 1b). Stosownie zaś do treści art. 146 ust. 1a u.g.n. stosowanego odpowiednio z mocy art. 98a ust. 1 u.g.n., ustalenie opłaty adiacenckiej następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartości nieruchomości. W wyniku wyceny nieruchomości dokonuje się określenia wartości rynkowej, którą określa się dla nieruchomości, które są lub mogą być przedmiotem obrotu (art. 150 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 u.g.n.). Określenia wartości wymienionych w ust. 1 pkt 1 i 2 oraz w art. 161 dokonują rzeczoznawcy majątkowi, o których mowa w przepisach rozdziału 1 działu V (art. 150 ust. 5 u.g.n.). Wartość rynkową nieruchomości stanowi szacunkowa kwota, jaką w dniu wyceny można uzyskać za nieruchomość w transakcji sprzedaży zawieranej na warunkach rynkowych pomiędzy kupującym a sprzedającym, którzy mają stanowczy zamiar zawarcia umowy, działają z rozeznaniem i postępują rozważnie oraz nie znajdują się w sytuacji przymusowej (art. 151 ust. 1 u.g.n.). Wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych (art. 154 ust. 1 u.g.n.). Rzeczoznawca majątkowy sporządza na piśmie opinię o wartości nieruchomości w formie operatu szacunkowego (art. 156 ust. 1 u.g.n.). Z przywołanych przepisów jasno wynika, że przesłankami, których łączne spełnienie umożliwia organowi podjęcie działań zmierzających do ustalenia opłaty adiacenckiej są: dokonanie podziału nieruchomości, podjęcie przez radę danej gminy uchwały w zakresie stawki procentowej opłaty adiacenckiej, stwierdzenie, że nie upłynął 3-letni termin do ustalenia opłaty i wykazanie wzrostu wartości nieruchomości w wyniku dokonanego podziału. Kluczowym dowodem w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej jest operat szacunkowy, stanowiący opinię biegłego w związku z posiadaną przez rzeczoznawcę majątkowego specjalistyczną wiedzą w zakresie wyceny nieruchomości. Opinia ta powinna zostać zweryfikowana i oceniona przez organ administracyjny z należytą starannością zarówno pod kątem formalnym jak i materialnym. Obowiązkiem organu jest zatem ocena operatu w świetle obowiązujących przepisów prawa i w tym zakresie zbadanie czy zawiera on wszystkie wymagane prawem elementy treści oraz, czy został sporządzony i podpisany przez uprawnioną osobę. Wprawdzie organ nie dysponuje wiedzą specjalistyczną i nie może wkraczać w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy majątkowego, jednakże jego obowiązkiem jest przede wszystkim zweryfikowanie treści operatu szacunkowego i ustalenie, czy jest on jasny, logiczny i spójny, czy nie zawiera błędów (także rachunkowych), niejasności, pomyłek czy braków. W przypadku stwierdzenia jakichkolwiek niejasności, błędów bądź braków organ winien wezwać rzeczoznawcę do ich usunięcia, natomiast w sytuacji powzięcia jakichkolwiek wątpliwości winien wezwać biegłego do ich wyjaśnienia i zajęcia jednoznacznego stanowiska w danej kwestii. Tożsame stanowisko w tym zakresie prezentuje Naczelny Sąd Administracyjny (vide: wyroki z dnia: 7 marca 2014 r. sygn. akt I OSK 1894/12 , 4 września 2018 r. sygn. akt I OSK 2372/16, 1 grudnia 2017 r. sygn. akt I OSK 516/16, 17 listopada 2017 r. sygn. akt I OSK 197/16 – dostępne na www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Operat rzeczoznawcy majątkowego ma moc prawną opinii biegłego w rozumieniu art. 84 § 1 k.p.a. i w rezultacie jak każdy dowód podlega swobodnej ocenie jako element materiału dowodowego zgodnie z art. 80 k.p.a. W postępowaniu administracyjnym w przedmiocie ustalenia opłaty adiacenckiej na organach obu instancji spoczywa bowiem obowiązek stania na straży praworządności i podejmowania z urzędu lub na wniosek stron wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 k.p.a.). W tym celu organy zobowiązane są zebrać kompletny materiał dowodowy, który następnie winny poddać wnikliwej ocenie i analizie, mając na względzie zasadę swobodnej oceny dowodów, według której ocena czy dana okoliczność została udowodniona jest możliwa wyłącznie na podstawie całokształtu materiału dowodowego (art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.). Wyniki tych ustaleń organ zobowiązany jest przestawić w uzasadnieniu decyzji sporządzonym z poszanowaniem reguł zdefiniowanych w art. 107 § 3 k.p.a. Z zebranego w rozpatrywanej sprawie materiału dowodowego wynika, że organy obu instancji ustaliły opłatę adiacencką w wysokości 188.700,00 zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego podziałem działki nr 371/3 o powierzchni 8106m2, położonej w Ł. przy ul. A bez nr (obręb [...]) na działki nr 371/3 - 371/20 i zobowiązały skarżącą Spółkę do jej zapłaty na rzecz gminy Miasto Ł.. Dla potrzeb kontrolowanej sprawy na zlecenie organu pierwszej instancji 15 lipca 2019 r. sporządzony został operat szacunkowy autorstwa M. S.. Jak wynika z treści tego dokumentu rzeczoznawca określił wartość nieruchomości przed podziałem na 1 064 000 zł, a po podziale na 1 693 000 zł. Biegła do wyceny zastosowała podejście porównawcze, metodę porównywania parami. Różnica wartości rynkowej po podziale i przed podziałem wynosi 629 000 zł, z czego 30 % stanowi opłata adiacencka w wysokości 188 700 zł. Kontroperat sporządzony 21 grudnia 2019 r. przez rzeczoznawcę majątkowego K. K. przedłożyła Spółka. Zgodnie z tym operatem wartość nieruchomości przed podziałem wynosiła 1 152 198 zł, a po podziale 1 376 168 zł. Autor wspomnianego dokumentu do wyceny zastosował tożsame, co rzeczoznawca M. S., podejście porównawcze, metodę porównywania parami. Podstawę sporządzenia wspomnianego operatu stanowiła umowa zlecenia zawarta 18 października 2019 r. pomiędzy skarżącą Spółką a K. K., której załącznik nr 1 § 1 ust. 1 lit. b określa, że wynagrodzenie wykonawcy składa się z "Prowizji od sukcesu wysokości 20 % różnicy pomiędzy kwotą 188.700 złotych proponowaną przez organ wysokość opłaty adaicenckiej z tytułu podziału a kwotą do zapłaty przez Zamawiającego ostatecznie naliczoną przez organ z w/w tytułu". Przywołany zapis umowy, już po przedłożeniu organowi przez Spółkę operatu sporządzonego przez K. K. stanowił podstawę do wydania przez organ pierwszej instancji postanowienia z 22 czerwca 2020 r., na podstawie art. 24 § 1 pkt 1 i art. 123 k.p.a. w zw. z art. 176 u.g.n., mocą którego pkt 1 – wyłączono rzeczoznawcę od udziału w szacowaniu i pkt 2 – odmówiono wartości i mocy dowodowej dokumentowi dostarczonemu przez stronę postępowania w formie operatu szacunkowego sporządzonego przez K. K. 21 grudnia 2019 r. W rezultacie organ pierwszej instancji, a w ślad za nim organ odwoławczy swoją uwagę w toku postępowania wyjaśniającego, poprzedzającego wydanie poddanych kontroli Sądu decyzji, skupiły wyłącznie na ocenie operatu autorstwa M. S., uznając, że został on sporządzony prawidłowo i może stanowić podstawę określenia opłaty adiacenckiej. Tym samym w sposób nieuprawniony uchyliły się od oceny operatu przedłożonego przez stronę co świadczy o naruszeniu art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 24 § 1 pkt 1 i art. 123 k.p.a. w zw. z art. 176 u.g.n., art. 107 § 3 k.p.a. w stopniu istotnie rzutującym na wynik sprawy. Po myśli art. 176 u.g.n. rzeczoznawca majątkowy podlega wyłączeniu od udziału w szacowaniu nieruchomości, jeżeli zachodzą przesłanki wymienione w art. 24 Kodeksu postępowania administracyjnego. Przepis art. 24 k.p.a. określa przesłanki wyłączenia pracownika organu. Zgodnie z treścią jego § 1 pracownik organu administracji publicznej podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie: pkt 1 - w której jest stroną albo pozostaje z jedną ze stron w takim stosunku prawnym, że wynik sprawy może mieć wpływ na jego prawa lub obowiązki; pkt 2 - swego małżonka oraz krewnych i powinowatych do drugiego stopnia; pkt 3 - osoby związanej z nim z tytułu przysposobienia, opieki lub kurateli; pkt 4 - w której był świadkiem lub biegłym albo był lub jest przedstawicielem jednej ze stron, albo w której przedstawicielem strony jest jedna z osób wymienionych w pkt 2 i 3; pkt 5 - w której brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji; pkt 6 - z powodu której wszczęto przeciw niemu dochodzenie służbowe, postępowanie dyscyplinarne lub karne; pkt 7 - w której jedną ze stron jest osoba pozostająca wobec niego w stosunku nadrzędności służbowej. Skład orzekający Sądu w sprawie niniejszej stoi na stanowisku, że przepis art. 176 u.g.n. w zw. z art. 24 k.p.a. może mieć zastosowanie wyłącznie do wyłączenia rzeczoznawcy od szacowania powołanego przez organ w toku postępowania administracyjnego. Rzeczoznawca nie bierze udziału w wydaniu decyzji a jedynie sporządza operat, który podlega ocenie i weryfikacji przez organ wydający rozstrzygnięcie. A zatem, organ nie może wyłączyć od szacowania rzeczoznawcy, któremu strona, w tym wypadku skarżąca Spółka, zleciła sporządzenie operatu, bowiem ten traktowany jest postępowaniu jako dokument prywatny, a nie opinia biegłego, który powinien zostać poddany przez organ ocenie zgodnie z regułami postępowania dowodowego i zasadą swobodnej oceny dowodów. Nadto podkreślić trzeba, że Spółka wcale nie musiała ujawniać treści całej umowy zlecenia zawartej z K. K.. Co równie istotne ów kontrowersyjny - w ocenie organu - zapis umowy w zakresie wynagrodzenia wynagrodzenia, dotyczył różnicy pomiędzy kwotą pierwotną 188 700 zł ustaloną przez organ i ostatecznie przyjętą przez organ. To zaś oznacza, że treść umowy nie miała żadnego wpływu na wartość dowodową operatu i z tego też względu organ miał bezwzględny obowiązek dokonać jego merytorycznej oceny z punktu widzenia wiarygodności, czego jednak na gruncie rozpatrywanej sprawy nie uczynił. W judykaturze sądów administracyjnych ugruntowane jest stanowisko, iż strona kwestionująca prawidłowość oszacowania wartości (wyceny) nieruchomości może przedstawiać dowody zwalczające wnioski wynikające z operatu sporządzonego na zlecenie organu w celu ustalenia wartości nieruchomości. Tego rodzaju przeciwdowód może zaś być przeprowadzony bądź w drodze przewidzianej w art. 157 ust. 1 u.g.n., bądź też przez przedłożenie operatu wskazującego inną wartość oszacowania lub przez złożenie innych wniosków służących weryfikacji dowodu z opinii biegłego (por. wyroki SN z dnia 7 lipca 2016 r. sygn. akt III CSK 317/15, LEX nr 2135809 i 21 listopada 2016 r. sygn. akt II CSK 100/16, LEX nr 2203505). Przepis art. 157 u.g.n. nie ogranicza strony postępowania w możliwości zwrócenia się do organizacji zawodowej rzeczoznawców z wnioskiem o dokonanie oceny kwestionowanego operatu. Zarazem też nie można przyjąć, że obowiązek taki obciąża każdorazowo organ, w sytuacji gdy strona kwestionuje operat. O potrzebie zewnętrznej weryfikacji operatu, o jakiej mowa w art. 157 ust. 1 u.g.n., decyduje bowiem nie żądanie strony, lecz powstanie po stronie organu uzasadnionych wątpliwości, co do prawidłowości jego sporządzenia (por. wyrok NSA z dnia 23 czerwca 2016 r. sygn. akt II OSK 2600/14, dostępny jw.). Porównanie operatu szacunkowego sporządzonego na zlecenie organu z kontroperatem (przeciwdowodem) sporządzonym na zlecenie strony postępowania jest dopuszczalnym sposobem oceny mocy dowodowej operatu szacunkowego na podstawie art. 80 k.p.a. Podobnie należy odnieść się do dopuszczalności różnych form procesowego "konfrontowania" autorów poszczególnych operatów (np. poprzez zgromadzenie pisemnych stanowisk, wyjaśnień i uzupełnień, nie wyłączając przeprowadzenia rozprawy administracyjnej w trybie art. 89 k.p.a.). Nie stoi temu na przeszkodzie fakt, że jeden rzeczoznawca ma status biegłego powołanego w danej sprawie administracyjnej, zaś drugi jest autorem operatu szacunkowego, który ma charakter dowodu prywatnego przedstawionego przez stronę postępowania. W razie zaś powzięcia, w wyniku takiego porównania oraz przy wykorzystaniu stanowisk autorów operatów, wątpliwości co do tych kwestii, które dla swojego wyjaśnienia wymagają wiadomości specjalnych, uzasadnione jest wystąpienie do organizacji rzeczoznawców majątkowych o zweryfikowanie operatu szacunkowego w trybie art. 157 ust. 1 u.g.n., którą będzie wiązał zakaz sformułowany w art. 157 ust. 2 u.g.n. Tezę tę wzmacnia brzmienie przepisu art. 157 ust. 4 u.g.n., który stanowi, że przepisy ust. 1 i 3 stosuje się odpowiednio w przypadku rozbieżnych operatów szacunkowych określających wartość tej samej nieruchomości dla tożsamego celu wyceny (vide: wyrok NSA z 2 marca 2018 r. sygn. akt I OSK 2154/17 i 10 lipca 2020 r. sygn. akt I OSK 2659/20 – dostępne na www.orzeczenie.nsa.gov.pl). W przekonaniu Sądu na gruncie rozpatrywanej sprawy, zachodziła potrzeba rzetelnej oceny operatu sporządzonego na zlecenie organu i skonfrontowania go z operatem sporządzonym na zlecenie strony, przede wszystkim z uwagi na znaczną różnicę w określeniu wartości nieruchomości przed i po podziale w sytuacji, gdy autorzy operatów zastosowali taką samą metodę szacowania wartości nieruchomości – podejście porównawcze metodę porównywania parami i uzyskane przezeń wyniki, które są diametralnie różne. Co więcej, w takiej sytuacji nie jest wykluczone skorzystanie przez organ z trybu określonego w art. 157 ust. 1 i ust. 4 u.g.n. Dodać nadto trzeba, że w zaskarżonej decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. nieprawidłowo określiło podmiot, którego odwołanie rozpoznało wskazując, że chodzi o A Sp. z o.o., podczas gdy jest to A Sp. z o.o. Spółka komandytowa w Ł.. Mając powyższe na względzie Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 p.p.s.a., orzekł jak w punkcie 1 sentencji wyroku. O kosztach postępowania należnych stronie skarżącej od organu orzeczono w punkcie 2 sentencji wyroku, na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. Rozpatrując sprawę ponownie organ uwzględni zalecenia wynikające z uzasadnienia niniejszego wyroku i wyda rozstrzygnięcie odpowiadające przepisom obowiązującego prawa. B.A.