I OSK 2154/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Maciej Dybowski Sędziowie: Sędzia NSA Czesława Nowak-Kolczyńska Sędzia del. WSA Jakub Zieliński (spr.) po rozpoznaniu w dniu 2 marca 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 7 czerwca 2017 r. sygn. akt II SA/Gd 135/17 w sprawie ze skargi L. K., J. Sz. i T. Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia [...] 2017 r. nr SKO [...] w przedmiocie opłaty adiacenckiej oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 7 czerwca 2017 r. sygn. akt II SA/Gd 135/17, w wyniku rozpoznania sprawy ze skargi L. K. , J. S. i T. Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w G. z dnia [...] r. nr [...] wydaną w przedmiocie opłaty adiacenckiej, uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję Burmistrza W. z dnia [...]r. znak [...] (pkt I sentencji wyroku) i umorzył postępowanie administracyjne (pkt II sentencji). Ponadto w pozostałych punktach wyroku rozstrzygnął o kosztach postępowania. Przedmiotowy wyrok został wydany w następującym stanie sprawy. Burmistrz W. (dalej: Burmistrz; organ I instancji) decyzją z dnia [...]r. znak [...] ustalił L. K., J. S. oraz T. Z. opłatę adiacencką w wysokości po [...]zł dla każdego z nich – z tytułu wzrostu wartości nieruchomości położonej w obrębie T. w gminie W. , o powierzchni [...] ha, stanowiącej aktualnie działki o numerach od [...]do [...], powstałe w wyniku podziału działki nr [...], zatwierdzonego decyzją Burmistrza W. z dnia [...]r. znak [...], która stała się ostateczna w dniu [...]r. Ustalenia co do wartości nieruchomości Burmistrz oparł na operacie szacunkowym sporządzonym na potrzeby tego postępowania, wskazując m.in., że autor operatu (rzeczoznawca majątkowy) ustosunkował się do uwag właścicieli nieruchomości zgłoszonych w toku postępowania. Decyzją z dnia [...]r., wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2016 r., poz. 23, z późn. zm.) – dalej: k.p.a. oraz art. 98a ust. 1 i 1a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. 2015, poz. 1774, z późn. zm.) – dalej: u.g.n., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w G. (dalej: Kolegium; organ odwoławczy; organ II instancji) po rozpatrzeniu sprawy na skutek wniesienia odwołania przez L. K. (dalej również: skarżąca) – utrzymało w mocy decyzję Burmistrza W. z dnia [...]r., podzielając stanowisko organu I instancji co do wysokości wzrostu wartości nieruchomości na skutek zatwierdzenia jej podziału, jak i wyliczenia wysokości opłaty adiacenckiej. W uzasadnieniu decyzji Kolegium wyjaśniło, że do wyceny wzrostu wartości nieruchomości zastosowano podejście porównawcze, metodę korygowania ceny średniej oraz podało następujące podstawowe dane dotyczące ustalenia wartości nieruchomości: - średnia cena nieruchomości przyjętych do wyceny nieruchomości przed podziałem to [...] zł/m², a rzeczoznawca wyliczył wartość nieruchomości przed podziałem na [...]zł/m², zatem nieco powyżej średniej, co dało sumę [...]zł za całość; - dla nieruchomości po podziale średnia cena to [...]zł/m², a rzeczoznawca wyliczył wartość nieruchomości na kwoty od [...]do [...]zł/m², a więc nieco poniżej średniej, rzeczoznawca uznał bowiem, że różnica w ich wartości bierze się z odmiennej oceny cechy "utrudnienia i ograniczenia", w której uwzględnił m.in. sieci uzbrojenia, strefy ochronne, skarpy, zadrzewienia; - wartość nieruchomości drogowej została oszacowana z oparciem się na transakcjach nieruchomościami podobnymi, tj. drogowymi, przeznaczonymi pod komunikację; - rzeczoznawca wyliczył wartość nieruchomości po podziale na kwotę [...]zł; łącznie wartość nieruchomości na skutek podziału wzrosła, zgodnie z szacunkiem rzeczoznawcy, o kwotę [...]zł. Przedstawiając pozytywną ocenę operatu szacunkowego sporządzonego na potrzeby prowadzonego postępowania, organ II instancji stwierdził, że prawidłowości wyceny nie podważają wątpliwości podnoszone przez skarżącą, do których też organ odwoławczy szczegółowo odniósł się w dalszej części uzasadnienia decyzji. W skardze na decyzję organu II instancji L. K. , T. Z. i J. S. (dalej: skarżący; zobowiązani), domagając się przeprowadzania dowodu z opinii – operatu szacunkowego sporządzonego przez P. N. , podnieśli, że ustalenia wynikające z operatu szacunkowego, przyjęte za podstawę zaskarżonej decyzji, budzą ich poważne wątpliwości i w tym względzie powtórzyli zarzut zawarty w odwołaniu, a dotyczący błędnej daty ustalenia stanu nieruchomości przed i po podziale oraz wadliwego doboru nieruchomości podobnych. Zdaniem skarżących, przedstawiony przez nich operat autorstwa P. N. ("kontroperat") zawiera prawidłowe ustalenia w kwestii wartości nieruchomości przed i po podziale oraz wzrostu jej wartości. Ponadto w uzupełnieniu skargi zobowiązani m.in. podnieśli, że opłata adiacencka nie została ustalona w terminie trzyletnim, wynikającym z art. 98a ust. 1 u.g.n. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku (dalej: WSA w Gdańsku; Sąd I instancji; Sąd), motywując swoje rozstrzygnięcie, odwołał się do brzmienia art. 4 pkt 11, art. 98a ust. 1 oraz art. 146 ust. 1a u.g.n., podkreślając, że ustalenie opłaty adiacenckiej z tytułu podziału nieruchomości następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości. Sąd I instancji stwierdził, że kluczowym warunkiem dopuszczalności ustalenia opłaty adiacenckiej jest wzrost wartości nieruchomości spowodowany zatwierdzeniem ewidencyjnego podziału, przy czym słuszny interes strony – tj. właściciela lub użytkownika wieczystego dopuszcza ustalenie opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wyniku dokonanego podziału tylko wtedy, gdy nie ma żadnych wątpliwości co do faktu wzrostu wartości nieruchomości. Odwołując się do treści operatu szacunkowego sporządzonego na zlecenie organu I instancji, Sąd stwierdził, że wartość przedmiotowego gruntu stanowiącego przed podziałem działkę nr [...] wyniosła [...] zł, zaś wartość nieruchomości po podziale na działki [...]wyniosła [...]zł, co oznacza, że wzrosła o [...]zł, natomiast [...]tej kwoty stanowi [...]zł, co po podzieleniu tej kwoty według udziałów poszczególnych współwłaścicieli w prawie własności na [...] (udziały po [...]) dało kwotę po [...]zł opłaty adiacenckiej ustalonej dla każdego ze skarżących; wysokość opłaty adiacenckiej została określona na podstawie uchwały Rady Miejskiej W. z dnia [...]r. nr [...]w sprawie naliczenia wysokości stawki opłaty adiacenckiej na [...]% różnicy wartości nieruchomości przed i po podziale. Wskazując na różnice pomiędzy operatem szacunkowym sporządzonym na zlecenie organu I instancji a operatem szacunkowym (kontroperatem), przedłożonym przez skarżącą przy odwołaniu, Sąd I instancji podniósł, że w kontroperacie ustalono wartość rynkową nieruchomości przed podziałem (na dzień [...]r.) na kwotę [...]zł, z kolei po podziale (na dzień [...]r.) – na kwotę [...]zł; różnica wartości nieruchomości wyniosła zatem [...]zł. Sąd zwrócił uwagę na to, że analiza treści obu powyższych operatów wskazuje, że mimo iż ich autorzy zastosowali taką samą metodę szacowania wartości nieruchomości – podejście porównawcze z metodą korygowania ceny średniej, to jednak uzyskane wyniki przeprowadzonej analizy istotnie się różnią. Ponadto stwierdził, że o ile organ I instancji nie dysponował kontroperatem, więc nie mógł ustosunkować się do ustaleń z niego wynikających, o tyle organ odwoławczy zobowiązany był to uczynić wnikliwie oraz w taki sposób, aby wyjaśnić wszystkie zarzuty, jakie sformułowała skarżąca w swoim odwołaniu. Sąd argumentował, że w ramach toczącego się postępowania organ ten winien był zbadać oba przedłożone operaty pod względem zgodności ze stosownymi przepisami, jak również ocenić czy są one logiczne i zupełne, nadto czy są spójne i wskazują na przeprowadzony proces wyciągania wniosków. Sąd I instancji uznał, że w takich okolicznościach sprawy, skoro skarżąca zarzucała operatowi sporządzonemu na zlecenie organu niewłaściwy dobór nieruchomości podobnych (z terenu powiatów: gdańskiego, gdyńskiego i wejherowskiego), organ II instancji w ramach postępowania prowadzonego na podstawie art. 136 k.p.a. powinien był wyjaśnić tę okoliczność z obojgiem rzeczoznawców, a nie tylko z autorem operatu, bowiem z kontroperatu wynika, że do oszacowania wartości nieruchomości przed podziałem rzeczoznawca znalazł transakcje sprzedaży nieruchomości położonych w gminie W. i je wykorzystał, bez rozszerzania analizowanego rynku. Sąd w dalszej części swoich rozważań, odwołując się do treści art. 4 pkt 16 u.g.n., podkreślił znaczenie wykorzystania w operacie, przy zastosowaniu podejścia porównawczego z metodą korygowania ceny średniej, danych dotyczących nieruchomości podobnych do wycenianej, których podobieństwo nie może budzić wątpliwości. Sąd stwierdził, że wątpliwości takich nie rozwiały wyjaśnienia rzeczoznawcy sporządzającego operat na zlecenie organu, dotyczące braku transakcji nadających się do porównania z terenu gminy W. , skoro takie transakcje znalazł i uwzględnił autor kontroperatu. Ponadto Sąd wskazał na to, że kolejną okolicznością, która doprowadziła obu rzeczoznawców do odmiennych wniosków w zakresie wyceny nieruchomości, było oszacowanie wartości nieruchomości drogowej, gdyż wartość tej nieruchomości została w sposób całkowicie odmienny oszacowana przez obu rzeczoznawców. W tym względzie Sąd podniósł, że organ powinien był zwrócić się do tych rzeczoznawców o wyjaśnienie zasad tej wyceny i metody wyceny przyjętej przez każdego z nich, gdyż poprzestanie przez organ odwoławczy na własnej ocenie prawidłowości wyceny nieruchomości drogowej było niewystarczające. Sąd stwierdził również, że z uwagi na nietypowość sytuacji wynikającą z istnienia dwóch operatów szacunkowych odmiennie określających wartość tej samej nieruchomości przy zastosowaniu tego samego podejścia i metody – skoro w świetle kontroperatu zachodziły wątpliwości dotyczące dwóch kwestii, tj. doboru transakcji dotyczących nieruchomości podobnych i sposobu wyceny nieruchomości drogowej – organ II instancji, "również w świetle" art. 89 § 2 k.p.a., zobowiązany był do skonfrontowania ustaleń wynikających z obu operatów poprzez zwrócenie się do każdego z rzeczoznawców o ustosunkowanie do uwag sformułowanych w kwestiach prowadzących do odmiennych ustaleń lub przeprowadzenie rozprawy administracyjnej. Wskazując na to, że organ odwoławczy nie wyznaczył rozprawy administracyjnej ani nie wezwał obu rzeczoznawców do wyjaśnienia przyczyn, które doprowadziły do odmiennych ustaleń w kwestii wyceny wzrostu wartości przedmiotowej nieruchomości spowodowanego jej podziałem, Sąd stwierdził że ocena operatów, stanowiących najistotniejszy dowód w niniejszej sprawie, narusza przepisy postępowania – art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w sposób, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z uwagi na przypisanie organowi powyższych uchybień Sąd I instancji zastosował art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r., poz. 718 [aktualnie: Dz.U. z 2017 r., poz. 1369], z późn. zm.) – dalej: p.p.s.a. Jednocześnie Sąd I instancji zauważył, że określony w art. 98a ust. 1 u.g.n. trzyletni termin od dnia, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne, w ciągu którego może nastąpić ustalenie opłaty adiacenckiej – w dniu wyrokowania już upłynął. W tym względzie Sąd argumentował, że decyzja Burmistrza W. z dnia [...]r., na podstawie której zatwierdzono podział działki nr [...], stała się ostateczna z dniem [...]r, a zatem w dniu [...]r. upłynął termin, w którym było możliwe ustalenie opłaty adiacenckiej. Stwierdzając, że ustalenie opłaty na podstawie art. 98a ust. 1 u.g.n. po tej dacie nie jest możliwe, Sąd uznał, że postępowanie administracyjne w tej sprawie stało się bezprzedmiotowe i z tej przyczyny podlegało umorzeniu na podstawie art. 105 § 1 k.p.a., wobec czego Sąd na podstawie art. 145 § 3 p.p.s.a. umorzył postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie. W skardze kasacyjnej od wyroku WSA w Gdańsku, który został zaskarżony w całości, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w G. (dalej również: skarżący kasacyjnie), kwestionowanemu orzeczeniu zarzuciło naruszenie przepisów postępowania: 1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. i uchylenie decyzji organów administracji poprzez odwołanie się do uchybień, które nie miały wpływu na wynik sprawy, przy czym uchybienie Sądu I instancji miało oczywisty wpływ na wynik sprawy, albowiem Sąd nie miał podstaw do uchylenia zaskarżonej decyzji bez wykazania jej nieprawidłowości; 2) art. 157 ust. 2 u.g.n. polegające na zakwestionowaniu operatu sporządzonego przez działającego na zlecenie Gminy rzeczoznawcę majątkowego poprzez oparcie się na kontroperacie sporządzonym na zlecenie zobowiązanych, które to uchybienie miało oczywisty wpływ na wynik sprawy, albowiem dopuszczalność takiej oceny operatu jest wykluczona z mocy art. 157 ust. 2 u.g.n. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Kolegium szczegółowo przedstawiło powody, dla których nie zgadza się ze stanowiskiem Sądu I instancji. W szczególności skarżący kasacyjnie podkreślił, że zgodnie z art. 157 ust. 2 u.g.n. sporządzenie przez innego rzeczoznawcę majątkowego wyceny tej samej nieruchomości w formie operatu szacunkowego nie może stanowić podstawy oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego, zatem bez naruszenia art. 157 ust. 2 u.g.n. nie można twierdzić, że kontrolowany operat szacunkowy jest wadliwy, bo inny operat dla tego samego obiektu wyceny posługuje się innymi danymi transakcyjnymi. Organ II instancji stwierdził, że ponieważ w rozpatrywanej sprawie Sąd kwestionuje ustalenia dokonane na podstawie operatu sporządzonego na zlecenie gminy z odwołaniem się do kontroperatu, to narusza zakaz, o którym mowa w art. 157 ust. 2 u.g.n. Ponadto Kolegium argumentowało, że Sąd nie wykazał, aby organy dopuściły się naruszenia przepisów postępowania przy ocenie podobieństwa nieruchomości wykorzystanych do wyceny gruntu przed jego podziałem. W tym zakresie organ odwoławczy podkreślił, że różnica między szacunkami uzyskanymi przez rzeczoznawców wynosi [...]% i jest na tyle mała, że uznać ją można za pomijalną. Organ odwoławczy podniósł, że rzeczoznawcy dokonali oszacowania wartości nieruchomości przed podziałem w sposób na tyle zbliżony, że różnica wynikająca z operatów nie może stanowić podstaw do przyjęcia, że któryś z nich dotknięty jest błędem. Kolegium ubocznie wskazało również na to, że różnice wartości nieruchomości oraz w wielkości opłaty adiacenckiej zachodzące między wyceną zawartą w operacie oraz kontroperacie mają swoje źródło w odmiennym oszacowaniu wartości nieruchomości po podziale, jednak ustaleń rzeczoznawcy co do doboru przez niego nieruchomości porównawczych do tego celu oraz stanowiska organu odwoławczego w tym zakresie Sąd I instancji – poza dotyczącymi nieruchomości drogowej – nie kwestionował. Kolegium podniosło, że kontroperat ma wadę prawną dotyczącą wyceny nieruchomości drogowych, a jej stwierdzenie nie wymaga poczynienia ustaleń faktycznych z udziałem rzeczoznawców i organ uwzględnił tę okoliczność w ramach swoich kompetencji orzeczniczych, zatem również w tym względzie stanowisko zaprezentowane przez Sąd I instancji narusza zakaz, o którym mowa w art. 157 ust. 2 u.g.n. Organ odwoławczy zarzucił również Sądowi I instancji, że sformułował zalecenia dotyczące "skonfrontowania" obydwu autorów operatów szacunkowych, podczas gdy autora kontroperatu jako tzw. dowodu osobowego nie sposób osadzić w jakiejkolwiek przewidzianej przez przepisy prawa roli procesowej – strony, pełnomocnika lub świadka, a ponadto należy mieć na względzie zakaz, o którym mowa w art. 157 ust. 2 u.g.n. Przy tak sformułowanych zarzutach i argumentacji, organ odwoławczy wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, jak również o zasądzenie na rzecz strony skarżącej kosztów postępowania. Ponadto pełnomocnik procesowy reprezentujący Kolegium oświadczył, że zrzeka się przeprowadzenia rozprawy. Uczestniczka postępowania L. K. w odpowiedzi na skargę kasacyjną, podzielając stanowisko Sądu I instancji. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie, bowiem żaden z jej zarzutów nie został oparty na usprawiedliwionych podstawach. Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny (dalej również: Sąd kasacyjny) rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę tylko okoliczności uzasadniające nieważność postępowania, a które to okoliczności w tym przypadku nie zachodziły. Wyjaśniając motywy podjętego rozstrzygnięcia przez Sąd kasacyjny, w pierwszej kolejności podkreślić należy, że postępowanie kasacyjne w niniejszej sprawie sprowadzało się wyłącznie do zbadania zasadności zarzutów przytoczonych w ramach powołanej podstawy kasacyjnej. Z uwagi na procesowy charakter sformułowanych zarzutów należy podkreślić, że skuteczność skargi kasacyjnej opartej na zarzucie stanowiącym podstawę kasacyjną z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zależy od tego, czy autor skargi kasacyjnej odnosi zarzuty do przepisów postępowania sądowoadministracyjnego, wskazuje te przepisy, uzasadnia ich naruszenie i wyjaśnia, jaki był możliwy, a istotny wpływ naruszenia wskazanych przepisów na wynik sprawy, a więc na treść wyroku. Podnosząc zarzuty naruszenia przepisów postępowania należy bowiem w uzasadnieniu wykazać, że gdyby nie doszło do naruszenia wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów postępowania sądowoadministracyjnego, to treść wyroku byłaby odmienna (por. np. stanowisko NSA w wyroku z dnia 12 kwietnia 2016 r. sygn. akt II GSK 2631/14, dostępnym w Internecie pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Stronie skarżącej kasacyjnie, pomimo podjęcia polemiki ze stanowiskiem WSA w Gdańsku, ostatecznie nie udało się za pomocą sformułowanych zarzutów kasacyjnych skutecznie podważyć rozstrzygnięcia Sądu I instancji. W tym względzie wyjaśnić też należy, że przepisy zawarte w art. 145 lub przepis art. 151 p.p.s.a., jako przepisy wynikowe, nie mogą stanowić samodzielnej podstawy skargi kasacyjnej, gdyż błąd w postaci uchylenia zaskarżonego aktu albo oddalenia skargi sąd pierwszej instancji popełnia w fazie wcześniejszej niż etap orzekania, czyli w fazie kontroli zaskarżonego aktu lub czynności poprzedzającej wydanie orzeczenia. Dla dopełnienia niniejszych rozważań warto dodać, że z kolei przepis art. 135 p.p.s.a. określa jedynie zakres uprawnień orzeczniczych sądu administracyjnego, stąd też skorzystanie albo nieskorzystanie przez sąd z przewidzianych w tym przepisie uprawnień również nie może stanowić podstawy do postawienia sądowi zarzutu naruszenia prawa (por. stanowisko NSA w wyroku z dnia 23 maja 2017 r. sygn. akt II OSK 2396/15, dostępnym jw.). W konsekwencji należy przyjąć, że wymienioną w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. podstawą skargi kasacyjnej mogą być jedynie przepisy regulujące proces dochodzenia do rozstrzygnięcia, w powiązaniu z konkretnym przepisem wynikowym, a nie przepisy określające samo rozstrzygnięcie (por. stanowisko NSA wyrażone w wyroku z dnia 13 września 2017 r. sygn. akt I OSK 2930/16, dostępnym jw.). Wobec powyższego, zarzut dotyczący naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. – polegający na jego niezasadnym zastosowaniu w danej sprawie – uznać należy za błędnie sformułowany, gdyż przede wszystkim niepowiązany odpowiednio z zarzutami naruszenia tych przepisów postępowania, które doprowadziły Sąd I instancji do zastosowania w sprawie omawianego przepisu wynikowego. Nie jest metodologicznie poprawne argumentowanie, że Sąd I instancji dopuścił się naruszenia przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy, skoro to właśnie ten przepis (w powiązaniu z art. 135 p.p.s.a.) został zastosowany w wyniku rozstrzygnięcia przez sąd administracyjny sprawy, tj. przesądzenia o uwzględnieniu skargi i następnie orzeczenia o bycie prawnym zaskarżonej decyzji (i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji). Ponadto przedmiotowy zarzut jest merytorycznie nieuzasadniony, gdyż w sytuacji, gdy Sąd I instancji uznał niezgodność zaskarżonej decyzji z prawem procesowym w stopniu mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to w konsekwencji obowiązany był zastosować właśnie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. jako podstawę uchylenia zaskarżonej decyzji. Strona skarżąca kasacyjnie powinna przede wszystkim zwalczać te motywy Sądu I instancji, które legły u podstaw uznania, że w sprawie administracyjnej doszło do takiego naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Kolegium uczyniło to, zarzucając w punkcie drugim petitum skargi kasacyjnej naruszenie przez WSA w Gdańsku przepisu art. 157 ust. 2 u.g.n. polegające na bezpodstawnym zakwestionowaniu operatu sporządzonego przez działającego na zlecenie gminy rzeczoznawcę majątkowego. Organ za błędne uznał opacie się przez Sąd na kontroperacie sporządzonym na zlecenie zobowiązanych, które to uchybienie miało oczywisty wpływ na wynik sprawy, albowiem dopuszczalność takiej oceny operatu jest wykluczona z mocy art. 157 ust. 2 u.g.n. W odpowiedzi na taki zarzut kasacyjny stwierdzić należy, że w ustalonych okolicznościach sprawy Sąd I instancji nie mógł dopuścić się naruszenia przedmiotowego przepisu art. 157 ust. 2 u.g.n., gdyż przede wszystkim nie jest jego adresatem ani też nie stosował tego przepisu w rozpatrywanej sprawie. Omawiany przepis stanowi, że sporządzenie przez innego rzeczoznawcę majątkowego wyceny tej samej nieruchomości w formie operatu szacunkowego nie może stanowić podstawy oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego, o którym mowa w ust. 1. Z kolei przepis art. 157 ust. 1 u.g.n., w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji, stanowił, że oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego dokonuje organizacja zawodowa rzeczoznawców majątkowych w terminie nie dłuższym niż 2 miesiące od dnia zawarcia umowy o dokonanie tej oceny, mając na względzie zasady wymienione w tym przepisie. Dodać należy, że zgodnie z art. 157 ust. 1a u.g.n. (w brzmieniu obwiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji; przepis ten został uchylony z dniem 1 września 2017 r.) operat szacunkowy, w odniesieniu do którego została wydana ocena negatywna, od dnia wydania tej oceny tracił charakter opinii o wartości nieruchomości, o której mowa w art. 156 ust. 1 u.g.n. Co do zasady zatem, to organizacja rzeczoznawców majątkowych może dopuścić się bezpośrednio naruszenia zakazu z art. 157 ust. 2 u.g.n., gdyby przy ocenie prawidłowości danego operatu szacunkowego oparła się na operacie szacunkowym sporządzonym przez innego rzeczoznawcę majątkowego na potrzeby wyceny tej samej nieruchomości. Sąd administracyjny mógłby zaś pośrednio również naruszyć ten przepis, gdyby w danej sprawie uznał za dowód w sprawie opinię (ocenę) organizacji rzeczoznawców majątkowych wydaną z naruszeniem zakazu, o którym mowa w art. 157 ust. 2 u.g.n. Należy też w tym miejscu wskazać na konieczność odróżnienia oceny wiarygodności dowodowej operatu szacunkowego od oceny prawidłowości tego operatu, która należy do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych, zgodnie z art. 157 ust. 1 u.g.n. (tak NSA w wyroku z dnia 12 grudnia 2017 r. sygn. akt II OSK 746/17, dostępny jw.). Rzeczoznawca majątkowy z zakresu wyceny nieruchomości jest ekspertem w swojej dziedzinie i dysponuje odpowiednią wiedzą specjalistyczną, nie zwalnia to jednak organów administracji od obowiązku samodzielnej oceny wartości dowodowej operatu szacunkowego. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego powszechnie przyjmuje się, że operat rzeczoznawcy majątkowego ma moc prawną opinii biegłego (art. 84 § 1 k.p.a.), podlega zatem swobodnej ocenie jako element materiału dowodowego (art. 80 k.p.a.). W konsekwencji, organ administracji powinien na podstawie art. 80 k.p.a. samodzielnie ocenić wartość dowodową operatu szacunkowego, a zatem pod kątem przyjęcia go za dowód w sprawie, przy czym ocena ta nie może dotyczyć zakresu wyznaczonego wiadomościami specjalnymi rzeczoznawcy majątkowego (por. np. wyroki NSA z dnia 1 lutego 2017 r. sygn. akt I OSK 721/15 i 26 kwietnia 2017 r. sygn. akt I OSK 2387/15, dostępne jw. – oraz powołane tam orzecznictwo). Ani sądy administracyjne, ani organy administracji nie mają zatem kompetencji do merytorycznego sprawdzenia ustaleń operatu szacunkowego, jeżeli dokument ten w wyniku poddania ocenie w zakresie jego wartości dowodowej, spełnia wymogi formalne przewidziane przepisami obwiązującego prawa. Stąd też podważenie metodologicznej prawidłowości operatu szacunkowego (metody wyceny, prawidłowości zastosowanych przez rzeczoznawcę współczynników korygujących czy przyjętych nieruchomości do porównania) powinno nastąpić w ramach oceny dokonywanej przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych na podstawie art. 157 ust. 1 i 1a u.g.n. (por. przywołany wyrok NSA z dnia 12 grudnia 2017 r. sygn. akt II OSK 746/17). Jeżeli więc strona postępowania administracyjnego kwestionuje założenia, ustalenia i oceny zawarte w operacie szacunkowym, organ orzekający zobowiązany jest w pierwszej kolejności ustalić, które ze zgłoszonych zarzutów może ocenić w ramach art. 80 k.p.a., a które z nich wymagają wiadomości specjalnych, aby w wyniku takiego ustalenia uzyskać stosowne wyjaśnienia autora operatu szacunkowego (por. wyrok NSA z dnia 5 marca 2015 r. sygn. akt I OSK 1521/14, dostępny jw.). Idąc dalej, stwierdzić należy, że w razie jakichkolwiek wątpliwości co do prawidłowości operatu szacunkowego organ powinien podjąć wszelkie działania zmierzające do usunięcia tych wątpliwości. Jedynym zasadniczym ograniczeniem w tym zakresie jest niedopuszczalność sytuacji, w której organ ustali wartość nieruchomości na podstawie innego dowodu niż opinia o wartości nieruchomości w formie operatu szacunkowy, bowiem stoją temu na przeszkodzie przepisy ogólne art. 7, art. 150 ust. 5 oraz art. 156 ust. 1 u.g.n., a w odniesieniu do wyceny nieruchomości na potrzeby ustalenia opłaty adiacenckiej również przepis art. 146 ust. 1a w zw. z art. 98a ust. 1 u.g.n. Z przepisów tych wynika, że prawodawca szacowanie wartości nieruchomości powierzył rzeczoznawcom majątkowym, którzy w myśl art. 156 ust. 1 u.g.n. sporządzają opinię o wartości nieruchomości w postaci operatu szacunkowego. Innymi słowy, z przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami wyprowadzić należy w zakresie ustalenia wartości nieruchomości zakaz zastąpienia innym dowodem dowodu z operatu szacunkowego sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego. Znaczna część rozważań Sądu I instancji w niniejszej sprawie, która w całości była przedmiotem polemiki przedstawionej w skardze kasacyjnej, dotyczyła oceny przydatności dowodowej operatu szacunkowego sporządzonego na zlecenie organu I instancji. Sąd ten przeprowadził ocenę wiarygodności tego operatu, a tym samym również stanowisko organu odwoławczego z perspektywy przepisów art. 7, art. 77 § 1 i 80 k.p.a. Zdaniem Sądu kasacyjnego, w tym celu Sąd I instancji mógł odwołać się do kontroperatu przedstawionego w toku postępowania administracyjnego przez właścicieli nieruchomości zobowiązanych przez organ do uiszczenia opłaty adiacenckiej. Działanie takie nie stanowiło naruszenia przepisu art. 157 ust. 2 u.g.n., którego Sąd I instancji jak już to wcześniej zostało wspomniane – w ogóle nie stosował w sprawie. Strona kwestionująca prawidłowość oszacowania wartości (wyceny) nieruchomości może bowiem przedstawiać dowody zwalczające wnioski wynikające z operatu sporządzonego na zlecenie organu w celu ustalenia wartości nieruchomości. Tego rodzaju przeciwdowód może zaś być przeprowadzony bądź w drodze przewidzianej w art. 157 ust. 1 u.g.n., bądź też przez przedłożenie operatu wskazującego inną wartość oszacowania lub przez złożenie innych wniosków służących weryfikacji dowodu z opinii biegłego (por. wyroki SN z dnia 7 lipca 2016 r. sygn. akt III CSK 317/15, LEX nr 2135809 i 21 listopada 2016 r. sygn. akt II CSK 100/16, LEX nr 2203505). Przepis art. 157 u.g.n. nie ogranicza strony postępowania w możliwości zwrócenia się do organizacji zawodowej rzeczoznawców z wnioskiem o dokonanie oceny kwestionowanego operatu. Zarazem też nie można przyjąć, że obowiązek taki obciąża każdorazowo organ, w sytuacji gdy strona kwestionuje operat. O potrzebie zewnętrznej weryfikacji operatu, o jakiej mowa w art. 157 ust. 1 u.g.n., decyduje bowiem nie żądanie strony, lecz powstanie po stronie organu uzasadnionych wątpliwości, co do prawidłowości jego sporządzenia (por. wyrok NSA z dnia 23 czerwca 2016 r. sygn. akt II OSK 2600/14, dostępny jw.). Porównanie operatu szacunkowego sporządzonego na zlecenie organu z kontroperatem (przeciwdowodem) sporządzonym na zlecenie strony postępowania jest dopuszczalnym sposobem oceny mocy dowodowej operatu szacunkowego na podstawie art. 80 k.p.a. Podobnie należy odnieść się do dopuszczalności różnych form procesowego "konfrontowania" autorów poszczególnych operatów (np. poprzez zgromadzenie pisemnych stanowisk, wyjaśnień i uzupełnień, nie wyłączając przeprowadzenia rozprawy administracyjnej w trybie art. 89 k.p.a.). Nie stoi temu na przeszkodzie fakt, że jeden rzeczoznawca ma status biegłego powołanego w danej sprawie administracyjnej, zaś drugi jest autorem operatu szacunkowego, który ma charakter dowodu prywatnego przedstawionego przez stronę postępowania. W razie zaś powzięcia, w wyniku takiego porównania oraz przy wykorzystaniu stanowisk autorów operatów, wątpliwości co do tych kwestii, które dla swojego wyjaśnienia wymagają wiadomości specjalnych, uzasadnione jest wystąpienie do organizacji rzeczoznawców majątkowych o zweryfikowanie operatu szacunkowego w trybie art. 157 ust. 1 u.g.n., którą będzie wiązał zakaz sformułowany w art. 157 ust. 2 u.g.n. Tezę tę wzmacnia brzmienie przepisu art. 157 ust. 4 u.g.n., który stanowi, że przepisy ust. 1 i 3 stosuje się odpowiednio w przypadku rozbieżnych operatów szacunkowych określających wartość tej samej nieruchomości dla tożsamego celu wyceny. Podsumowując tę część rozważań, Naczelny Sąd Administracyjny musiał uznać za chybione w okolicznościach niniejszej sprawy postawienie Sądowi I instancji zarzutu naruszenia przepisu art. 157 ust. 2 u.g.n., skoro w wyniku przeprowadzenia kontroli zaskarżonego orzeczenia w granicach skargi kasacyjnej, wynikających z zarzutów powołanych przez Kolegium w ramach powołanych podstaw kasacyjnych – nie stwierdził po stronie Sądu I instancji takiego naruszenia prawa. W konsekwencji, wszelkie podnoszone w uzasadnieniu skargi argumenty związane z ewentualnym naruszeniem innych przepisów, jak np. § 36 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. nr 207, poz. 2109, z późn. zm.), skoro zostały sformułowane na potwierdzenie naruszenia przez Sąd przepisu art. 157 ust. 2 u.g.n., nie mogły doprowadzić do skutecznego zakwestionowania zaskarżonego orzeczenia. Biorąc wszystko powyższe pod uwagę, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że skoro zarzuty naruszenia przez Sąd I instancji przepisów postępowania – art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., jak również art. 157 ust. 2 u.g.n. okazały się niezasadne, to skarga kasacyjna podlegała oddaleniu. W tym stanie rzeczy, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.