II OSK 742/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Stankowski po rozpoznaniu w dniu 26 listopada 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P. sp. z o. o. s. k. a. z siedzibą w W. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 lutego 2022 r., sygn. akt VII SA/Wa 2570/21 w sprawie ze skarg P. sp. z o. o. s. k. a. z siedzibą w W. na uchwałę Rady Miasta Stołecznego Warszawy z dnia 26 sierpnia 2021 r. nr LIII/1611/2021 w przedmiocie zmiany Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego m.st. Warszawy postanawia: uchylić zaskarżone postanowienie i przekazać sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania. Postanowieniem z 11 lutego 2022 r., sygnatura akt VII SA/Wa 2570/21, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, powołując się na art. 58 § 1 pkt 5a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz. 935) dalej: "p.p.s.a." odrzucił skargę P. sp. z o. o. s. k. a. z siedzibą w W. na uchwałę Rady Miasta Stołecznego Warszawy z [...] sierpnia 2021 r. nr [...] w sprawie zmiany Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego m.st. Warszawy. W uzasadnieniu wyroku Sąd pierwszej instancji nie zgodził się ze skarżącą, że zmiana Studium miała wpływ na sytuację prawną spółki odnośnie jej nieruchomości oraz ograniczyła skarżącej prawo użytkowania wieczystego tej nieruchomości. W ocenie Sądu uchwała zmieniająca Studium nie wyłączyła nieruchomości skarżącej ze strefy zabudowy śródmiejskiej, gdyż przed wejściem w życie tej uchwały nieruchomość ta nie była objęta planem miejscowym ustanawiającym zabudowę śródmiejską. Zmiana Studium nie zmieniła zatem stanu nieruchomości skarżącej w zakresie przynależności do zabudowy śródmiejskiej. Wobec powyższego Sąd doszedł do wniosku, że objęta skargą uchwała nie dotyczy chronionego prawem interesu prawnego lub uprawnienia skarżącej. W skardze kasacyjnej skarżąca, zaskarżając postanowienie Sądu pierwszej instancji w całości, zarzuciła: I. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. – naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, tj.: 1. art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a. w zw. z art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2024 poz., 609 ze zm.), dalej "u.s.g." w zw. z art. 233 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. – Kodeks cywilny w zw. z § 3 pkt 1, § 13 ust. 4, § 60 ust. 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2019 r., poz. 1065 ze zm.), dalej: "rozporządzenie w sprawie warunków technicznych" poprzez odrzucenie skargi spółki, a to na skutek nienależytego przeanalizowania ustaleń Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego m.st. Warszawy (uchwała Rady Miasta Stołecznego Warszawy nr [...] z dnia [...] października 2006 r.) w brzmieniu poprzedzającym wejście w życie uchwały ws. zmiany Studium, jak również na skutek pominięcia, że w obrocie pozostaje ostateczna i prawomocna decyzja Wojewody Mazowieckiego nr 409/OPON/2021 z 2 czerwca 2021 r. jednoznacznie przesądzająca o zakwalifikowaniu nieruchomości będącej przedmiotem użytkowania wieczystego spółki, stanowiącej działkę nr [...] z obrębu [...] przy al. [...] do obszarów zabudowy śródmiejskiej, co skutkowało błędnym uznaniem przez WSA w Warszawie, że uchwała ws. zmiany Studium pozostawiająca nieruchomość poza obszarem zabudowy śródmiejskiej nie narusza interesu prawnego spółki, podczas gdy prawidłowa analiza powyższych okoliczności powinna doprowadzić WSA w Warszawie do przekonania o naruszeniu interesu prawnego spółki uchwałą ws. zmiany Studium; 2. art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 166 p.p.s.a. poprzez sporządzenie uzasadnienia zaskarżonego postanowienia WSA w sposób niepełny, tj. w szczególności bez wyczerpującego wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia, na skutek czego nie jest możliwe odtworzenie przesłanek, którymi kierował się WSA w Warszawie przy wydawaniu zaskarżonego postanowienia, a to w szczególności w odniesieniu do przedstawionego w skardze uzasadnienia przysługiwania spółce interesu prawnego w zaskarżeniu uchwały ws. zmiany Studium; II. na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. – naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. - art. 101 ust. 1 u.s.g. w zw. z art. 233 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 – Kodeks cywilny w zw. z § 3 pkt 1, § 13 ust. 4, § 60 ust. 3 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych poprzez błędne zastosowanie polegające na uznaniu, że uchwała ws. zmiany Studium nie narusza interesu prawnego spółki, podczas gdy na skutek wejścia w życie uchwały ws. zmiany Studium spółka została pozbawiona możliwości zabudowy nieruchomości przy zastosowaniu warunków technicznych obowiązujących dla nieruchomości w strefie śródmiejskiej, co stanowi jednoznaczne pogorszenie sytuacji prawnej spółki i jest równoznaczne z naruszeniem jej interesu prawnego. Uzasadniając powyższe zarzuty skarżąca wskazała, że przed wejściem w życie zaskarżonej uchwały w sprawie zmiany Studium, nieruchomość znajdowała się – zgodnie z postanowieniami Studium – na obszarze zabudowy śródmiejskiej, co potwierdza treść decyzji Wojewody Mazowieckiego. Skarżąca zarzuciła, że Sąd pierwszej instancji nie przeprowadził jakiejkolwiek analizy ustaleń Studium w brzmieniu sprzed wejścia w życie uchwały ws. zmiany Studium, a ponadto nie odniósł się do kwestii pozostawania ww. decyzji w obrocie prawnym. Sąd nie rozważył zatem kluczowych okoliczności świadczących o naruszeniu interesu prawnego spółki i przysługującej jej legitymacji skargowej. W ocenie skarżącej wydanie uchwały ws. zmiany Studium powoduje, że nieruchomość nie znajduje się już w strefie zabudowy śródmiejskiej, co wiąże się ze zmianą w zakresie przepisów techniczno-budowlanych, które mogą być stosowane w przypadku zamiaru zabudowy nieruchomości (lub przebudowy już zlokalizowanych na niej obiektów). Brak możliwości stosowania powyższych przepisów w przypadku zabudowy nieruchomości powoduje, że prawo użytkowania wieczystego spółki ulega ograniczeniu w stosunku do stanu sprzed wejścia w życie uchwały ws. zmiany Studium, co jednoznacznie przesądza o bezpośrednim i realnym naruszeniu interesu prawnego. Skarżąca zarzuciła także fragmentaryczność i zdawkowość uzasadnienia zaskarżonego postanowienia wskazując, że nie poddaje się ono kontroli instancyjnej. W oparciu o powyższe spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ administracji wniósł o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego rozstrzygnięcie Sądu pierwszej instancji jest nieprawidłowe. Sąd ten bowiem przyjął, że zaskarżona uchwała nie naruszała interesu prawnego skarżącej, co w świetle art. 101 ust. 1 u.s.g. Oraz art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a. dawało podstawę do jej odrzucenia. Podnosząc w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a. skarżąca kasacyjnie zmierza do wykazania, że wbrew twierdzeniom Sądu pierwszej instancji posiada legitymację skargową w rozumieniu art. 101 ust. 1 u.s.g. w niniejszej sprawie. Zgodnie z tym ostatnim przepisem, każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Cytowany przepis powiązał legitymację skargową z naruszeniem interesu prawnego. Co za tym idzie naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia wnoszącego skargę na uchwałę organu gminy otwiera dopiero drogę do merytorycznego rozpoznania skargi. Interes prawny wnoszącego skargę w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. musi wynikać z normy prawa materialnego kształtującej jego sytuację prawną. Podstawę legitymacji procesowej strony musi zatem stanowić przepis prawa materialnego wskazujący na własne prawo (interes prawny) lub obowiązek podmiotu, które podlegają skonkretyzowaniu w postępowaniu administracyjnym. Tak więc istotą interesu prawnego jest jego związek z konkretną normą prawa materialnego - taką normą, którą można wskazać jako jego podstawę i z której podmiot legitymujący się tym interesem może wywodzić swoje racje. Stwierdzenie istnienia interesu prawnego sprowadza się zatem do ustalenia związku o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą normą, a sytuacją prawną konkretnego podmiotu. Podkreślenia przy tym wymaga, że interes prawny podmiotu wnoszącego skargę do sądu w tym trybie powinien być bezpośredni i realny, o jego naruszeniu rozstrzyga zmiana w sytuacji prawnej skarżącego. W skardze kasacyjnej Spółka trafnie podnosi, że Sąd pierwszej instancji nie przeprowadził jakiejkolwiek analizy treści studium w brzmieniu sprzed wejścia w życie uchwały ws. zmian Studium. Tymczasem analiza tego aktu powinna być punktem wyjścia do oceny interesu prawnego Spółki, która twierdzi, że strefa zabudowy śródmiejskiej wyznaczona w tym dokumencie obejmowała nieruchomość, której skarżąca jest użytkownikiem wieczystym. W odniesieniu do powyższego Spółka wskazuje na treść zawartych w uchwale nr [...] schematów i rysunków, które w jej ocenie potwierdzają objęcie nieruchomości strefą zabudowy śródmiejskiej. Należało zatem dokonać analizy ww. uchwały, by móc stwierdzić, czy z kolei uchwała ws. zmiany Studium nie oddziałuje negatywnie na zakres uprawnień Spółki wynikających z przysługującego jej użytkowania wieczystego. Jeżeli bowiem przed wejściem w życie uchwały w sprawie zmiany Studium Spółka była uprawniona do zagospodarowania nieruchomości na warunkach obowiązujących dla terenów zabudowy śródmiejskiej, natomiast na skutek wejścia w życie tej uchwały taką możliwość utraciła, to świadczyć to może o ograniczeniu zakresu uprawnień Spółki. Powyższej analizy w uzasadnieniu Sądu pierwszej instancji zabrakło. Sąd nie dokonał porównania i oceny treści ww. uchwał, a zatem nie sposób jednoznacznie stwierdzić, że zaskarżona uchwała nie narusza interesu prawnego skarżącej. Rację ma też skarżąca kasacyjnie, gdy wskazuje, że Sąd pierwszej instancji w żaden sposób nie odniósł się do treści decyzji Wojewody Mazowieckiego z 2 czerwca 2021 r. nr 409/OPON/2021 w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę dla inwestycji obejmującej rozbudowę o część mieszkaniową istniejącego budynku, przebudowę piętra i zmianę sposobu użytkowania z funkcji ekspozycyjno-biurowej na funkcję mieszkaniową oraz przebudowę części mieszkaniowej i usługowej istniejącego budynku przy ul. [...], na terenie działki ew. nr [...] z obrębu [...] w W. W oparciu o analizę Studium dokonaną w powyższej decyzji skarżąca wywodzi, że posiada interes prawny w zaskarżeniu uchwały Rady Miasta Stołecznego Warszawy z [...] sierpnia 2021 r. nr [...] w sprawie zmiany Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego m.st. Warszawy, która nie objęła nieruchomości skarżącej zasięgiem strefy zabudowy śródmiejskiej. Okoliczność ta wymagała szerszej analizy przez Sąd I instancji. W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia poprzestano natomiast na stwierdzeniu, że uchwała w sprawie zmiany Studium nie ma wpływu na sytuację skarżącej i nie dotyczy jej uprawnień. Nie wiadomo natomiast na jakiej podstawie dokonano takiej oceny skoro w uzasadnieniu nie przedstawiono argumentacji powyższego stanowiska. Mając powyższe na uwadze NSA uznał, że skarga kasacyjna jest zasadna, zaś zaskarżone postanowienie powinno być uchylone, a sprawa ponownie rozpoznana. Ponownie rozpoznając sprawę Sąd pierwszej dokona porównania treści uchwały Rady Miasta Stołecznego Warszawy z dnia [...] października 2006 r. nr [...] w sprawie Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego m.st. Warszawy oraz uchwały z [...] sierpnia 2021 r. nr [...] w sprawie zmiany Studium. Ponadto Sąd odniesie się do argumentacji skarżącej w zakresie w jakim powołuje się ona na decyzję Wojewody Mazowieckiego z 2 czerwca 2021 r. nr 409/OPON/2021. Dopiero powyższe ustalenia mogą być punktem wyjścia do oceny interesu prawnego Spółki w zaskarżeniu uchwały w sprawie zmiany Studium. W tym stanie rzeczy NSA na podstawie art. 185 § 1 i art. 182 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.