II SAB/Wa 477/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Maciejuk, Sędzia WSA Andrzej Góraj (spr.), Sędzia WSA Sławomir Antoniuk, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 26 listopada 2024 r. sprawy ze skargi R. D. na bezczynność Komendanta Głównego Policji w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] lipca 2024 r. o udostępnienie informacji publicznej 1. stwierdza, że Komendant Główny Policji dopuścił się bezczynności w rozpoznaniu wniosku R. D. z dnia [...] lipca 2024 r. o udostępnienie informacji publicznej; 2. stwierdza, że bezczynność Komendanta Głównego Policji nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. zasądza od Komendanta Głównego Policji na rzecz R. D. kwotę 100 (sto) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania. Pismem z 2 sierpnia 2024 r. R. D. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Komendanta Głównego Policji polegającą na nierozpatrzeniu wniosku o udzielenie informacji publicznej z [...] lipca 2024 r., który dotyczył przesłania, za pośrednictwem poczty elektronicznej, informacji w zakresie kserokopii/skanu sprawozdania kończącego postępowanie skargowe [...]. Skarżący wskazał, że stanowisko organu zawarte w odpowiedzi z dnia [...] lipca 2024 r. że żądana informacja publiczna nie stanowi informacji publicznej jest niezasadne. W związku z powyższym wniósł o zobowiązanie organu do rozpatrzenia wniosku oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zarzucił przy tym organowi naruszenie art. 61 ust. 1 Konstytucji RP w zakresie w jakim przepis ten stanowi podstawę prawa do uzyskiwania informacji publicznej poprzez błędne zastosowanie polegające na nieudostępnieniu informacji publicznej na wniosek, art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 902); zwanej dalej u.d.i.p. w zakresie w jakim przepis ten stanowi o tym, że informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, poprzez niezasadne uznanie, że przedmiotem wniosku nie jest udostępnienie informacji publicznej, a w konsekwencji nieudostępnienie informacji publicznej na wniosek oraz art. 13 ust. 1 u.d.i.p. poprzez zaniechanie udostępnienia informacji publicznej polegające na udzieleniu na prawidłowo złożony wniosek niejasnej oraz wymijającej odpowiedzi. Zdaniem skarżącego Policja jako umundurowana i uzbrojona formacja służąca społeczeństwu i przeznaczona do ochrony bezpieczeństwa ludzi oraz do utrzymywania bezpieczeństwa i porządku publicznego, jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej. Z kolei dokumenty wytworzone przez organy Policji w związku z realizacją przewidzianych prawem zadań, w tym czynnościami podjętymi na skutek złożonej przez stronę skargi powszechnej przez pocztę (dział VIII Kodeksu postępowania administracyjnego), mieszczą się w zakresie art. 6 u.d.i.p., a w konsekwencji podlegają udostępnieniu. Zwrócił uwagę na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z 22 marca 2017 r., sygn. akt I SAB/Sz 10/17, w którym stwierdzono, że sprawozdanie z postępowania skargowego jest informacją publiczną i podlega udostępnieniu. Od powyższego orzeczenia organ złożył skargę kasacyjną, którą Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 22 marca 2019 r., sygn. akt I OSK 1280/17 oddalił. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, wskazując, że nie pozostaje w bezczynności, bowiem pismem z [...] lipca 2024 r. poinformował wnioskodawcę, że żądana informacja nie ma charakteru informacji publicznej, gdyż dotyczy sprawy indywidualnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Z bezczynnością w rozpoznaniu wniosku o udostępnienie informacji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy żądaniem wniosku jest objęta informacja mająca walor informacji publicznej, a podmiot zobowiązany nie podejmuje w ustawowym 14 - dniowym terminie stosownej czynności materialno-technicznej w postaci udostępnienia informacji publicznej będącej w jej posiadaniu (art. 13 ust. 1 P.p.s.a.), nie wydaje decyzji o odmowie jej udostępnienia (art. 16 ust. 1), nie powiadamia wnioskodawcy o niemożności udzielenia informacji publicznej w wyznaczonym terminie i o przyczynach opóźnienia i nowym terminie wydania informacji, nie dłuższym niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku w tej sprawie (art. 13 ust. 2), nie informuje o przeszkodach technicznych w uzyskaniu informacji w żądanej formie (art. 14 ust. 2), ewentualnie nie informuje wnioskodawcy, że danej informacji nie posiada, bądź że istnieje odrębny tryb dostępu do tej informacji (art. 1 ust. 2 ustawy). W rozpoznawanej sprawie poza sporem pozostaje to, że Komendant Główny Policji jest podmiotem zobowiązanym co do zasady do udostępnienia informacji publicznej będącej w jego posiadaniu (co wynika z art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.). Co zaś się tyczy informacji publicznej, to stanowi ona treść wszelkiego rodzaju dokumentów dotyczących podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji publicznej, wytworzonych przez niego lub tylko przez niego używanych w zakresie realizacji zadań władzy publicznej. Za informację publiczną uznaje się m.in. treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do szeroko rozumianego organu władzy publicznej lub podmiotu niebędącego organem administracji publicznej, lecz wykonującego zadania publiczne. Są nią zarówno dokumenty bezpośrednio przez te podmioty wytworzone, jak i dokumenty, których używają one przy realizacji przewidzianych prawem zadań, nawet gdy nie pochodzą wprost od nich. Udostępnieniu podlega informacja publiczna w szczególności o podmiotach, o których mowa w art. 4 ust. 1, w tym o majątku, którym dysponują (art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. f u.d.i.p.), zasadach funkcjonowania podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1, w tym o trybie działania władz publicznych i ich jednostek organizacyjnych (art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. a u.d.i.p.), danych publicznych (art. 6 ust. 1 pkt 4 u.d.i.p.), majątku publicznym (art. 6 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p.). Podkreślenia wymaga, że przepis art. 6 u.d.i.p. nie ma charakteru zamkniętego, a wyliczenie stanów faktycznych w nim zawartych jest jedynie przykładowe. Nie oznacza to, że niewymienienie konkretnego stanu, który w sposób jednoznaczny dotyczy informacji o sprawie publicznej, pozwala na uznanie, że nie mamy do czynienia z informacją publiczną. Informacją publiczną jest treść informacji wytworzonych m.in. przez organy władzy publicznej, w tym dokumenty urzędowe. Należy dostrzec różnicę pomiędzy dokumentami, które stanowią informację publiczną i ich przeciwieństwem, tj. dokumentami roboczymi (wewnętrznymi). W orzecznictwie przyjmuje się, że dokumentami wewnętrznymi są dokumenty o charakterze roboczym, które zostały utrwalone w formie tradycyjnej lub elektronicznej i stanowią pewien proces myślowy, proces rozważań, etap wypracowywania finalnej koncepcji, przyjęcia ostatecznego stanowiska przez pojedynczego pracownika lub zespół. Stanowią one pewien etap na drodze do wytworzenia informacji publicznej (por. m.in. wyroki NSA z: 4 lutego 2016 r., sygn. akt I OSK 2223/14; 24 września 2015 r., sygn. akt I OSK 1681/14; 21 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 666/12 – wszystkie przywołane orzeczenia zostały opublikowane na stronie www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Dokumentem urzędowym, w świetle 6 ust. 2 u.d.i.p., jest treść oświadczenia woli lub wiedzy, utrwalona i podpisana w dowolnej formie przez funkcjonariusza publicznego w rozumieniu przepisów Kodeksu karnego, w ramach jego kompetencji, skierowana do innego podmiotu lub złożona do akt sprawy. W ocenie tut. Sądu tę definicję wyczerpuje sprawozdanie z czynności wyjaśniających prowadzonych w sprawie skargowej. Sprawozdanie stanowi swoistego rodzaju streszczenie tego, jakie czynności były podejmowane w ramach postępowania skargowego prowadzonego na podstawie przepisów Działu VIII Rozdziału 2 K.p.a. Zawiera analizę dokonanych ustaleń pod kątem stwierdzenia zaniedbań lub nienależytego wykonywania zadań przez pracowników organu administracji publicznej, naruszenia praworządności lub interesu skarżącego, przewlekłego lub biurokratycznego załatwiania sprawy oraz wnioski z tej analizy płynące. Stanowi zatem oficjalny dokument z postępowania w sprawie, podpisany przez funkcjonariusza i złożony do akt sprawy. Nie może zmieniać tej oceny okoliczność podnoszona przez organ, iż wnioskowany dokument dotyczy indywidualnej sprawy skargowej, co uniemożliwia jego ujawienie w domenie publicznej. Indywidualny charakter rozpoznawanej sprawy nie stanowi bowiem o tym czy mamy do czynienia z informacją publiczna, czy też nie. Oczywiście treści w dokumentach zawarte, istotne z punktu widzenia interesów obywatela (np. dane osobowe, dane wrażliwe, itp.) podlegają ochronie prawnej poprzez ograniczenie dostępu do takiej informacji (art. 5 u.d.i.p.). W orzecznictwie przyjmuje się zgodnie, że sam wniosek (tutaj skarga) wszczynający postępowanie nie stanowi informacji publicznej (przykładowo wyrok NSA z 28 czerwca 2022 r., sygn. akt III OSK 5148/21). W dużym uproszczeniu należy wskazać, iż wniosek wszczynający postępowanie w sprawie indywidualnej jest dokumentem prywatnym. Natomiast czynności podejmowane na skutek wszczęcia postępowania z tego wniosku mają wyłącznie charakter publicznoprawny, a dokumenty wytworzone przez funkcjonariusza publicznego i złożone do akt sprawy są dokumentami urzędowymi, a zatem zawierają informację publiczną. Jak wskazuje się w orzecznictwie (patrz wyrok NSA z 22 marca 2019 r. sygn. akt I OSK 1280/17) akta postępowania skargowego prowadzonego prze Policję zawierają informacje o działalności organu. Notatki urzędowe funkcjonariuszy Policji, protokoły z przesłuchań świadków oraz wszelkie pisma urzędowe wychodzące z organu i wpływające do niego w związku z prowadzona sprawą posiadają walor informacji publicznej. Dotyczą sfery faktów, zostały wytworzone w ramach sfery działalności organu administracji publicznej, zawierają informację o sposobie przedstawienia sprawy. Reasumując - wobec tego, że Komendant Główny Policji błędnie zakwalifikował przedmiot żądania przyjmując, iż wnioskowana informacja nie stanowi informacji publicznej, nie uwolnił się od zarzutu bezczynności w realizacji wniosku informując o powyższym stanowisku wnioskodawcę. W realiach faktycznych niniejszej sprawy nie zachodziła jednak możliwość zobowiązania organu do rozpatrzenia wniosku. Tut. Sąd nie mógł pominąć tego, iż w odpowiedzi na skargę organ oświadczył, iż nie jest obecnie w posiadaniu żądanego dokumentu, gdyż został on przekazany do Archiwum Głównego Policji. Biorąc więc pod uwagę powyższą okoliczność oraz fakt, że w myśl przepisów ustawy z 14 lipca 1983r. o Narodowym Zasobie Archiwalnym (Dz. U. z 2006r, Nr.97, poz.673 ze zm.) organem właściwym w sprawie w/w Archiwum jest Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, Komendant Główny Policji nie mógłby obecnie udostępnić żądanych danych. W tym stanie sprawy, tj. wobec udzielenia przez pytany podmiot informacji przed wyrokiem, iż nie jest w posiadaniu żądanego dokumentu, nie zachodziła konieczność ani możliwość zobowiązywania organu do rozpoznania wniosku. W tym stanie sprawy, Wojewódzki Sad Administracyjny w Warszawie, uznając skargę za częściowo zasadną, orzekł jak w pkt.1 sentencji wyroku na podstawie art.149 par.1 pkt.3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270 z późn. zm.). Tut. Sąd doszedł też do przekonania, iż stwierdzona bezczynność, nie jawiła się jako mająca cechy rażącego naruszenia prawa, o jakiej mowa w art.149 par.1a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270 z późn. zm.). Organ reagował na wniosek strony w ustawowym terminie. Nic nie wskazuje zaś na to, by końcowa bezczynność jakiej dopuścił się pytany podmiot, wynikała ze złej woli organu a nie np. z błędnej interpretacji przepisów prawa. O kosztach postępowania rozstrzygnięto stosownie do dyspozycji przepisu art.200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270 z późn. zm.).