II OSK 186/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Stankowski Sędziowie sędzia NSA Grzegorz Czerwiński sędzia del. WSA Marta Laskowska-Pietrzak /spr./ po rozpoznaniu w dniu 26 listopada 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej G. [...] z siedzibą w N. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia [...] września 2023 r., sygn. akt II SA/Gd 167/23 w sprawie ze skargi G. [...] z siedzibą w N. na uchwałę Rady Miasta Starogard Gdański z dnia [...] października 2010 r., nr [...] w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 27 września 2023 r., w sprawie o sygn. akt II SA/Gd 167/23 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, oddalił skargę G. spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w N. (dalej także jako: spółka) na uchwałę Rady Miasta Starogard Gdański z dnia 28 października 2010 r., nr LXIII/547/2010, dotyczącą uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Spółka wniosła o stwierdzenie nieważności § 22 ust. 21 pkt 4 lit. c zaskarżonej uchwały, zgodnie z którym w granicach historycznego zespołu dawnego folwarku ustala się zakaz sytuowania masztów, wież, kominów nie związanych z funkcją podstawową terenu. Rada Gminy Miasta Starogard Gdański wskazała, że zgodnie z nowo uchwalonym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego utraciły moc przepisy zaskarżonego planu, uchwalonego przez Radę Miasta Starogard Gdański uchwałą nr LXIII/547/2010 z dnia 28 października 2010 r. (Dz. Urz. Woj. Pom. z dnia 20 grudnia 2010 r., nr 161, poz. 3268), zmienionego uchwałą nr XXIII/196/2012 Rady Miasta Starogard Gdański z dnia 28 marca 2012 r. (Dz. Urz. Woj. Pom. z dnia 25 kwietnia 2012 r. poz. 1500) – dalej jako: miejscowy plan lub m.p.z.p. Sąd pierwszej instancji stwierdził, że zaskarżony przepis planu miejscowego narusza interes prawny skarżącej. Na jego podstawie Starosta Starogardzki decyzją z 12 maja 2022 r. wniósł sprzeciw wobec zgłoszenia spółki o zamiarze montażu instalacji radiotelekomunjkacyjnej wraz z konstrukcją wsporczą na terenie działki nr [...], w obrębie ewidencyjnym [...] w S., a zatem na terenie objętym ww. przepisem. Tym samym uchylenie zaskarżonego przepisu planu miejscowego nie doprowadziło do bezprzedmiotowości postępowania sądowego, ponieważ wywołał on negatywne skutkami prawne dla spółki, a ewentualne stwierdzenie nieważności przepisu uchwały ma inny skutek niż jego uchylenie. Z tego względu zmiana lub uchylenie uchwały zaskarżonej do sądu administracyjnego nie czyni zbędnym dokonania oceny jej legalności. Sąd pierwszej instancji wskazał, że zgodnie z art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 r., nr 80, poz. 717 ze zm., dalej jako: u.p.z.p.) kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, należy do zadań własnych gminy. Stwierdził, że organ nie przekroczył władztwa planistycznego, nie doszło do naruszenia art. 46 ust. 1 ustawy z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych (Dz. U. z 2022 r., poz. 884; dalej jako: ustawa o wspieraniu komunikacji), a wprowadzenie kwestionowanego przez skarżącą zakazu było podyktowane wymogami ochrony konserwatorskiej. Wojewódzki sąd administracyjny zauważył, że zgodnie z art. 4 pkt 6 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. z 2003 r., nr 162, poz. 1568 ze zm.; dalej jako: u.o.z.o.z.), ochrona zabytków polega – w szczególności, na podejmowaniu przez organy administracji publicznej działań mających na celu uwzględnianie zadań ochronnych w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz przy kształtowaniu środowiska. Jedną z form ochrony zabytków jest ustalenie ochrony w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Projekt planu był konsultowany z właściwym konserwatorem, który wnioskował o wprowadzenie tego typu ochrony tj. zakazu dotyczącego sytuowania wież i masztów. Sąd pierwszej instancji wskazał, że rozwiązania przyjęte w zaskarżonej uchwale zostały pozytywnie zaopiniowane przez Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej pismem z 27 lipca 2010 r., który stwierdził po przeanalizowaniu projektu planu w zakresie telekomunikacji, że przyjęte w nim rozwiązania w zakresie telekomunikacji są zgodne z art. 46 ust. 1 ustawy o wspieraniu komunikacji. Spółka wywiodła skargę kasacyjną od powyższego wyroku i podniosła następujący zarzuty naruszenia przepisów postępowania: 1. art. 147 § 1 p.p.s.a., poprzez brak stwierdzenia, że m.p.z.p. wydany został z naruszeniem prawa, w sytuacji gdy m.p.z.p. wydany został z istotnym i rażącym naruszeniem zasad jego sporządzania planu; 2. art. 134 § 1 p.p.s.a., poprzez brak rozpoznania skargi w całości, tj. brak oceny czy wprowadzenie zakazu lokalizacji na części obszaru objętego planem określonej infrastruktury inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej, która już istnieje w tym miejscu, nie stanowi nadużycia władztwa planistycznego; 3. art. 151 p.p.s.a. poprzez jego zastosowanie i oddalenie skargi. Ponadto spółka podniosła zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego, które miały wpływ na wynik sprawy: 1. art. 46 ust. 1 ustawy o wspieraniu komunikacji w brzmieniu na dzień uchwalenia m.p.z.p., tj. 28 października 2010 r., poprzez jego błędną wykładnię, polegającą na uznaniu, że dopuszczalne jest ograniczenie w planie miejscowym realizacji inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej z powodu bliżej nieokreślonej ochrony konserwatorskiej, podczas gdy zgodnie z przywołanymi przepisami miejscowy plan nie może ograniczać takich inwestycji, szczególnie jeśli w praktyce w terenie objętym planem miejscowym zlokalizowane już są obiekty telekomunikacyjne z pominięciem ograniczeń planistycznych, a wprowadzenie takiego ograniczenia stanowi nadużycie władztwa planistycznego; 2. art. 6 ust. 1 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w brzmieniu na dzień uchwalenia m.p.z.p., tj. 28 października 2010 r., poprzez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że dopuszczalne jest ograniczenie w planie miejscowym realizacji inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej z powodu bliżej nieokreślonej ochrony konserwatorskiej, podczas gdy zgodnie z przywołanymi przepisami miejscowy plan nie może ograniczać takich inwestycji, szczególnie jeśli w praktyce w terenie objętym planem miejscowym zlokalizowane już są obiekty telekomunikacyjne z pominięciem ograniczeń planistycznych, a wprowadzenie takiego ograniczenia stanowi nadużycie władztwa planistycznego; 3. art. 6 ust. 2 u.p.z.p. w brzmieniu na dzień uchwalenia m.p.z.p., tj. 28 października 2010 r., poprzez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że dopuszczalne jest ograniczenie w planie miejscowym realizacji inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej z powodu bliżej nieokreślonej ochrony konserwatorskiej, podczas gdy zgodnie z przywołanymi przepisami miejscowy plan nie może ograniczać takich inwestycji, szczególnie jeśli w praktyce w terenie objętym planem miejscowym zlokalizowane już są obiekty telekomunikacyjne z pominięciem ograniczeń planistycznych, a wprowadzenie takiego ograniczenia stanowi nadużycie władztwa planistycznego; 4. art. 1 ust. 2 pkt 1, 6, 7, 10, 11, 12 u.p.z.p. w brzmieniu na dzień uchwalenia m.p.z.p., tj. 28 października 2010 r., poprzez ich błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że dopuszczalne jest ograniczenie w planie miejscowym realizacji inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej z powodu bliżej nieokreślonej ochrony konserwatorskiej, podczas gdy zgodnie z przywołanymi przepisami miejscowy plan nie może ograniczać takich inwestycji, szczególnie jeśli w praktyce w terenie objętym planem miejscowym zlokalizowane już są obiekty telekomunikacyjne z pominięciem ograniczeń planistycznych, a wprowadzenie takiego ograniczenia stanowi nadużycie władztwa planistycznego; 5. art. 64 ust. 3 Konstytucji RP, poprzez jego nie zastosowanie w konsekwencji ograniczenie prawa własności skarżącego wbrew przepisom ustawy; 6. § 22 ust. 21 pkt 4 lit. c uchwały NR LXIII/547/2010 Rady Miasta Starogard Gdański z 28 października 2010 r. w sprawie uchwalenia Miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Starogard Gdański (Dz. Urz. Woj. Pom. z dnia 20 grudnia 2010 r., nr 161, poz. 3268), poprzez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że przepis ten nie ustanawia zakazu, a przyjmowane w nim rozwiązania nie uniemożliwiają lokalizowania inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej, w rozumieniu przepisów ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, jeżeli taka inwestycja jest zgodna z przepisami odrębnymi, podczas gdy właściwa wykładnia powinna prowadzić do wniosku, że postanowienie wprowadza zakaz lokalizowania masztów będących inwestycją celu publicznego z zakresu łączności publicznej bez żadnej podstawy ustawowej; 7. art. 28 ust. 1 u.p.z.p. w brzmieniu na dzień uchwalenia m.p.z.p., tj. 28 października 2010 r.; poprzez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że istotnie i rażąco nie narusza zasad sporządzania miejscowego planu wprowadzenie ograniczeń w realizacji inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej, mimo istnienia już takich inwestycji na obszarze objętym planem, podczas gdy prawidłowa wykładnia przepis powinna prowadzić do odwrotnych wniosków; 8. art. 18 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. z 2022 r. poz. 840), poprzez ich błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że przepisy te uprawniają do wprowadzania w miejscowym planie ograniczeń w sytuowaniu infrastruktury telekomunikacyjnej z powodu bliżej nieokreślonej ochrony konserwatorskiej i krajobrazowej, podczas gdy przepisy te uprawniają wyłącznie do wprowadzania ograniczeń fizycznie chroniących obiekty zabytkowe, a nie ustalenia zakazu lokalizowania urządzeń telekomunikacyjnych nie wpływających na strukturę zabytków. W oparciu o wyżej wskazane podstawy skargi kasacyjnej spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie na rzecz skarżącej kasacyjnie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie należy podkreślić, że zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935, dalej jako: p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnymi jej podstawami, określonymi w art. 174 p.p.s.a. Nadto, zgodnie z treścią art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. Odnosząc się w pierwszej kolejności do zarzutów naruszenia przepisów postępowania należy wskazać, że sąd pierwszej instancji orzekł w granicach sprawy. Nie wykazano, aby konieczne było wyjście poza zarzuty skargi i wnioski strony, czego sąd nie uczynił – zatem nie sposób uznać, że doszło do naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. Natomiast przepisy art. 147 § 1 p.p.s.a. i art. 151 p.p.s.a. mają charakter wynikowy, zatem co do zasady nie mogą stanowić samodzielnej podstawy skutecznie postawionego zarzutu skargi kasacyjnej. Powołany jako wzorzec kontroli kasacyjnej art. 46 ust. 1 ustawy o wspieraniu komunikacji może zostać naruszony w takich warunkach, w których uchwała w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego uniemożliwia realizację inwestycji w zakresie lokalizowania celu publicznego z zakresu łączności publicznej (sieci telekomunikacyjne i powiązane zasoby) na terenie objętym planem, co prowadzi do powstania obszarów niedostępnych dla rozwoju tych sieci. Analizowany przepis wprowadza wprawdzie zasadę, że żaden plan nie może uniemożliwić lokalizowania inwestycji celu publicznego w zakresie łączności publicznej, jednakże nie ma charakteru bezwzględnego. Nieprawidłowa jest taka wykładnia analizowanego przepisu, która prowadziłaby do wniosku, że niedopuszczalne jest wprowadzanie jakichkolwiek ograniczeń w miejscowym planie, jedynie z tego względu, że są sprzeczne z celami ustawy o wspieraniu komunikacji. Wprowadzona we wskazanym powyżej przepisie zasada pozwala na dokonywanie oceny celowości wprowadzonych w planie miejscowym zakazów i ograniczeń, gdyż o ile nie są one uzasadnione i proporcjonalne, to obowiązująca treść planu miejscowego będzie prowadziła w sposób nieuzasadniony do powstawania obszarów niedostępnych dla rozwoju sieci, a więc sprzecznych z celami tej ustawy (por. m. in. wyrok NSA z 25 stycznia 2022 r., sygn. akt II OSK 1176/19 i cyt. tam orzecznictwo). Jak trafnie zauważył sąd pierwszej instancji analiza akt planistycznych wskazuje, że zakaz sytuowania masztów, wież, kominów niezwiązanych z funkcją podstawową terenu na obszarze oznaczonym symbolem E.63.P2, U1, o którym stanowi kwestionowany w skardze przepis miejscowego planu, dotyczy niewielkiej części obszaru miasta Starogard Gdański. Sporny przepis odnosi się bowiem do granic historycznych zespołu dawnego folwarku. Na terenie objętym spornym zakazem występuje zabudowa o charakterze zabytkowym. W planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uwzględnia się zwłaszcza wymagania ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej (art. 1 ust. 2 pkt 4 u.p.z.p.). Sąd pierwszej instancji wyczerpująco wykazał, że zastosowanie formy ochrony zabytków w postaci ustalenia ochrony w miejscowym planie było uzasadnione i znajduje potwierdzenie w stanowisku Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w Gdańsku. Trafnie zauważył także, że Prezes Urzędu Komunikacji Elektronicznej pozytywnie zaopiniował rozwiązania przyjęte w zaskarżonej uchwale. Podsumowując powyższe rozważania należy wskazać, że sporny zakaz nie został wprowadzony w sposób dowolny, lecz miał uzasadnione podstawy. Jego obowiązywanie nie doprowadziło do sytuacji opisanej w art. 46 ust. 1 ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych, gdyż zakaz dotyczył niewielkiego obszaru. Nie może mieć determinującego znaczenia podnoszona przez skarżącą kasacyjnie okoliczność, że na danym obszarze istnieją już obiekty telekomunikacyjne. W istocie takie stwierdzenie powinno prowadzić do wniosku, że nie jest to obszar niedostępny dla rozwoju tych sieci, zatem wprowadzone ograniczenie nie narusza art. 46 ust. 1 ustawa o wspieraniu komunikacji. Odnosząc się do pozostałych zarzutów wyrażonych w skardze kasacyjnej należy wskazać, że prawo własności nie ma charakteru nieograniczonego, a jednym z przepisów uzasadniających ingerencję w to prawo jest art. 6 u.p.z.p. Przepisy miejscowego planu niewątpliwie mogą ograniczać właściciela w jego prawach do gruntu, w tym w sposobie jego zagospodarowania. Jeżeli ograniczenie prawa własności w miejscowym planie jest uzasadnione i proporcjonalne do celu, to nie sposób stwierdzić naruszenia prawa własności. Niewątpliwie ustawodawca przewidział, że w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uwzględnia się wymagania ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej (art. 1 ust. 2 pkt 4 u.p.z.p.). Zgodnie z art. 18 u.o.z.o. ochronę zabytków i opiekę nad zabytkami uwzględnia się przy sporządzaniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a formą ochrony zabytków jest ustalenie ochrony w miejscowym planie zagospodarowania (art. 7 pkt 4 u.o.z.o.z.). Spółka nie wykazała, że objęcie obszaru ochroną z uwagi na istniejące na nim obiekty o walorach zabytkowych było nieuzasadnione – w szczególności nie zakwestionowała stanowiska właściwego konserwatora. Jak wskazano powyżej nie zaistniała także taka sytuacja, że na skutek zaskarżonego przepisu miejscowego planu powstał obszar niedostępny dla rozwoju sieci telekomunikacyjnych. W świetle powyższych rozważań należało stwierdzić, że skarżąca kasacyjnie nie wykazała istotnego naruszenia zasad sporządzania planu miejscowego (art. 28 u.p.z.p.). W związku z powyższym Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 p.p.s.a.