III OSK 1939/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Przemysław Szustakiewicz sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski po rozpoznaniu w dniu 26 listopada 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy O. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 17 kwietnia 2024 r. sygn. akt II SA/Po 74/24 w sprawie ze skargi Gminy O. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Wielkopolskiego z dnia 28 listopada 2023 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie utrzymania czystości i porządku na terenie gminy 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Gminy O. na rzecz Wojewody Wielkopolskiego kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 17 kwietnia 2024 r., sygn. akt II SA/Po 74/24, oddalił skargę Gminy O. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Wielkopolskiego z dnia 28 listopada 2023 r., nr [...], w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie utrzymania czystości i porządku na terenie gminy. Jak wskazał Sąd pierwszej instancji Wojewoda Wielkopolski ww. rozstrzygnięciem nadzorczym, działając na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz.U. z 2023 r. poz. 40) - dalej "u.s.g." stwierdził nieważność § 1 pkt 5- 9, 11-12, § 3, § 4 oraz § 5 w zakresie "5 i" uchwały nr [...] Rady Miejskiej w O. z dnia 25 października 2023 r. w sprawie powierzenia Przedsiębiorstwu Wodociągów i Kanalizacji w O. Sp. z o.o. – dalej: "PWIK w O.", obowiązkowego zadania własnego Gminy O. oraz upoważnienia Zarządu Przedsiębiorstwa Wodociągów i Kanalizacji w O. Sp. z o.o., do załatwiania indywidualnych spraw z zakresu administracji publicznej - dalej: "uchwała". Wojewoda stwierdził, że zgodnie z § 1 pkt 5-9, 11-12 uchwały Rada Miejska w O. postanowiła powierzyć PWIK w O. wykonywanie określonych zadań w zakresie utrzymania czystości i porządku, tj. sporządzenia i przekazania właściwym organom sprawozdania, o którym mowa w art. 3 ust. 5 ustawy - tj. zadania, o którym mowa w art. 3 ust. 5 i ust. 6 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (tekst jedn. Dz.U. z 2023 r., poz. 1469, ze zm.) – dalej: "u.c.p.g" (pkt 5), nadzoru nad realizacją obowiązku właścicieli nieruchomości przyłączenia nieruchomości do istniejącej sieci kanalizacyjnej lub, w przypadku, gdy budowa sieci kanalizacyjnej jest technicznie lub ekonomicznie nieuzasadniona, wyposażenia nieruchomości w zbiornik bezodpływowy nieczystości ciekłych lub w przydomową oczyszczalnię ścieków bytowych, spełniające wymagania określone w przepisach odrębnych - tj. zadania, o którym mowa w art. 5 ust. 1 pkt 2 u.c.p.g (pkt 6), nadzoru nad realizacją obowiązku właścicieli nieruchomości gromadzenia nieczystości ciekłych w zbiornikach bezodpływowych lub osadnikach w instalacjach przydomowych oczyszczalni ścieków -tj. zadania, o którym mowa w art. 5 ust. 1 pkt 3a u.c.p.g (pkt 7), nadzoru nad realizacją obowiązku wykonawców robót budowlanych, gromadzenia nieczystości ciekłych w zbiornikach bezodpływowych lub osadnikach w instalacjach przydomowych oczyszczalni ścieków - tj. zadania, o którym mowa w art. 5 ust. 2 w zw. z art. 5 ust. 1 pkt 3a u.c.p.g (pkt 8), nadzoru nad realizacją obowiązku właścicieli nieruchomości pozbywania się zebranych na terenie nieruchomości nieczystości ciekłych w sposób zgodny z przepisami ustawy i przepisami odrębnymi - tj. zadania, o którym mowa w art. 5 ust. 1 pkt 3b u.c.p.g (pkt 9), przygotowania planu kontroli, o którym mowa w art. 6 ust. 5aa u.c.p.g (pkt 11), przeprowadzania kontroli umów i dowodów uiszczania opłat za usługi, o których mowa w art. 6 ust. 1 ustawy, w zakresie określonym w art. 6 ust. 5a ustawy, zgodnie z planem kontroli, o którym mowa w art. 6 ust. 5aa u.c.p.g (pkt 12). Zdaniem organu nadzoru powyższe regulacje prawne wskazują, że na mocy szczególnych przepisów ustawy wójtowie (burmistrzowie i prezydenci miast) zyskali kompetencję wyłączną do realizacji ściśle określonych zadań. Wobec powyższego, w ocenie organu nadzoru, nie było podstaw prawnych, aby w akcie niższego rzędu jakim jest uchwała organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego, przekazać określone zadania podmiotowi innemu niż wskazanemu jednoznacznie w ustawie. Gmina O. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze, domagając się jego uchylenia. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie. Wskazanym na wstępie wyrokiem Sąd pierwszej instancji uznał wniesioną skargę za pozbawioną usprawiedliwionych podstaw. Zdaniem Sądu meriti w rozpoznawanej sprawie słusznie Wojewoda stwierdził, że przekazane na mocy § 1 pkt 5- 9, 11-12, § 3, § 4 oraz § 5 w zakresie "5 i" uchwały Rady Gminy O. zadania, zostały już z góry "przypisane" do kompetencji wójta (burmistrza, prezydenta miasta) przepisami u.c.p.g. W tym więc zakresie swoboda organu stanowiącego gminy została wyłączona. Sporne zadania własne dotyczyły m.in. obowiązków sprawozdawczych, nadzorczych, kontrolnych jak i rozstrzygania spraw indywidualnych w drodze decyzji administracyjnych. Są to więc na tyle istotne zadania, że powierzane zostały organowi wykonawczemu gminy, który z kolei ponosi odpowiedzialność za ich wykonanie. Jak stanowi art. 2 ust. 1 u.s.g. to gmina ponosi odpowiedzialność za wykonanie zadań publicznych. Powierzenie tego zdania spółce prawa handlowego prowadziłoby z kolei do rozmycia tej odpowiedzialności, skoro spółka ta funkcjonuje w oparciu o przepisy prawa prywatnego (cywilnego, handlowego). Zwrócić należy uwagę, że żaden przepis prawa nie uprawnia organów gminy do wykorzystywania posiadanych kompetencji władczych do bezpośredniego ingerowania w działalność takiej spółki, funkcjonującej według zasad cywilnoprawnych. Gmina może wpływać na losy założonej spółki i kierunki jej rozwoju tylko jako udziałowiec, w granicach przysługujących jej z tego tytułu praw. Dalej Sąd Wojewódzki podniósł, że wykonywanie zadań własnych gminy ma w ostatecznym rozrachunku służyć jej mieszkańcom - lokalnej społeczności. Gmina wykonuje je w celu zaspokojenia podstawowych potrzeb, a nie w celu ekonomicznym, zarobkowym. Z kolei spółka prawa handlowego będąca przedsiębiorcą zasadniczo jest podmiotem, którego byt uzależniony jest od ekonomicznej opłacalności. Dotyczy to również spółki, której większościowym, a nawet jedynym udziałowcem będzie podmiot publiczny (np. gmina). W sytuacji, w której spółka zakończyłaby swój byt powstałby ważki problem związany z egzekwowaniem powierzonych jej do wykonywania zadań publicznych. Stąd też za uzasadnione uznał Sąd pierwszej instancji, że ustawodawca pozostawił niektóre zadania własne w wyłącznej kompetencji organów gminnych m.in. w zakresie nadzoru, kontroli, czy rozstrzygania spraw w drodze decyzji. Jest to związane z wspomnianą wyżej odpowiedzialnością organów gminy za wykonywanie zadań publicznych, w tym odpowiedzialność piastunów tych organów i funkcjonariuszy publicznych. Sąd meriti podzielił stanowisko Wojewody, że adresatem obowiązków, które Rada Gminy zamierzała powierzyć Spółce, był już wskazany przez ustawodawcę organ wykonawczy gminy. Skarżąca nie mogła zatem w drodze uchwały - w § 1 pkt 5- 9, 11-12, § 3, § 4 oraz § 5 w zakresie "5 i" - przenieść kompetencji wójta (burmistrza, prezydenta miasta) na spółkę PWIK w O. Przepisy u.c.p.g. miały w tym zakresie pierwszeństwo nad podjętą przez gminę uchwałą. Mając na uwadze powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r. poz. 1634) – dalej: "P.p.s.a.", orzekł jak w sentencji. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Gmina O. Zaskarżając rozstrzygnięcie Sądu pierwszej instancji w całości, zarzuciła naruszenie: 1. przepisów prawa materialnego, tj.: a) art. 91 ust. 1 u.s.g w zw. z art. 151 P.p.s.a. - poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na błędnym uznaniu, że uchwała nr [...] Rady Miejskiej w O. z dnia 25 października 2023 r. w sprawie powierzenia PWIK w O. obowiązkowego zadania własnego Gminy O. oraz upoważnienia Zarządu Przedsiębiorstwa Wodociągów i Kanalizacji w O. Sp. z o.o. do załatwiania indywidualnych spraw z zakresu administracji publicznej w unieważnionym przez Wojewodę Wielkopolskiego zakresie, jest sprzeczna z prawem, co miało wpływ na wynik sprawy z uwagi na stwierdzenie przez organ nieważności uchwały w zakresie wskazanym w rozstrzygnięciu nadzorczym Wojewody Wielkopolskiego z dnia 28 listopada 2023 r.; b) art. 4 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r. poz. 679, ze zm.) - dalej: "u.g.k.", w zw. z art. 151 P.p.s.a. - poprzez ich błędną wykładnię i uznanie, że Rada Miejska w O. nie była uprawniona do powierzenia PWIK w O., określonych w § 1 pkt 5-9 i 11-12 uchwały, obowiązkowych zadań własnych Gminy O.; c) art. 39 ust. 4 u.s.g. w zw. z art. 151 P.p.s.a. - poprzez jego błędną wykładnię i uznanie, że Rada Miejska w O. nie była uprawniona do upoważnienia Zarządu PWIK w O. do załatwiania indywidualnych spraw z zakresu administracji publicznej w zakresie określonym w § 3 uchwały; 2. przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 141 § 4 P.p.s.a. - poprzez wadliwe sporządzenie uzasadnienia wyroku polegające na lakonicznym wyjaśnieniu przyjętego w wyroku rozstrzygnięcia będącego w praktyce powieleniem stanowiska organu oraz brak odniesienia się do zarzutów i argumentacji przedstawionej przez skarżącą kasacyjnie w skardze na rozstrzygnięcie nadzorcze. W oparciu o powyższe zarzuty skarżąca kasacyjnie Gmina wniosła o uchylenie wyroku w całości i rozpoznanie sprawy co do istoty, poprzez rozpoznanie skargi i jej uwzględnienie poprzez uchylenie w całości rozstrzygnięcia nadzorczego; zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kasacyjnie niezbędnych kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych oraz oświadczyła o zrzeczeniu się rozprawy. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej powyższe zarzuty szerzej umotywowano. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Wojewoda Wielkopolski wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie od skarżącego kasacyjnie na rzecz Wojewody kosztów postępowania kasacyjnego, w tym także kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 182 § 2 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Z kolei według art. 182 § 3 P.p.s.a. na posiedzeniu niejawnym Naczelny Sąd Administracyjny orzeka w składzie jednego sędziego, a w przypadkach, o których mowa w § 2, w składzie trzech sędziów. Ponieważ w rozpoznawanej sprawie organ skarżący kasacyjnie złożył stosowny wniosek, a strona przeciwna nie przedstawiła odmiennych wniosków procesowych, skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym. Stosownie do treści art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd II instancji, który w odróżnieniu od sądu I instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela zarzutu skargi naruszenia przez Sąd Wojewódzki art. 141 § 4 P.p.s.a. Sąd pierwszej instancji w dostateczny sposób wyjaśnił motywy podjętego rozstrzygnięcia. Zarzut pominięcia przez Sąd, przy sporządzaniu uzasadnienia wyroku, argumentacji organu jest niezasadny. Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu wyroku, wypełniając przesłanki wynikające z treści art. 141 § 4 P.p.s.a., nie ma obowiązku odnosić się osobno do każdego z zarzutów i argumentacji podniesionej w skardze oraz innych pismach procesowych sprawy, może je oceniać całościowo. Najistotniejsze jest to, aby z wywodów Sądu wynikało dlaczego w sprawie doszło do naruszenia prawa wskazanego w skardze. Sam fakt braku wyraźnego odniesienia się przez Sąd pierwszej instancji do niektórych zarzutów i argumentacji skargi, nie stanowi podstawy do uznania, że zaskarżony wyrok został wydany z naruszeniem art. 141 § 4 P.p.s.a. Zresztą jak pokazuje lektura skargi kasacyjnej, postawione w jej petitum zarzuty, a także ich uzasadnienie dobitnie dowodzą, że stanowisko Sądu pierwszej instancji wyrażone zostało w sposób na tyle zrozumiały, iż pozwoliło skarżącej kasacyjnie na polemikę i jego negowanie. Polemika ze stanowiskiem Sądu pierwszej instancji nie może jednak usprawiedliwiać zarzutu naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. Przechodząc do oceny zarzutów naruszenia prawa materialnego, trzeba na wstępie zaznaczyć, że rozpoznając skargę na rozstrzygniecie nadzorcze, obowiązkiem sądu jest najpierw zbadanie zgodności z prawem samej uchwały organu samorządu terytorialnego, oceniając między innymi to, czy stwierdzenie nieważności zostało podjęte zgodnie z przepisem ustanawiającym kryteria tego stwierdzenia, a dopiero w następnej kolejności badanie legalności rozstrzygnięcia nadzorczego, mocą którego stwierdzono nieważność tej uchwały. Przedmiotem oceny sądu musi być, więc również ustalenie, czy rzeczywiście uchwała w sposób istotny narusza prawo (zob. J. Zimmermann, Elementy procesowe nadzoru i kontroli NSA nad samorządem terytorialnym, "Państwo i Prawo" 1991, nr 10, s. 48.). Stosownie do przepisu art. 91 ust. 1 u.s.g. nieważna jest uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem. Analiza postanowień prowadzi do wniosku, że sprzeczność uchwały (zarządzenia) z prawem zachodzi w sytuacji, kiedy takiemu aktowi można postawić zarzut "istotnego naruszenia prawa". Zaznaczyć należy, że wprowadzając sankcję nieważności jako następstwo naruszenia prawa, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa, które prowadziłoby do zastosowania tej sankcji. Brak ustawowego zdefiniowania naruszenia prawa, stwarza konieczność sięgnięcia do stanowiska wypracowanego w tym zakresie w doktrynie i w orzecznictwie. Za "istotne" naruszenie prawa uznaje się uchybienie, prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Do takich zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (zob. M. Stahl, Z. Kmieciak, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny, "Samorząd Terytorialny" 2001, z. 1-2, str. 101-102). Wbrew zarzutom skargi należy podzielić stanowisko i ocenę Sądu Wojewódzkiego, że w niniejszej sprawie mamy do czynienia z istotnym naruszeniem przez Radę Miejską w O. regulacji prawnych art. 3 ust. 5 i ust. 6 u.c.p.g., art. 5 ust. 1 pkt 2 u.c.p.g, art. 5 ust. 1 pkt 3a u.c.p.g., art. 5 ust. 2 w zw. z art. 5 ust. 1 pkt 3a u.c.p.g, w art. 5 ust. 1 pkt 3b u.c.p.g., art. 6 ust. 5aa u.c.p.g., ponieważ na podstawie ww. przepisów rangi ustawowej organ władzy wykonawczej w gminie – wójt, burmistrz, bądź prezydent miasta, dysponujący wyłączną kompetencją do realizacji ściśle określonych zadań ustawowych, nie może dokonać transferu tych kompetencji na rzecz innego podmiotu. W odniesieniu do naruszenia art. 4 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 2 u.g.k. należy podkreślić, że jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej, organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego postanawiają o wyborze sposobu i form prowadzenia gospodarki komunalnej. W rozpatrywanej sprawie przepisy szczególne u.c.p.g. wyraźnie stanowią, że wójtowie (burmistrzowie, prezydenci miasta) wykonują określone zadania ustawowe, a swoboda wyboru sposobu i form prowadzenia gospodarki komunalnej jest w tym zakresie ograniczona ustawowo. Zatem rada gminy mogłaby przekazać w uchwale określone zadania ustawowe w ramach prowadzonej gospodarki komunalnej, tylko wówczas, gdy nie byłoby to zastrzeżone ustawowo dla organu wykonawczego gminy. Na podstawie art. 39 ust. 4 u.s.g. Rada Miejska w O. nie była uprawniona do upoważnienia Zarządu PWIK w O. do załatwiania indywidualnych spraw z zakresu administracji publicznej w zakresie określonym w § 3 uchwały. Należy stwierdzić, że norma zawarta w art. 39 ust. 4 u.s.g. ma zastosowanie jedynie wtedy, gdy przepisy szczególne nie stanowią inaczej. Natomiast jeżeli przepisy szczególne określają organ właściwy do wydania decyzji administracyjnych, postanowień, zaświadczeń, to wówczas nie ma zastosowania regulacja ogólna zawarta w powołanym przepisie. Taka sytuacja ma miejsce w przypadkach przekazanych upoważnień do załatwienia spraw podmiotowi trzeciemu na mocy § 3 uchwały. Regulacje art. 5 ust. 7 u.c.p.g., art. 6 ust. 7 u.c.p.g., jak też art. 9u ust. 1 u.c.p.g. stanowią wprost o szczególnych kompetencjach ustawowych wójta, (burmistrza lub prezydenta miasta) właściwego do wydawania określonych decyzji i sprawowania kontroli przestrzegania i stosowania przepisów u.c.p.g. Wyłącza to tym samym możliwość określoną w art. 39 ust. 4 u.s.g. do przekazania kompetencji do załatwiania indywidualnych spraw z zakresu administracji publicznej podmiotowi trzeciemu. Rada gminy nie może przekazać upoważnienia do wydawania decyzji, postanowień, zaświadczeń, na podstawie art. 39 ust. 4 u.s.g., z uwagi na fakt, że kwestia ta została już uregulowana w przepisach szczególnych, tj. przepisach u.c.p.g. W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowany jest pogląd, że rada gminy nie może przekazać kompetencji przysługującej z mocy przepisów u.c.p.g. wójtowi, burmistrzowi, prezydentowi miasta do załatwiania indywidualnych spraw z zakresu gospodarowania odpadami komunalnymi innym podmiotom w oparciu o art. 39 ust. 4 u.s.g. (por. uchwała składu siedmiu sędziów NSA z dnia 19 grudnia 2016 r., sygn. II FPS 3/16, ONSAiWSA 2017, nr 2, poz. 18). Powyższy pogląd należy także uznać w stosunku do decyzji, sprawowania kontroli przestrzegania i stosowania przepisów u.c.p.g. w § 3 ocenianej uchwały, ponieważ przepisy szczególne jednoznacznie określają kompetencję wójta (burmistrza, prezydenta miasta) do wydawania takich decyzji. Tym samym należy stwierdzić, że tylko organ wykonawczy samorządu gminnego ma wyłączną kompetencję do wydawania decyzji na podstawie art. 5 ust. 7 oraz art. 6 ust. 7 u.c.p.g. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., skargę kasacyjną oddalił. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 P.p.s.a.