I OSK 3101/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Siegień Sędziowie: Sędzia NSA Marek Stojanowski Sędzia NSA Jolanta Rudnicka (spr.) po rozpoznaniu w dniu 27 listopada 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnowie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 11 lipca 2023 r., sygn. akt III SA/Kr 383/23 w sprawie ze skargi J. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnowie z dnia 18 stycznia 2023 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania dodatku węglowego oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 11 lipca 2023 r. sygn. akt III SA/Kr 383/23, po rozpatrzeniu skargi J. M. (dalej "skarżąca") na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnowie z dnia 18 stycznia 2023 r. sygn. akt [...] w przedmiocie odmowy przyznania dodatku węglowego, uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję Wójta Gminy [...] z dnia 12 grudnia 2022 r. nr [...]. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Tarnowie zaskarżając wyrok w całości. Orzeczeniu zarzucono: 1) naruszenie prawa materialnego, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie tj. Dz. U. z 2024 r., poz. 935, dalej "P.p.s.a.") zw. z art. 2 ust. 3c w zw. z ust. 3d ustawy z dnia 5 sierpnia 2022 r. o dodatku węglowym (Dz. U. z 2023 r., poz. 141 ze zm., dalej "u.d.w.), przez jego błędną wykładnię polegającą na dopuszczeniu możliwości oparcia się przez organ administracji na oświadczeniu złożonym przez stronę, tylko co do braku możliwości ustalenia odrębnego adresu zajmowanego lokalu do określonej ustawą daty; 2) naruszenie prawa materialnego, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) P.p.s.a. zw. z art. 2 ust. 3c u.d.w. poprzez błędną wykładnię tego przepisu i nakazanie dokonania oceny, czy do dnia 30 listopada 2022 r. możliwe było ustalenie odrębnego adresu miejsca zamieszkania dla gospodarstwa skarżącej z uwzględnieniem oświadczenia zawartego w piśmie strony z dnia 28 listopada 2022 r.; 3) naruszenie prawa materialnego, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) P.p.s.a. zw. z art. 2 ust. 3c u.d.w. poprzez błędną wykładnię tych przepisów i nakazanie dokonania oceny, czy do dnia 30 listopada 2022 r. realnie było możliwe ustalenie odrębnego adresu zamieszkania skarżącej; 4) naruszenie przepisów postępowania, tj. art. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. zw. z art. 7, 77 § 1, 80 k.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez uwzględnienie skargi i uchylenie decyzji organów obu instancji, podczas gdy organy administracji dokonały właściwej subsumpcji przepisów relewantnych z punktu widzenia załatwienia przedmiotowej sprawy, wyjaśniając uprzednio w sposób dokładny okoliczności faktyczne sprawy, a następnie wnikliwie rozpatrzyły zebrany materiał dowodowy i dokonały jego prawidłowej oceny z zastosowaniem obowiązujących w sprawie przepisów. Wskazując na powyższe zarzuty wniesiono o: 1. uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi ewentualnie uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie; 2. zasądzenie na rzecz Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnowie zwrotu kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych; 3. wniesiono o rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej strona skarżąca kasacyjnie przedstawiła argumenty na poparcie zasadności postawionych w skardze kasacyjnej zarzutów. Odpowiedź na skargę kasacyjną złożyła J. M. wnosząc o oddalenie skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej. Biorąc pod uwagę tak uregulowany zakres kontroli instancyjnej sprawowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, stwierdzić należy, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 193 zdanie drugie P.p.s.a. uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Zatem Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organ i Sąd I instancji. Skarga kasacyjna oparta została zarówno na zarzutach naruszenia prawa materialnego, jak i na zarzutach naruszenia przepisów postępowania. Mając na uwadze fakt, że postawione w skardze kasacyjnej zarzuty procesowe są w istocie konsekwencją zarzutów dotyczących naruszenia prawa materialnego, w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty dotyczące prawa materialnego. Na wstępie wskazania wymaga, że w myśl art. 2 ust. 3c u.d.w. w przypadku, gdy pod jednym adresem miejsca zamieszkania zamieszkuje więcej niż jedno gospodarstwo domowe i w terminie do dnia 30 listopada 2022 r. nie jest możliwe ustalenie odrębnego adresu miejsca zamieszkania dla poszczególnych gospodarstw domowych zamieszkujących pod tym adresem w odrębnych lokalach, nie stosuje się ust. 3a i 3b do gospodarstwa domowego, którego źródłem ogrzewania jest oddzielne lub współdzielone źródło ciepła. W tym przypadku, gospodarstwu domowemu, które zajmuje lokal, dla którego nie było możliwe ustalenie odrębnego adresu, wójt, burmistrz albo prezydent miasta przyznaje dodatek węglowy w drodze decyzji administracyjnej, jeżeli w wyniku przeprowadzenia wywiadu środowiskowego organ ten ustalił zamieszkiwanie pod jednym adresem w odrębnych lokalach kilku gospodarstw domowych oraz wykorzystywanie przez te gospodarstwa oddzielnego lub współdzielonego źródła ogrzewania. Z przeprowadzonego wywiadu środowiskowego sporządza się notatkę służbową (art. 2 ust. 3d zd. 1 i 2 u.d.w.). Bezsprzecznie, celem powyższych przepisów jest zapewnienie jak najszerszego dostępu do dodatku węglowego gospodarstwom domowym, w których stosowane źródło ciepła lub źródło spalania paliw spełnia warunki ustawowe. Dlatego też, to na organach obu instancji spoczywa obowiązek ustalenia, czy w sprawie zaistniały okoliczności będące warunkiem zastosowania wyjątku od zasady określonej w art. 2 ust. 3b u.d.w. Z przeprowadzonego przez organ I instancji wywiadu środowiskowego wynika, że na ogrzewanie budynku znajdującego się pod adresem [...] został już złożony i pozytywnie rozpatrzony wniosek o dodatek węglowy. W trakcie wywiadu ustalono także, że skarżąca wraz z rodziną zajmuje parter i poddasze budynku (dom jednorodzinny), natomiast B. M. (teściowa) zajmuje wydzieloną jego część, w którego skład wchodzą: 2 pokoje, kuchnia, łazienka, korytarz i przedpokój – ok 70 m2. Do domu prowadzą dwa odrębne wejścia. W domu znajduje się jeden licznik prądu, natomiast teściowa ma założony podlicznik. Teściowa dokłada się do rachunków za gaz, energię elektryczną i wywóz śmieci. Lokale nie są wydzielone notarialnie. Źródło ogrzewania jest współdzielone. Organ I instancji podkreślił, że do dnia 30 listopada 2022 r. nie podjęto działań zmierzających do wyodrębnienia lokalu (nadania mu odrębnego adresu). Brak jest również jakichkolwiek informacji potwierdzających okoliczność zwrócenia się do właściwej instytucji o zaistnieniu przyczyn obiektywnych braku możliwości ustalenia odrębnego adresu miejsca zamieszkania dla poszczególnych gospodarstw domowych zamieszkujących pod ww. adresem. W ocenie organów obydwu instancji w takim stanie faktycznym skarżąca, aby uzyskać wnioskowany dodatek węglowy, powinna wykazać podjęcie kroków formalnych zmierzających do uzyskania odrębnego adresu dla zajmowanego przez siebie lokalu oraz podać obiektywne przyczyny, że nie było to możliwe do dnia 30 listopada 2022 r. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, przedstawione stanowisko organów obu instancji nie znajduje oparcia w przepisach u.d.w. Ustawodawca nie wprowadził bowiem wymogu, aby wskazana okoliczność "braku możliwości ustalenia odrębnego adresu" mogła być ustalona wyłącznie na skutek podjęcia formalnych kroków prowadzących do wydania zaświadczenia o samodzielności lokalu, złożenia wniosku o nadanie numeru porządkowego bądź też wymagane było potwierdzenie wskazanej okoliczności konkretnym dowodem. Uwzględniając dokumentację niezbędną dla zainicjowania tego rodzaju postępowania, poważne wątpliwości budziłoby dokonanie powyższego w terminie do dnia 30 listopada 2022 r. w sytuacji, gdy wspomniana nowelizacja weszła w życie w dniu 3 listopada 2022 r. (zob. wyroki WSA w Gliwicach z 31 maja 2023 r., sygn. akt II SA/Gl 474/23 i z 29 czerwca 2023 r., sygn. akt II SA/Gl 391/23). Odmienne stanowisko doprowadziłoby do usankcjonowania nałożenia na osoby występujące o przyznanie przedmiotowego świadczenia obowiązku, który nie wynika z u.d.w. Pozbawione podstaw prawnych pozostaje zatem uzależnienie przyznania wsparcia w postaci dodatku węglowego od przesłanki, która nie została wyartykułowana przez ustawodawcę. Sam brak złożenia wniosku o nadanie osobnego numeru porządkowego nie wykluczał jeszcze uprawnienia do uzyskania dodatku węglowego. Dla spełnienia przesłanki wynikającej z art. 2 ust. 3d w zw. z ust. 3c u.d.w., tj. braku możliwości ustalenia do dnia 30 listopada 2022 r. odrębnego adresu, wystarczające było złożenie oświadczenia w tym zakresie, co potwierdza dotychczasowe orzecznictwo sądów administracyjnych (zob. wyroki WSA w Gliwicach z 11 maja 2023 r., sygn. akt II SA/Gl 355/23, z 8 maja 2023 r., sygn. akt II SAB/Gl 24/23, z 15 czerwca 2023 r., sygn. akt II SAB/Gl 32/23; wyroki WSA w Krakowie z 11 lipca 2023 r., sygn. akt III SA/Kr 673/23 i III SA/Kr 383/23). W oparciu o powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, iż przepisy ustawy nie wprowadzają "obowiązku podjęcia przez stronę sformalizowanych działań" mających na celu ustalenie odrębnego adresu porządkowego lokalu. Przesłanka braku możliwości ustalenia odrębnego adresu miejsca zamieszkania dla poszczególnych gospodarstw domowych, o której stanowi art. 2 ust. 3c u.d.w. zostaje spełniona, gdy wnioskodawca złoży oświadczenie, że nie było możliwe ustalenie odrębnego adresu miejsca zamieszkania, a pod danym adresem zamieszkuje więcej niż jedno gospodarstwo domowe w odrębnych lokalach. Takie oświadczenie wnioskodawcy aktualizuje obowiązki organu administracji publicznej określone w przepisie art. 2 ust. 3d u.d.w. Dlatego też, słuszna była ocena Sądu I instancji, który uchylił decyzje organów obydwu instancji, bowiem organ powinien w drodze ponownego wywiadu środowiskowego jednoznacznie ustalić stan faktyczny i rozważyć możliwość zastosowania art. 2 ust. 3d u.d.w. W oparciu o powyższe, zarzuty naruszenia 145 § 1 pkt 1 lit. a zw. P.p.s.a. w zw. art. 2 ust. 3c oraz ust. 3d u.d.w. (pkt 1, 2, 3 petitum skargi kasacyjnej) należało uznać za bezzasadne. Skoro zarzuty naruszenia prawa materialnego okazały się bezzasadne, to należało także uznać za bezzasadne zarzuty naruszenia przepisów postępowania. Zdaniem Sądu I instancji, organy niewątpliwie naruszyły wskazane przepisy, a ich naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy, a tę ocenę w pełni podziela Naczelny Sąd Administracyjny. Przypomnieć należy, że organ administracji publicznej powinien prowadzić postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej i w tym celu powinien przede wszystkim dążyć do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Zgodnie bowiem z art. 7 i art. 77 § 1 w związku z art. 80 k.p.a. organ administracji publicznej zobowiązany jest do wszechstronnego i wyczerpującego ustalenia stanu faktycznego sprawy oraz oceny okoliczności sprawy na podstawie całokształtu materiału dowodowego. Ponadto, zgodnie z treścią art. 7 k.p.a., w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek strony podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Zasada prawdy obiektywnej jest naczelną zasadą postępowania administracyjnego. Jako dowolne należy zatem traktować ustalenia faktyczne poczynione przez organ, mogące znaleźć wprawdzie potwierdzenie w materiale dowodowym, ale niekompletnym, czy nie w pełni rozpatrzonym. Zarzut dowolności zostaje bowiem wykluczony dopiero ustaleniami dokonanymi w całokształcie materiału dowodowego (art. 80 k.p.a.), zgromadzonego i rozpatrzonego w sposób wyczerpujący, a więc przy podjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego jako warunku niezbędnego wydania decyzji o przekonującej treści. Dlatego też, za słuszne należy uznać wnioski Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, że wskutek przyjęcia przez organy nieprawidłowej wykładni przepisów ustawy o dodatku węglowym naruszono przepisy procedury administracyjnej. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 184 w zw.zar.182 § 2 i § 3 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną.