II SA/Gl 1008/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wojciech Gapiński, Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Dobrowolski, Asesor WSA Aneta Majowska (spr.), po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 22 września 2023 r. sprawy ze skargi I.S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Częstochowie z dnia 20 kwietnia 2023 r. nr SKO.4106.264.2023 w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę. Decyzją z dnia 17 lutego 2023 r. nr [...], wydaną z upoważnienia Burmistrza Miasta i Gminy P., na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U z 2022 r., poz. 2000 z późn. zm., dalej: "k.p.a.") oraz art. 17, art. 20 ust. 3, art. 23 ust. 4aa i 4b, art. 24 ust. 1, ust. 2a, ust. 4, art. 32 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 615 z późn. zm., dalej: "u.ś.r."), odmówiono I.S. (dalej: "Strona", "Skarżący") przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad matką J.S. (dalej: "osoba wymagająca opieki"). Postępowanie zostało wszczęte na wniosek Strony z dnia 8 lutego 2023 r. Z przeprowadzonego w sprawie wywiadu wynika, że Strona sprawuje opiekę nad matką, która wymaga opieki i pomocy w codziennym funkcjonowaniu. Zdaniem organu z przedstawionego orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności wynika, że przesłanka dotycząca wieku powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki nie została spełniona (zgodnie z orzeczeniem nie da się ustalić, od kiedy istnieje niepełnosprawność), co uzasadniało odmowę przyznania prawa do wnioskowanego świadczenia w oparciu o art. 17 ust. 1b u.ś.r. Decyzja została doręczona w dniu 20 lutego 2023 r. W złożonym w tym samym dniu odwołaniu od ww. decyzji Skarżący wyraził brak aprobaty dla zapadłego rozstrzygnięcia. Podkreślił, że matka wymaga całodobowej opieki, a Odwołujący się nie może podjąć zatrudnienia ze względu na sprawowaną opiekę. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Częstochowie, działając w oparciu o art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. i art. 1, art. 2 pkt 2, art. 3 pkt 11, pkt 21, art. 17 u.ś.r., decyzją z dnia 20 kwietnia 2023 r. nr SKO.4106.264.2023, utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Na wstępie uzasadnienia organ odwoławczy przedstawił aktualny stan sprawy, przywołał podstawę prawną rozstrzygnięcia, a następnie ustalił, że osoba wymagająca opieki legitymuje się orzeczeniem o niepełnosprawności, jest wdową, prowadzi z synem wspólne gospodarstwo domowe, nie jest osobą leżącą, porusza się samodzielnie. Z wywiadu wynika także, że Odwołujący się nie pracuje, opuścił zakład karny, utrzymuje się z renty matki, posiada niewielkie gospodarstwo rolne około 0,5 ha i opłaca składki KRUS. Sprawowana opieka nad matką polega na: podawaniu leków dwa razy dziennie oraz robieniu zakupów dla matki, jak również dla siebie. Jeśli chodzi o pielęgnację matki przy kąpieli pomaga jej przyjaciółka. W związku z powyższym, w ocenie organu odwoławczego w sprawie nie została spełniona przesłanka określona w art. 17 ust. 1 u.ś.r. – brak związku przyczynowego pomiędzy sprawowaniem opieki a rezygnacją z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Rozmiar i zakres opieki nie uniemożliwia bowiem podjęcia zajęć zarobkowych. Na poparcie swojego stanowiska Kolegium przywołało orzecznictwo sądów administracyjnych odnoszące się do celu świadczenia pielęgnacyjnego, a także związku pomiędzy rezygnacją z zatrudnienia a sprawowaną opieką. Zdaniem organu odwoławczego wskazane w wywiadzie środowiskowym czynności nie zajmują takiej ilości czasu, aby Strona przy należytej organizacji opieki nie mogła podjąć pracy zarobkowej, chociażby w niepełnym wymiarze czasu pracy lub też prowadzenia własnej działalności gospodarczej. Zauważył także, że niektóre z wykonywanych czynności w ramach sprawowanej opieki, jak np. zakupy, Strona może łączyć z czynnościami wykonywanymi dla siebie. Końcowo, w kwestii przyczyny odmowy, o którą oparto zaskarżoną decyzję, Kolegium wyjaśniło, iż data powstania niepełnosprawności nie ma wpływu na prawo strony do świadczenia pielęgnacyjnego. W świetle orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. sygn. K 38/13 - art. 17 ust. 1b nie może być podstawą odmowy przyznania świadczenia. Decyzja została doręczona w dniu 28 kwietnia 2023 r. Z rozstrzygnięciem nie zgodził się Skarżący wnosząc w dniu 26 maja 2023 r., sporządzoną przez profesjonalnego pełnomocnika, skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach. Względem zaskarżonej decyzji podniesiono zarzuty naruszenia: art. 17 ust. 1 u.ś.r. poprzez przyjęcie, że niepodejmowanie pracy zarobkowej przez Skarżącego w celu sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną, nie wypełnia przesłanki niepodejmowania lub rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o niepełnosprawności ze wskazaniami: konieczność stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osobie w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji, a także zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Skarżący zakwestionował wskazaną przez organ odwoławczy przyczynę odmowy przyznania wnioskowanego świadczenia. W powołaniu na orzecznictwo sądów administracyjnych wskazał, iż warunku stałej opieki nie można rozumieć jako wykonywania opieki nieustannie i przez 24 godziny na dobę, lecz ma to być opieka stała w sensie trwałości, zaś długotrwała w sensie rozciągłości w czasie, jako opieka nad niepełnosprawną osobą, której zakres wyznaczony jest niepełnosprawnością osoby wymagającej opieki. Zdaniem Skarżącego nie sposób przyjąć, że skoro pomoc (opieka) świadczona przez Skarżącego nie jest wykonywana przez całą dobę (a jedynie we wskazanych godzinach), to tym samym nie można mówić o opiece stałej i długoterminowej w rozumieniu art. 17 ust. 1 u.ś.r. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie. Kolegium podtrzymało argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje. Przystępując do rozpoznania sprawy, Sąd miał na uwadze, iż zgodnie z regulacją art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 2492) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 z późn. zm., dalej: "p.p.s.a.") sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle art. 3 § 2 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (pkt 1). Stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. uchylenie zaskarżonej decyzji w całości albo w części następuje w przypadku stwierdzenia przez sąd naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W przypadku nieuwzględnienia skargi sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części - art. 151 p.p.s.a. Przeprowadzona zgodnie z kryterium legalności kontrola zaskarżonej decyzji wykazała, że zaskarżone rozstrzygnięcie organu administracji publicznej jest zgodne z prawem. Zarzuty skargi okazały się niezasadne. Zaskarżona decyzja została wydana zgodnie z przepisami ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych, a także przepisami kodeksu postępowania administracyjnego. Przedmiotem kontroli rozpoznawanej sprawy, w oparciu o wymienione powyżej kryteria, stała się decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Częstochowie z dnia 20 kwietnia 2023 r. utrzymująca w mocy decyzję organu pierwszej instancji – Burmistrza Miasta i Gminy P. z dnia 17 lutego 2023 r. w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego. Podstawę materialnoprawną wydanego w sprawie rozstrzygnięcia stanowiły przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych, w szczególności art. 17 tej ustawy. Stosownie do treści ust. 1 wskazanej regulacji świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Świadczenie przyznawane jest w celu zrekompensowania osobom zdolnym do pracy kosztów związanych z decyzją o rezygnacji z zatrudnienia, w szczególności utraconych przez nie dochodów (zob. B. Chludziński w: P. Rączka (red.), Świadczenia rodzinne. Komentarz, Lex el. 2021). Ustawodawca w przywołanej regulacji stanowi o konieczności niepodejmowania bądź rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą tej opieki wymagającą. W rozpatrywanej sprawie wyjaśniając przyczynę odmowy organ pierwszej instancji wskazał na moment powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki (art. 17 ust. 1b u.ś.r.). Organ odwoławczy zasadnie nie podzielił tego stanowiska. Odnotowania w tym miejscu wymaga, iż rozpoznając sprawę organ odwoławczy zasadnie wyjaśnił, iż przyczyna odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego nie może bowiem zostać oparta na tej części przepisu art. 17 ust. 1b, która została uznana, wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. sygn. K 38/13, za niezgodną z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. Jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 5 grudnia 2017 r. sygn. I OSK 1079/17, jeżeli Trybunał Konstytucyjny uznał art. 17 ust. 1b u.ś.r. za niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, to znaczy, że od dnia 23 października 2014 r., w którym weszło w życie omawiane orzeczenie, powołany art. 17 ust. 1b nie może być stosowany w dotychczasowym kształcie swojej treści zakwestionowanej przez Trybunał Konstytucyjny. Organ odwoławczy w motywach rozstrzygnięcia wskazał natomiast, że podejmowane przez Skarżącego w ramach opieki czynności mogą być realizowane również w warunkach zatrudnienia. Podkreślono, iż w sprawie nie zachodzi bezpośredni związek przyczynowo - skutkowy pomiędzy niepodejmowaniem lub rezygnacją z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej a sprawowaniem opieki przez Stronę. Skarżący podniósł, iż zakres sprawowanej przez niego opieki nad matką uniemożliwia podejmowanie zatrudnienia bądź innej pracy zarobkowej, a opieka nie musi być wykonywana całodobowo, lecz winna zabezpieczać podstawowe i codzienne potrzeby osoby niepełnosprawnej. Z akt administracyjnych przedłożonych do sprawy wynika, iż postępowanie zostało wszczęte na wniosek Strony złożony w dniu 8 lutego 2023 r. (karta nr 1 akt administracyjnych), osoba wymagająca opieki legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności nr [...] wydanym przez Powiatowy Zespół ds. Orzekania o Niepełnosprawności w Z. dnia [...]r. (karta nr 2 akt administracyjnych). Z przeprowadzonego wywiadu wynika natomiast, że osoba wymagająca opieki prowadzi wspólne gospodarstwo domowe z synem - Skarżącym, wymaga stałej opieki, nie jest osobą leżącą ani pampersowaną, porusza się samodzielnie, cierpi na problemy z widzeniem, cukrzycę, często ma zawroty głowy. Skarżący nie pracuje, niedawno opuścił zakład karny, utrzymuje się z renty matki, posiada gospodarstwo rolne 0,5ha. W ramach sprawowanej opieki Skarżący "podaje leki dwa razy dziennie, robi zakupy". Przy kąpieli pomaga przyjaciółka osoby wymagającej opieki (wywiad z dnia 13 lutego 2023 r., karta nr 4 akt administracyjnych). Ustalenia wywiadu, w tym zakres w/w czynności opiekuńczych wykonywanych przez Skarżącego względem matki nie był w toku sprawy kwestionowany. W treści odwołania, ani też na etapie złożonej przez profesjonalnego pełnomocnika skargi, Skarżący nie podnosił aby ustalenia wywiadu były niepełne, nie wskazywał na inne czynności, które wykonuje w ramach sprawowanej opieki, nie składał również wniosków dowodowych. W ocenie Sądu, poczynione w sprawie ustalenia, których prawidłowość nie była przedmiotem skargi, a Sąd również w tym zakresie nie dopatrzył się naruszeń, pozwala na stwierdzenie, iż w sprawie nie została spełniona przesłanka stanowiąca istotę przyznania prawa do wnioskowanego świadczenia. Zgodnie z brzmieniem przywołanego wyżej art. 17 ust. 1 u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje, jeżeli osoba wymieniona w tym przepisie nie podejmuje lub rezygnuje z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki. Niewątpliwie konieczny pozostaje bezpośredni związek pomiędzy niepodejmowaniem lub rezygnacją z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej a sprawowaną opieką nad osobą legitymującą się stosownym orzeczeniem. Sprawowana opieka w sposób oczywisty winna stanowić przeszkodę do wykonywania pracy zawodowej (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 30 czerwca 2022 r. II SA/Gl 456/22). Przepis art. 17 ust. 1 ustawy należy zatem stosować wyłącznie do takich stanów faktycznych, w których zakres opieki wyklucza możliwość podjęcia jakiejkolwiek pracy zarobkowej (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 czerwca 2012 r. sygn. I OSK 2454/11, z dnia 23 października 2020 r. sygn. I OSK 1148/20). Zgodnie z niekwestionowanymi ustaleniami osoba wymagająca opieki – matka Skarżącego "porusza się samodzielnie", a "w czynnościach pielęgnacyjnych przy kąpieli pomaga jej przyjaciółka" (karta nr 4 akt administracyjnych). Nadto jak wynika z przeprowadzonego wywiadu, podawanie przez Skarżącego leków matce odbywa się z częstotliwością dwa razy dziennie. Czynności opiekuńcze wykonywane przez Skarżącego, nie pozwalają zatem na przyjęcie, że niepodejmowanie lub rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przez Skarżącego nastąpiła w celu sprawowania opieki w rozumieniu art. 17 ust. 1 u.ś.r. Pozostałe natomiast czynności (takie jak: wykonywanie zakupów, pomoc przy spożywaniu posiłków oraz przy codziennych obowiązkach wynikające z ustaleń wywiadu środowiskowego), których wykonywanie przez Skarżącego nie jest poddane pod wątpliwość, wpisują się w czynności opiekuńcze stanowiące pomoc dla osób bliskich jej wymagającej. W konsekwencji nie została spełniona pozytywna przesłanka przyznania prawa do wnioskowanego świadczenia określona w art. 17 ust. 1 u.ś.r. Zasadnie w ocenie Sądu, organ odwoławczy przyjął, że sprawowana opieka nie wyklucza podjęcia przez Skarżącego zatrudnienia chociażby w niepełnym wymiarze czasu pracy. Należy pamiętać, że świadczenie pielęgnacyjne nie jest kierowane do wszystkich opiekunów osób niepełnosprawnych, lecz wyłącznie do tych, którzy sprawując opiekę nad członkiem rodziny czynią to w zakresie uniemożliwiającym im podjęcie innej pracy. Opieka musi zatem w sposób oczywisty stanowić przeszkodę do wykonywania pracy zawodowej. Odnotowania także wymaga, iż obowiązek alimentacyjny względem osoby wymagającej opieki może być realizowany nie tylko przez osobistą opiekę, lecz również może przybrać wymiar finansowy. Sąd nie dopatrzył się naruszenia przepisów postępowania mogących mieć wpływ na rozstrzygnięcie. Postępowanie zostało przeprowadzone w sposób zgodny z regułami wynikającymi z przepisów postępowania, w tym prawidłowego zastosowania przepisów określających zasady związane z gromadzeniem dowodów, ich oceną oraz uzasadnieniem wydanych decyzji. W sprawie właściwie ustalono stan faktyczny, prawidłowo go rozważono z uwzględnieniem przepisów prawa materialnego, które poddano trafnej wykładni i następnie zasadnie zastosowano. Kontrola sądowoadministracyjna doprowadziła zatem do wniosku, iż w sprawie nie doszło do podnoszonego w skardze naruszenia art. 17 ust. 1 u.ś.r. Sąd nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi, dokonując kontroli w granicach danej sprawy, ale poza granicami zarzutów, także nie dopatrzył się przyczyn mogących stanowić podstawę do zastosowania kompetencji kasacyjnych. Mając na uwadze powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. Rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym nastąpiło z uwagi na złożony w treści skargi oraz odpowiedzi na skargę wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym (art. 119 pkt 2 w zw. z art. 120 p.p.s.a.). Orzeczenia przywołane w treści niniejszego uzasadnienia dostępne są w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych.