II OSK 2624/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Robert Sawuła Sędziowie: Sędzia NSA Tomasz Bąkowski Sędzia del. WSA Mirosław Gdesz (spr.) po rozpoznaniu w dniu 27 listopada 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 19 września 2023 r. sygn. akt II SA/Wr 345/23 w sprawie ze skargi E. sp. z o.o. z siedzibą w L. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z dnia 22 marca 2023 r. nr SKO/PP-412/10/2023 w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę, 2. zasądza od E. sp. z o.o. z siedzibą w Lubinie na rzecz Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. kwotę 460 (czterysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. 1.1. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z 19 września 2023 r. sygn. akt II SA/Wr 345/23 uwzględnił skargę E. sp. z o.o. z siedzibą w L. (dalej skarżąca) na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z 22 marca 2023 r. nr SKO/PP-412/10/2023 i uchylił zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Starosty G. z [...] stycznia 2023 r. nr [...] o odmowie uzgodnienia projektu decyzji ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji "Budowa elektrowni fotowoltaicznej [...] o mocy do 17,6 MW wraz z infrastrukturą towarzyszącą" na działkach nr [...] i [...], obręb C., gmina K., powiat ., województwo dolnośląskie. Wyrok ten został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: 1.2. W ramach rozpatrywania wniosku skarżącej o ustalenie warunków zabudowy dla ww. inwestycji polegającej na budowie farmy fotowoltaicznej przedstawiono Staroście G., będącemu organem ochrony gruntów rolnych, celem uzgodnienia stosownie do art. 53 ust. 4 pkt 6 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2022 r. poz. 503 ze zm., dalej upzp) projekt decyzji o warunkach zabudowy, jako że na terenie projektowanego zamierzenia występują grunty rolne. Postanowieniem z 30 stycznia 2023 r. organ I instancji odmówił uzgodnienia przedłożonego projektu decyzji o warunkach zabudowy. W uzasadnieniu postanowienia wskazano, że na działce nr [...], której łączna powierzchnia wynosi 90,6266 ha, na której planowana jest inwestycja, znajdują się użytki rolne chronione, sklasyfikowane jako RIIIa, RIIIb, zadrzewienia Lzr RIIIa, grunty pod rowami W-RIIIa, W-RIIIb o łącznej powierzchni [...] ha oraz grunty rolne niechronione oznaczone jako RIVa, RIVb, RV, PsIV, ŁIV zadrzewienia Lzr-PsIV, Lzr - RVI, grunty pod rowami W-RIVa, W-RIVb oraz nieużytki N o łącznej powierzchni [...]ha, wytworzone z gleb pochodzenia mineralnego. Natomiast w granicy działki nr [...] o łącznej powierzchni [...] ha, na której planowana jest przedmiotowa inwestycja znajdują się grunty rolne chronione oznaczone jako RIIIb o pow. [...] ha i ŁIII o pow. [...] ha, tj. łącznie [...] ha oraz grunty rolne niechronione oznaczone jako RIVa, RIVb, RV, RVI, PsV, LVI, zadrzewienia Lzr-RV, grunty pod rowami W-RIVa, W-RIVb, W-RV, W-ŁVI, nieużytki N i grunty rolne zabudowane Br-PsV o łącznej powierzchni [...] ha, wytworzone z gleb pochodzenia mineralnego. Dalej Starosta podniósł, że pomimo iż działka zawiera grunty rolne chronione, przedstawiony projekt decyzji nie zawiera analizy urbanistyczno–architektonicznej. Grunty te nie spełniają warunków określonych w art. 7 ust. 1 ustawy z 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 1326, dalej uogrl), co w konsekwencji wyklucza zastosowanie art. 7 ust. 2a uogrl. W ocenie organu I instancji zmiana przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze obejmuje obszar wyznaczony jako działka geodezyjna, a nie wyłącznie powierzchnię faktycznie zajętą pod lokalizowaną inwestycję. 1.3. Po rozpoznaniu zażalenia skarżącej Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Legnicy postanowieniem z 22 marca 2023 r. utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu wyjaśniło, że celem uzgodnienia, o którym mowa w art. 53 ust. 4 pkt 6 upzp, jest ochrona rolnego charakteru gruntów. Realizacja przedsięwzięcia nie może bowiem prowadzić do naruszenia wartości chronionych przepisami ustawy szczególnej, która to ochrona polega na ograniczaniu przeznaczania gruntów rolnych na cele nierolnicze lub nieleśne, jak i zapobieganiu procesom degradacji i dewastacji gruntów rolnych oraz szkodom w produkcji rolniczej (art. 3 ust. 1 pkt 1 i 2 uogrl). Organ wskazał, że ustawodawca rozróżnił tereny gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I-III wymagające zgody właściwego organu na zmianę przeznaczenia (art. 7 ust. 2) oraz tereny gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I-III, które takiej zgody nie wymagają, gdyż ich powierzchnia jest niewielka i znajdują się w obszarze zwartej zabudowy (szczegółowe przesłanki wymienia art. 7 ust. 2a uogrl). Zmiana przeznaczenia tych pierwszych terenów, uwarunkowana wymogiem uzyskania zgody właściwego organu, może nastąpić tylko w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, co wyklucza w świetle art. 61 ust. 1 pkt 4 upzp możliwość ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji na takim terenie. Podkreślono, że w okolicznościach sprawy nie zostały spełnione wszystkie warunki określone w art. 7 ust. 2a uogrl, w szczególności w art. 7 ust. 2a pkt 4 uogrl. Dlatego też w ocenie Kolegium organ I instancji zasadnie stwierdził, że działki nr [...] i [...] obręb C., posiadają grunty rolne klas chronionych, wymagające uzyskania zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi na przeznaczenie na cele nierolnicze. Nie ma nadto podstaw do uznania za prawidłowe zgłoszenia tylko części działki. Zdaniem organu posłużenie się przez ustawodawcę w art. 61 upzp sformułowaniem "teren" a nie "działka" nie uzasadnia automatycznie przyjęcia, że w tym pojęciu mieści się fragment działki. 1.4. Skargę na postanowienie Kolegium wniosła skarżąca, zarzucając naruszenie art. 52 ust. 2 pkt 1 oraz art. 61 ust. 1 upzp, art. 7 ust. 1, 2 i 2a uogrl w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 5 upzp, art. 59 ust. 1 w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p., art. 61 ust. 1 pkt 4 upzp, art. 53 ust. 4 pkt 6 w zw. z art. 64 ust. 1 upzp, art. 21 i art. 64 ust. 3 Konstytucji RP, art. 7, art. 77 i art. 80 Kpa, art. 6 Kpa w zw. z art. 19 Kpa i art. 53 ust. 4 pkt 6 w zw. z art. 64 ust. 1 upzp. W oparciu o wskazane zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz postanowienia go poprzedzającego, a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. 1.5. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Legnicy podtrzymało swoje dotychczasowe stanowisko i wniosło o oddalenie skargi. 1.6. Powołanym na wstępie wyrokiem z 19 września 2023 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu powyższą skargę uwzględnił, uchylając zaskarżone postanowienie i postanowienie organu I instancji. Jak wskazał Sąd I instancji, w okolicznościach niniejszej sprawy w projekcie decyzji o warunkach zabudowy wskazano wyraźnie, że planowana inwestycja zlokalizowana ma być wyłącznie na części działek nr [...] i [...]. Nadto jak wynika z załącznika graficznego nr 1 do projektu decyzji, w którym określono linie rozgraniczające teren inwestycji, teren ten nie obejmuje użytków rolnych klas I- III. Dodatkowo nie można mówić w sprawie o obejściu przepisów o ochronie gruntów rolnych, skoro z załącznika graficznego do wniosku wynika, że teren zainwestowania mógłby zostać wydzielony z całości działki, bez szkody dla gruntów chronionych. Zdaniem Sądu Wojewódzkiego organ nie mógł odmówić uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy tylko na tej podstawie, że objęty wnioskiem o wydanie warunków zabudowy teren inwestycji obejmował tylko części działek nr [...] i [...]. Stanowisko takie możliwe byłoby do zaakceptowania wyłącznie w sytuacji, gdy nie dałoby się w sposób jednoznaczny wydzielić terenu pod planowaną inwestycję tak, aby jej realizacja skupiała się tylko na gruntach klas niechronionych, tymczasem w niniejszej sprawie przedstawione przez inwestora dokumenty wskazują, że granice inwestycji ograniczają się do użytków rolnych klas innych niż I-III. Bezzasadnie również organ I instancji dokonał samowolnie rozszerzenia wniosku inwestora i przeprowadził analizę urbanistyczno-architektoniczną inwestycji. W sprawach o ustalenie warunków zabudowy organ związany jest wnioskiem inwestora, w tym granicami inwestycji wskazanymi w tym wniosku i samodzielne rozszerzanie tych granic uznać należało za pozbawione podstaw prawnych. Sąd w całości podzielił zarzut skargi, że zarówno rozszerzenie granic złożonego przez inwestora wniosku jak i przeprowadzenie własnej analizy urbanistyczno-architektonicznej, nie mieści się w granicach postępowania uzgodnieniowego, leży bowiem wyłącznie w kompetencji organu wydającego decyzje w przedmiocie warunków zabudowy . 2. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Legnicy wniosło od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaskarżając go w całości. W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie prawa materialnego tj. art. 52 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 4 upzp poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że terenem inwestycji może być część działki wyznaczona przez inwestora liniami rozgraniczającymi we wniosku, a nie cała działka ewidencyjna, i tylko ta część wyznacza grunty rolne, których ochrona jest oceniania na podstawie art. 7 ust. 1 i 2 uogrl. W oparciu o wskazany zarzut wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, względnie uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. 3. W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżąca wniosła o jej oddalenie i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. 4. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: 4.1. Skarga kasacyjna okazała się zasadna. 4.2. Wobec tego, że skarżący kasacyjnie zrzekł się rozprawy, a pozostałe strony nie zażądały przeprowadzenia rozprawy, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 182 § 2 i 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 259, dalej Ppsa), skargę kasacyjną rozpoznał na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. 4.3. W pierwszej kolejności należy wyjaśnić, że wbrew temu co twierdzi Sąd I instancji istota sprawy nie sprowadza się do tego, czy w świetle przepisów upzp dopuszczalne jest wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla terenu obejmującego fragment działki ewidencyjnej, lecz do oceny czy z uwagi na ochronę gruntów rolnych dopuszczalna była odmowa uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla części działki rolnej. Obecnie w orzecznictwie przyjmuje się, że co do zasady decyzje o warunkach zabudowy, jak i decyzje o lokalizacji inwestycji celu publicznego przesądzają o możliwości realizacji wnioskowanego przedsięwzięcia na danej działce lub działkach, nie określając jego dokładnego położenia. Przy czym ustalanie warunków zabudowy, czy też określenie lokalizacji inwestycji celu publicznego dla części działki jest dopuszczalne, gdy przemawiają za tym okoliczności sprawy, w tym charakter inwestycji (por. wyroki NSA z: 23 września 2021 r. sygn. akt II OSK 1581/20, 4 lipca 2022 r. sygn. akt II OSK 1322/22). Należy jednak zastrzec, że ustalenie warunków zabudowy dla fragmentu działki ewidencyjnej może prowadzić do obejścia przepisów uogrl, jak też skutkować obchodzeniem innych prawnych ograniczeń (por. wyroki NSA z: 11 grudnia 2019 r. sygn. akt II OSK 260/18, 12 kwietnia 2023 r. sygn. akt II OSK 1181/2). Dlatego też przedmiotem postępowania uzgadniającego jest ocena, czy zachodzą takie szczególne okoliczności uzasadniające dopuszczenie zabudowy na części działki ewidencyjnej z perspektywy ochrony gruntów rolnych i leśnych (por. wyroki NSA z 25 lipca 2024 r. sygn. akt II OSK 1542/23, sygn. akt II OSK 2360/23). 4.4. W niniejszej sprawie fundamentalne znaczenie dla jej rozstrzygnięcia miała zatem ocena, czy z punktu widzenia ochrony gruntów rolnych, tak jak uznały to organy, nie zachodzi uzasadniona przyczyna, dla której należałoby ustalić warunki zabudowy dla części ww. działek, z pominięciem gruntów kl. III, na której nie będzie realizowane wnioskowane przedsięwzięcie. Należy przy tym zaznaczyć, że o ile sama decyzja o warunkach zabudowy ma charakter związany to postanowienie uzgodnieniowe, o którym mowa w art. 53 ust. 4 pkt 6 upzp, jest wydawane w ramach uznania administracyjnego, co oznacza, że przepis ten umożliwia organowi dokonanie wyboru treści rozstrzygnięcia po wyważeniu interesu publicznego związanego z ochroną gruntów leśnych a słusznym interesem obywatela. Jak wskazuje M. Jaśkowska, z orzeczeniami uznaniowymi wiąże się nie tyle zmniejszona, ile inaczej ukierunkowana kontrola sądowa, ponieważ przy jej dokonywaniu rola, zadania i zakres kompetencji niezawisłego sądu muszą być bowiem rozumiane znacznie szerzej i głębiej, niż w innych sytuacjach (M. Jaśkowska, Uznanie administracyjne w orzecznictwie sądów administracyjnych, ZNSA 2010, nr 5-6, s. 168-184). Granice uznania administracyjnego wyznaczają właśnie normy zadaniowe wynikające tak z Konstytucji, upzp oraz uogrl. Zagadnienie zmiany przeznaczenia gruntów rolnych na grunty inwestycyjne jest jednym z fundamentów polityki przestrzennej państwa, która musi uwzględniać wyrażoną w art. 5 Konstytucji RP zasadę zrównoważonego rozwoju. Kształtowanie polityki przestrzennej przez gminę jest zadaniem publicznym, które jest realizowane w oparciu o zasady wyrażone w upzp. Warto przywołać w tym miejscu art. 1 ust. 2 pkt 3 tej ustawy mówiący, że w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uwzględnia się wymagania ochrony środowiska, w tym gospodarowania wodami i ochrony gruntów rolnych i leśnych. Natomiast z art. 3 ust. 1 uogrl wynika, że ochrona gruntów rolnych polega w szczególności na ograniczaniu przeznaczania ich na cele nierolnicze lub nieleśne. 4.5. Błędne jest zatem stanowisko Sądu I instancji, że organ nie mógł odmówić uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy tylko na tej podstawie, że objęty wnioskiem o wydanie warunków zabudowy teren inwestycji obejmował jedynie część działek. Organ działając w granicach uznania administracyjnego miał bowiem pełne prawo uznać, że nie zachodzi żadna uzasadniona przyczyna, dla której organ uzgadniający, analizując spełnienie warunków z zakresu ochrony gruntów rolnych, miałby poddać analizie jedynie część działek. Zarzut naruszenia 52 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 4 upzp jest zatem usprawiedliwiony. 4.6. Skoro więc odmowa uzgodnienia projektu decyzji znajdowała oparcie w art. 53 ust. 4 pkt 6 upzp oraz przepisach uogrl, to Sąd I instancji błędnie zastosował art. 145 § 1 pkt 1 lit. a Ppsa uchylając zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie, ponieważ skarga powinna zostać oddalona na podstawie art. 151 Ppsa. 4.7. W tym stanie rzeczy, skoro skarga kasacyjna została oparta na usprawiedliwionych podstawach, Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 188 w zw. z art. 151 Ppsa, uchylił zaskarżony wyrok i oddalił skargę. O zwrocie kosztów postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 Ppsa.