II OSK 1581/20

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Roman Ciąglewicz Sędziowie: Sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon (spr.) Sędzia del. WSA Piotr Broda po rozpoznaniu w dniu 23 września 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 22 stycznia 2020 r. sygn. akt II SA/Gd 359/19 w sprawie ze skargi M. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w G. z dnia 10 kwietnia 2019 r. nr ... w przedmiocie warunków zabudowy oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 22 stycznia 2020 r. sygn. akt II SA/Gd 359/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej p.p.s.a.), oddalił skargę M. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w G. z dnia 10 kwietnia 2019 r. w przedmiocie warunków zabudowy. W skardze kasacyjnej M. B. zaskarżył powyższy wyrok w całości, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia oraz zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie: 1) na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 151 i art. 145 § 1 pkt 1 lit c) p.p.s.a. w zw. z art. 7 i 77 § 1, art. 80, art. 107 § 1 w zw. z art. 11 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm.), dalej jako k.p.a. oraz w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r. poz. 1945 ze zm.), dalej jako u.p.z.p., w zw. z § 2 pkt 4 i 5, w zw. z § 3 ust. 1 i 2 oraz § 9 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. z 2003 r., Nr 164, poz. 1588), dalej jako Rozporządzenie, - polegające na błędnym ustaleniu granic obszaru analizowanego i braku dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, braku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, a w konsekwencji uznanie, iż w obszarze analizowanym nie znajduje się żadna nieruchomość pozwalająca określić wymagania dotyczące nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu, podczas gdy w odległości 427m od działki objętej wnioskiem znajduje się zabudowa pozwalająca określić powyższe wymagania, a nie przeprowadzono odpowiedniej analizy, która pozwoliłaby określić warunki realizacji inwestycji przez skarżącego; - polegające na braku wyjaśnienia przesłanek rozstrzygnięcia, tj. dlaczego w okolicznościach faktycznych niniejszej sprawy przyjęty został do analizy obszar analizowany z ograniczeniem jedynie trzykrotności części frontu działki (w zakresie objętym wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy tj. 3x41 m), podczas gdy okoliczności sprawy, w szczególności duża odległość od najbliższej zabudowy', wymagała zgodnie z Rozporządzeniem ustalenie granic obszaru analizowanego w oparciu o większą wielokrotność frontu działki, gdyż zgodnie z § 3 ust. 2 Rozporządzenia trzykrotność frontu działki stanowi minimalną wartość przyjmowana do ustalenia granic obszaru analizowanego; co miało istotny wpływ na wynik sprawy, doprowadzając do błędnego ustalenia, iż obszar analizowany został wyznaczony prawidłowo, a w nim nie znajduje się odpowiednia zabudowa powalająca ustalić warunki nowej zabudowy, co w konsekwencji doprowadziło do oddalenia skargi skarżącego, gdy w okolicznościach sprawy Sąd pierwszej instancji winien był w oparciu o przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit c) p.p.s.a. uchylić zaskarżoną decyzję w całości. Bowiem z akt sprawy wynika, iż gdyby analizowany obszar został wyznaczony prawidłowo, rozstrzygnięcie winno być inne, a skarżący mógłby uzyskać dla siebie pozytywną decyzję o warunkach zabudowy, pozwalającą na zabudowanie terenu zgodnie z wnioskiem, 2) na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego, tj.: art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., w zw. z § 2 pkt 4 i 5 w zw. z § 3 ust. 1 i 2 Rozporządzenia, poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy wyznaczająca granice obszaru analizowanego to trzykrotność frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, ale jedynie w tej części działki która została objęta wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, a nie w całym zakresie działki przylegającym do drogi. Prawidłowa wykładania ww. przepisów winna być zgodna z ich literalnym brzmieniem tj. jako podstawę ustalenia granic obszaru analizowanego winna być brana pod uwagę cała część działki przylegająca do drogi, a nie jedynie we fragmencie wskazanym przez skarżącego jako teren (część działki) objęta wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy. Powyższe naruszenie miało kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia wniosku bowiem wskutek błędnej wykładni przyjęty został obszar analizowany wokół działki w odległości 123m (3x41 m), natomiast w przypadku prawidłowej wykładni powinien zostać przyjęty obszar analizowany wokół działki w odległości przynajmniej 690 m (3x230m), w obszarze wyznaczonym w odległości 123m brak zabudowy, natomiast w obszarze wyznaczonym w odległości 690 m taka zabudowa się znajduje (zgodnie z analizą znajduje się ona w odległości 427 m). Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie należy wskazać, że postępowanie sądowoadministracyjne w przedmiotowej sprawie zostało wszczęte po dniu 15 sierpnia 2015 r., a zatem do uzasadnienia wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego znajduje zastosowanie art. 193 zd. 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.; dalej: p.p.s.a.). Zgodnie z nim uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji oraz Sąd pierwszej instancji. Stan faktyczny i prawny sprawy rozstrzygniętej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny przedstawiony został w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania, której przesłanki określone zostały w § 2 wymienionego przepisu. Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności, skargę kasacyjną należało rozpoznać w granicach przytoczonych w niej podstaw. Niezasadny okazał się zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego, mianowicie art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z przepisami § 2 pkt 4 i 5 w zw. z § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wbrew stanowisku strony skarżącej, Sąd Wojewódzki, kierując się właściwą wykładnią wymienionych przepisów, zasadnie zaakceptował przyjęty przez organ pierwszej instancji sposób wyznaczenia analizowanego obszaru. Sąd Wojewódzki zgodził się bowiem z koncepcją, że w sytuacji, gdy dopuszczono możliwość zlokalizowania wnioskowanej inwestycji na części działki ewidencyjnej (nr ...), to tylko tę część przylegającą do drogi uznać należy za front działki, wedle którego wyznaczany jest obszar analizowany. W okolicznościach niniejszej sprawy podstawowe znaczenia miało to, że ustalenie warunków zabudowy dla domu mieszkalnego jednorodzinnego miało być ograniczone do części działki ewidencyjnej nr ... stanowiącej użytek rolny o powierzchni 0,3950 ha, z wyłączeniem części użytku leśnego o powierzchni 0,9400 ha. Sąd Wojewódzki wywiódł z art. 52 ust. 2 pkt 1 i art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p., że dopuszczalne jest wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla terenu stanowiącego część działki ewidencyjnej, która nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, jeżeli ten teren można jednoznacznie wyodrębnić i przedstawić na załączniku graficznym do decyzji. Tym samym Sąd Wojewódzki zakwestionował pogląd organu odwoławczego, zgodnie z którym ustalenie warunków zabudowy powinno być dokonane w odniesieniu do całej działki, składającej się z użytku "RVI" i użytku "LSVI", co w konsekwencji prowadziło do wydania decyzji odmownej w związku z niespełnieniem wymogu z art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p., tj. brakiem zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne. Podkreślić należy, że Sąd Wojewódzki dopuścił w stanie faktycznym sprawy, aby za pomocą linii rozgraniczających teren inwestycji objąć decyzją tylko tę część działki, która stanowi użytek rolny RVI o powierzchni 0,3950 ha, co pozwalało uznać za spełniony warunek z art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. Konsekwencją takiego jednak założenia było słuszne stwierdzenie, że tylko tak wyodrębniona część rolna działki, przylegająca do drogi publicznej, stanowi front działki służący do wyznaczenia obszaru analizowanego, stosownie do § 3 ust. 1 i 2 w zw. z § 2 pkt 4 i 5 Rozporządzenia. Wnioskowania Sądu Wojewódzkiego nie mogła podważyć argumentacja strony skarżącej wskazująca, że wymienione wyżej przepisy Rozporządzenia uzależniają wyznaczenie granic obszaru analizowanego od wielkości frontu działki przylegającej do drogi publicznej w całym zakresie działki, a nie tylko w tym fragmencie frontu działki, który jest objęty wnioskiem o wydanie warunków zabudowy. W skardze kasacyjnej nie dostrzeżono, że w definicji frontu działki posłużono się pojęciem działki budowlanej, a nie jakiejkolwiek działki gruntowej, w tym działki ewidencyjnej. Pamiętać należy, że w myśl art. 2 pkt 12 u.p.z.p., przez działkę budowlaną należy rozumieć nieruchomość gruntową lub działkę gruntu, której wielkość, cechy geometryczne, dostęp do drogi publicznej oraz wyposażenie w urządzenia infrastruktury technicznej spełniają wymogi realizacja obiektów budowlanych wynikających z odrębnych przepisów i aktów prawa miejscowego. Niewątpliwie cała działka ewidencyjna nr ... nie mogłaby być uznana za działkę budowlaną z uwagi na brak wymaganej zgody na zmianę przeznaczenia jej części leśnej na cele nieleśne. Dlatego Sąd Wojewódzki przyjął za dopuszczalne ustalenie warunków zabudowy wyłącznie dla wyodrębnionej części rolnej działki, wyznaczonej na mapie za pomocą linii rozgraniczających teren inwestycji. Zaznaczyć należy, że rozwiązanie przyjęte przez Sąd Wojewódzki, a wcześniej zastosowane przez organ pierwszej instancji, było podyktowane określonym charakterem działki stanowiącej własność inwestora, a konkretnie jej powierzchnią, strukturą i kształtem, które pozwalały na wyznaczenie części mogącej stanowić teren inwestycji. Jednocześnie należy mieć na uwadze, że ustalenie warunków zabudowy dla części działki ewidencyjnej jest dopuszczalne wyjątkowo, gdy przemawiają za tym szczególne okoliczności sprawy. Zasadniczo ustalenie warunków zabudowy odnosi się do działki objętej wnioskiem jako całości, nie zaś jedynie tej jej części, która w wyniku realizacji inwestycji będzie faktycznie zabudowane lub w inny sposób zagospodarowana. W szeregu orzeczeń dotyczących art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. wyrażono stanowisko, że "terenem" w rozumieniu tego przepisu jest obszar składający się z jednej lub kilku działek ewidencyjnych, a ustalenie warunków zabudowy odnosi się do całych działek objętych wnioskiem (por. wyroki NSA z 10 stycznia 2008 r., II OSK 1826/06; z 24 marca 2016 r., II OSK 1837/14; z 27 lipca 2017 r., II OSK 2942/15; z 31 sierpnia 2017 r., II OSK 777/16). Oczywiście w orzecznictwie nie wyklucza się takich przypadków, kiedy z wyjątkowych przyczyn dopuścić należy ustalenie warunków zabudowy tylko dla części działki ewidencyjnej (por. wyroki NSA z dnia 9 lipca 2015 r., II OSK 491/14; z dnia 16 stycznia 2018 r., II OSK 743/17). Sąd Wojewódzki akceptując w niniejszej sprawie ustalenie warunków zabudowy dla części działki ewidencyjnej wywiódł prawidłowe wnioski co do sposobu wyznaczenia obszaru analizowanego. Mianowicie w uzasadnieniu wyroku Sąd Wojewódzki trafnie zauważył, że nielogiczne byłoby ustalanie warunków zabudowy dla terenu stanowiącego część działki nr ..., przy jednoczesnym uznaniu za front działki zarówno przylegającego do drogi terenu inwestycyjnego, jak i terenu leśnego. W rezultacie uprawniona była ocena Sądu Wojewódzkiego co do poprawności wyznaczenia obszaru analizowanego według trzykrotnej szerokości frontu części rolnej działki o długości 41 m (3 x 41 m = 123 m). Dodać trzeba, że w załączniku decyzji, zawierającym wyniki analizy, wyjaśniono w sposób rzeczowy, że przedmiotowa działka przylega do działki drogowej na długości 230 m, z czego długość części leśnej wynosi 189 m, a długość części rolnej wynosi 41 m. Ponieważ lokalizacja inwestycji mogła być rozpatrywana jedynie na części nieleśnej działki, w związku z tym tylko ta część została zaliczona do frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy. W takim stanie sprawy nietrafny okazał się zarzut kasacyjny wskazujący, że obszar analizowany powinien być wyznaczony w odległości 690 m, a więc trzykrotności długości całej nieruchomości (3 x 230 m). Ponadto stwierdzić należy, że w sprawie nie wystąpiły żadne okoliczności wskazujące na potrzebę ustalenia granic obszaru analizowanego ponad minimalną wielkość, stanowiącą trzykrotność frontu działki. W szczególności nie ma racji strona skarżąca, że fakt dużej odległości działki inwestora od najbliższej zabudowy (427 m) mógł stanowić przesłankę do zwiększenia obszaru analizy, w sytuacji gdy obszar zabudowany stanowi odrębną strukturę od terenów rolnych i leśnych otaczających przedmiotową nieruchomość. Podkreślić należy, że co do zasady brak jest przeszkód do wyznaczenia obszaru analizowanego w promieniu większym niż trzykrotność frontu działki, jeśli jest to uzasadnione specyfiką zagospodarowania przestrzennego danego obszaru, jednak takie powiększenie obszaru analizy powinno wynikać z okoliczności sprawy i przeprowadzonej analizy architektoniczno - urbanistycznej (por. wyrok NSA z 16 grudnia 2016 r. II OSK 774/15). Tymczasem z materiału zgromadzonego w aktach sprawy wynika, że przedmiotowa działka zlokalizowana jest w otoczeniu lasów i terenów rolnych, gdzie nie występują żadne zabudowania. Co ważne, nieruchomość inwestora jest częścią odrębnego kompleksu terenów leśnych i rolnych, który nie jest powiązany funkcjonalnie z obszarem zabudowy pobliskiej miejscowości. W orzecznictwie ugruntowane jest stanowisko, że powiększenie obszaru analizy nie ma służyć wyłącznie poszukiwaniu w okolicy działki inwestora takiej zabudowy, która uzasadniałaby wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy dla wnioskowanej inwestycji. Akcentuje się przede wszystkim to, że wyznaczenie obszaru analizy w określonych przepisami granicach ma na celu harmonijne wkomponowanie nowej inwestycji w istniejące otoczenie (por. wyroki NSA z dnia 28 stycznia 2016 r. II OSK 1299/14; z 31 sierpnia 2017 r. II OSK 3036/15; z 27 kwietnia 2020 r. II OSK 477/19). Zaznaczyć należy, że celem postępowania w przedmiocie wydania warunków zabudowy jest ustalenie dla planowanej zmiany zagospodarowania terenu, polegającej na budowie obiektu budowlanego, takich warunków w zakresie zabudowy i zagospodarowania terenu, które pozwoliłyby na włączenie danej inwestycji w ład przestrzenny okolicy, nie zaś poszukiwanie rozwiązań umożliwiających inwestorowi zaplanowane zainwestowanie określonej nieruchomości (por. wyrok NSA z 13 grudnia 2017 r. II OSK 717/17). W realiach rozpoznawanej sprawy wskazywana przez stronę zabudowa mieszkaniowa nie mogła stanowić wzorca dla wnioskowanej inwestycji, bowiem nie jest położona na działce sąsiedniej w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. W orzecznictwie przyjmuje się, że przez pojęcie "działki sąsiedniej" należy rozumieć nieruchomość znajdującą się w pewnym obszarze wokół działki, na której ma powstać planowana inwestycja, tworzącym pewną urbanistyczną całość (por. wyroki NSA z 16 stycznia 2007 r. II OSK 172/06; 20 marca 2012 r. II OSK 10/11). Zasada dobrego sąsiedztwa powinna być interpretowana urbanistycznie, gdyż jej celem jest zachowanie ładu przestrzennego. Dlatego też pojęcie "działki sąsiedniej" należy interpretować szeroko, jako nieruchomość lub część nieruchomości położoną w okolicy tworzącej pewną urbanistyczną całość (por. wyrok NSA z 21 listopada 2012 r. II OSK 984/11). Podkreślić należy, że podstawowym kryterium warunkującym wydanie decyzji pozytywnej dla planowanego przedsięwzięcia jest istnienie tzw. dobrego sąsiedztwa, które ma gwarantować zachowanie na danym terenie wymagań ładu przestrzennego, rozumianego jako takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno – gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno – estetyczne (art. 2 pkt 1 u.p.z.p.). W niniejszej sprawie Sąd Wojewódzki prawidłowo wskazał w uzasadnieniu wyroku, że skoro w obszarze analizowanym nie stwierdzono chociażby jednego przykładu zabudowy o parametrach mogących stanowić punkt odniesienia dla planowanej inwestycji, to nie został spełniony określony w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. warunek do uzyskania pozytywnej decyzji. Zaznaczyć należy, że przeprowadzone postępowanie wyjaśniające pozwoliło ustalić okoliczności istotne dla rozstrzygnięcia sprawy. Uprawniona była zatem ocena Sądu Wojewódzkiego, że w sprawie nie wystąpiło naruszenie przepisów postępowania bądź przepisów prawa materialnego, warunkujące zastosowanie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. Z tych wszystkich względów niezasadne okazały się zarzuty sformułowane w obu punktach podstaw kasacyjnych. W konsekwencji skarga kasacyjna podlegała oddaleniu, zgodnie z artykułem 184 p.p.s.a. ----------------------- 8