I OSK 1424/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Maciej Dybowski Sędziowie: Sędzia NSA Piotr Niczyporuk Sędzia del. WSA Agnieszka Miernik (spr.) Protokolant starszy inspektor sądowy Kamil Wertyński po rozpoznaniu w dniu 28 listopada 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Głównego Geodety Kraju od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 stycznia 2021 r. sygn. akt I SA/Wa 1414/20 w sprawie ze skargi A. A. prowadzącego działalność gospodarczą pod firmą [...] A. A. na postanowienie Głównego Geodety Kraju z dnia 20 kwietnia 2020 r. nr NG-O.025.32.2020.PM w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 28 stycznia 2021 r. sygn. akt I SA/Wa 1414/20 uchylił zaskarżone przez A. A. prowadzącego działalność gospodarczą pod nazwą [...] A. A. postanowienie Głównego Geodety Kraju z 20 kwietnia 2020 r. nr NG-O.025.32.2020.PM w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Główny Geodeta Kraju zaskarżając wyrok w całości i zarzucając Sądowi I instancji: 1) naruszenie prawa procesowego mające wpływ na wynik sprawy, polegające na nieuzasadnionym zastosowaniu w sprawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), powoływanej dalej jako "P.p.s.a.", i uwzględnienie skargi, podczas gdy w niniejszej sprawie nie doszło do naruszenia przepisów będących podstawą prawną zaskarżonego postanowienia, to jest art. 134 w związku z art. 127 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256 ze zm.), powoływanej dalej jako "K.p.a."; 2) naruszenie prawa materialnego, to jest art. 15zzr ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374 ze zm.) powoływanej dalej jako "ustawa z dnia 2 marca 2020 r.", przez błędną wykładnię oraz niewłaściwe zastosowanie norm stanowionych tym przepisem, polegające na błędnym przyjęciu, że zawieszenie biegu terminu do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją z 4 marca 2020 r. na mocy tego przepisu nastąpiło z dniem 14 marca 2020 r., to jest od dnia rozpoczęcia obowiązywania na obszarze RP stanu zagrożenia epidemicznego, w sytuacji gdy przepis ten obowiązywał dopiero od dnia wejścia w życie art. 1 pkt 14 ustawy z dnia 31 marca 2020 r. o zmianie ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 568), powoływanej dalej jako "ustawa nowelizująca"; 3) naruszenie prawa materialnego, to jest art. 101 pkt 1 i pkt 2 ustawy nowelizującej przez błędne zastosowanie w sprawie normy stanowionej tym przepisem i wadliwe przyjęcie, że art. 15zzr ust. 1 pkt 1 ustawy zaczął obowiązywać z dniem 14 marca 2020 r. pomimo że przepis art. 101 pkt 1 i pkt 2 ustawy nowelizującej nie przewidują, aby moc obowiązująca tego przepisu była inna, niż dzień wejścia w życie ustawy nowelizującej, czyli 31 marca 2020 r.; 4) naruszenie prawa materialnego, to jest art. 134 w związku z art. 127 § 3 K.p.a. przez błędne zastosowanie w sprawie normy stanowionej tym przepisem, polegające na przyjęciu, że w niniejszej sprawie nie doszło do uchybienia terminu do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją z 4 marca 2020 r. Z uwagi na powyższe, wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania. Ewentualnie, wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi. Ponadto, wniesiono o zasądzenie kosztów postępowania według obowiązujących w tym zakresie norm oraz o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podkreślono, że termin wejścia w życie zmian wprowadzonych ustawą nowelizującą został określony w art. 101 tej ustawy. Przepis ten stanowi, co do zasady, że ustawa wchodzi w życie z dniem ogłoszenia. Punkty 1 i 2 tego przepisu wskazują wyjątki od tej zasady. Punkt 2 wymienia konkretne przepisy, dla których ustawodawca określił wejście w życie z mocą wsteczną. W tej sytuacji, zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną, należy stwierdzić, że gdyby zamiarem ustawodawcy było wejście w życie art. 15zzr z datą wsteczną, toby uregulował to w sposób wyraźny, wprowadzając odpowiedni wyjątek w art. 101 ustawy nowelizującej. Przyjęcie takiego poglądu koresponduje z § 44 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. z 2016 r. poz. 283). Ponieważ nie uregulowano innego terminu wejścia w życie art. 15zzr ustawy, to nie powinno budzić wątpliwości, że obowiązywał on od 31 marca 2020 r. Z tego względu, zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną, terminy które biegły przed dniem wejścia w życie tego przepisu, mimo ogłoszonego stanu zagrożenia epidemicznego (14 marca 2020 r.) i stanu epidemii (20 marca 2020 r.), uległy zawieszeniu dopiero z dniem 31 marca 2020 r., to jest z dniem wejścia w życie ustawy nowelizującej. W opinii wnoszącego skargę kasacyjną, ustawodawca posługując się w art. 15zzr ustawy pojęciem "stanu zagrożenia epidemicznego", nie odnosił go do stanu obowiązującego od dnia 14 marca do 20 marca 2020 r., jak błędnie przyjął Sąd I instancji. Wprowadzony wówczas przepis miał odnosić się do potencjalnego przyszłego stanu zagrożenia epidemicznego, którego wprowadzenia ustawodawca nie mógł wykluczyć. Okoliczność, że przepis art. 15zzr ustawy został uchylony po kilkudziesięciu dniach (z dniem 16 maja 2020 r.) spowodowała jedynie, że regulacja zawarta w tym przepisie nie miała okazji obowiązywać w trakcie ewentualnego stanu epidemicznego. Jak uznał wnoszący skargę kasacyjną, samo uchylenie przepisu art. 15zzr ustawy po tak krótkim okresie obowiązywania, w sytuacji gdy stan epidemii na obszarze RP nie przestał obowiązywać, może wręcz potwierdzać, że ustawodawca traktował regulację zawartą w tym przepisie jako rozwiązanie doraźne i nie było jego intencją rozciąganie czasu jej obowiązywania, ani tym bardziej nadawanie jej mocy wstecznej, jak to wadliwie zinterpretował Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku. Nie wniesiono odpowiedzi na skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935), powoływanej dalej jako "P.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 P.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 P.p.s.a.), a także naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.). Jak wynikało z ustaleń zawartych w zaskarżonym wyroku, Główny Geodeta Kraju decyzją z 4 marca 2020 r. nr NG-O.025.197.2019.JK nałożył na A. A. karę pieniężną za wykorzystanie bez wymaganej licencji materiałów centralnego zasobu geodezyjnego i kartograficznego za pośrednictwem usług teleinformatycznego systemu ASG-EUPOS. A. A. w dniu 26 marca 2020 r. przesłał drogą elektroniczną (e-mail) do Głównego Urzędu Geodezji i Kartografii w Warszawie wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej ww. decyzją. Główny Geodeta Kraju wezwał A. A. do usunięcia braku wniosku. Jak stwierdził organ, podanie wniesione za pomocą środka komunikacji elektronicznej (e-mail) nie może być uznane za wniesione w przewidywany przez ustawodawcę sposób. W związku z powyższym, A. A. przesłał wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy w dniu 9 kwietnia 2020 r. za pomocą telefaksu. Główny Geodeta Kraju postanowieniem z 20 kwietnia 2020 r. nr NG-0.025.32.2020.PM stwierdził uchybienie terminu do wniesienia przez A. A. wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Głównego Geodety Kraju z 4 marca 2020 r. Organ ustalił, że decyzja z 4 marca 2020 r. została skutecznie doręczona A. A. 10 marca 2020 r. Termin do wniesienia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, zgodnie z pouczeniem zawartym w ww. decyzji, upłynął zatem po 14 dniach od daty doręczenia decyzji, czyli z dniem 24 marca 2020 r. Wniosek A. A. o ponowne rozpatrzenie sprawy, nawet przyjmując datę jego złożenia na dzień 26 marca 2020 r., wpłynął do organu z uchybieniem terminu do jego wniesienia, tj. dwa dni po upływie tego terminu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uwzględnił skargę A. A. na opisane wyżej postanowienie. Sąd I instancji wskazał, że wprawdzie, bieg 14-dniowego terminu do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją 10 marca 2020 r. w istocie powinien zakończyć się z dniem 24 marca 2020 r., to jednak w sprawie nie doszło do uchybienia terminu do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, ponieważ od 14 marca 2020 r. obowiązywał w Polsce stan zagrożenia epidemicznego (§ 1 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 13 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu zagrożenia epidemicznego, Dz. U. poz. 433), a od 20 marca 2020 r. - stan epidemii (§ 1 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 20 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii, Dz. U. poz. 491 ). Z art. 15zzr ust. 1 i art. 15zzs ust. 1 ustawy wynika, że w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 nie biegną żadne terminy przewidziane przepisami prawa administracyjnego. Przepisy art. 15zzr i art. 15zzs dodane zostały do ustawy z dnia 2 marca 2020 r. ustawą nowelizującą z dnia 31 marca 2020 r. Termin do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy jest terminem, od zachowania którego jest uzależnione udzielenie ochrony prawnej w postępowaniu przed organem, w rozumieniu art. 15zzr ust. 1 pkt 1 ustawy. Bieg tego terminu, w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19, nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu na ten okres. Wobec tego Sąd I instancji uznał, że skoro od 14 marca 2020 r. obowiązywał w Polsce stan zagrożenia epidemicznego, to termin na złożenie przez A. A. wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Głównego Geodety Kraju z 4 marca 2020 r. uległ zawieszeniu na podstawie art. 15zzr ust. 1 pkt 1 ustawy z 2 marca 2020 r., a jego bieg nie zakończył się z upływem 24 marca 2020 r. Skarżący mógł jednak skutecznie złożyć wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy w trakcie zawieszenia biegu terminu do wniesienia tego środka zaskarżenia - co też uczynił. Skarga kasacyjna wniesiona w niniejszej sprawie została oparta na zarzutach zarówno naruszenia prawa materialnego, jak i przepisów postępowania, jednak istota wszystkich zarzutów kasacyjnych sprowadza do kwestionowania stanowiska Sądu I instancji, wedle którego przepis art. 15 zzr ust. 1 punkt 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. obowiązuje z mocą wsteczną od dnia 14 marca 2020 r. i zawieszenie biegu terminu do wniesienia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy obejmuje również okres od 14 marca 2020 r. do 31 marca 2020 r. Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko zawarte w zaskarżonym wyroku oraz wykładnię art. 15zzr ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. dokonaną przez Sąd Wojewódzki i nie znalazł podstaw do uwzględnienia zarzutu naruszenia wskazanego przepisu powołanego w skardze kasacyjnej, a co za tym idzie pozostałych zarzutów dotyczących naruszenia prawa materialnego, tj. art. 101 pkt 1 i 2 ustawy nowelizującej oraz przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkty 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 134 i art. 127 § 3 K.p.a. Prawidłowo Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, uchylając zaskarżone postanowienie, podkreślił, że od 14 marca 2020 r. na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej obowiązywał stan zagrożenia epidemicznego w związku z zakażeniami wirusem SARS-CoV-2 (rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 13 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu zagrożenia epidemicznego), zaś 20 marca 2020 r. w jego miejsce ogłoszono stan epidemii (rozporządzenie Ministra Zdrowia z dnia 20 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii). W dniu 31 marca 2020 r. weszła natomiast w życie ustawa z dnia 31 marca 2020 r. o zmianie ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2020 r. poz. 568 ze zm.), mocą której do ustawy z dnia 2 marca 2020 r. dodano art. 15 zzr. Powołany przepis art. 15 zzr ustawy z dnia 2 marca 2020 r. został uchylony 16 maja 2020 r. przez art. 46 pkt 20 ustawy z dnia 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2 (Dz.U.2020.875), przy czym terminy zawieszone na jego podstawie rozpoczęły swój bieg dopiero od 24 maja 2020 r. (art. 46 pkt 20 i art. 68 ust. 1, 2, 6 i 7 ustawy z dnia 14 maja 2020 r.). Sąd Wojewódzki prawidłowo uznał zatem, że termin do złożenia przez A. A. wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Głównego Geodety Kraju z 4 marca 2020 r. uległ zawieszeniu na podstawie art. 15zzr ust. 1 pkt 1 ustawy z 2 marca 2020 r., a jego bieg nie zakończył się z upływem 24 marca 2020 r. Zgodzić się również należy z Sądem I instancji, że nie zasługuje na aprobatę stanowisko organu wskazujące, że skoro art. 15zzs ustawy wszedł w życie 31 marca 2020 r., a ustawodawca nie nadał mu mocy wstecznej w art. 101 pkt 1 i 2 ustawy nowelizującej, to nie mógł mieć zastosowania w okresie od 14 marca 2020 r. Trafnie podkreślił Sąd Wojewódzki, że intencją ustawodawcy było uregulowanie kwestii biegu terminu zarówno w odniesieniu do uchylonego już, wyraźnie wymienionego w treści przepisu, stanu zagrożenia epidemicznego, jak i trwającego w chwili wejścia w życie przepisu stanu epidemii, obu ogłoszonych z powodu narastającego zagrożenia wywołanego niebezpieczeństwem zachorowania na COVID-19. Przyjęcie wykładni przeciwnej, tj. ograniczenie mocy obowiązującej przepisu art. 15zzr ustawy z dnia 2 marca 2020 r. do okresu od jego wejścia w życie do uchylenia, tzn. z wyłączeniem okresu stanu zagrożenia epidemicznego, stanowiłoby wyraz zaprzeczenia zasadzie racjonalności ustawodawcy. Ustawodawca wskazał w tym przepisie wprost, że normuje on bieg terminów nie tylko w stanie epidemii, lecz także w stanie zagrożenia epidemicznego. Przemawia to za przyjęciem, że intencją ustawodawcy było nadanie charakteru retroaktywnego, a nie działającego wyłącznie na przyszłość (por. wyroki NSA: z 15 lutego 2022 r. sygn. akt III FSK 4834/21; z 23 stycznia 2024 r. sygn. akt II GSK 771/23; z 21 marca 2024 r. sygn. akt II GSK 2040/21, z 23 października 2023 r. sygn. akt I OSK 553/22, jeżeli nie zaznaczono inaczej, wszystkie orzeczenia sądów administracyjnych cytowane w tym wyroku są dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Sąd Wojewódzki zasadnie zauważył, że zgodnie z art. 5 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych przepisy art. 4 nie wyłączają możliwości nadania aktowi normatywnemu wstecznej mocy obowiązującej, jeżeli zasady demokratycznego państwa prawnego nie stoją temu na przeszkodzie, na co wskazuje się w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego. Zgodzić się należy z autorem skargi kasacyjnej, że w demokratycznym porządku prawnym prawo powinno działać w zasadzie na przyszłość, a nie wstecz, w tym znaczeniu, że powinno wiązać określone w nim skutki prawne ze zdarzeniami mającymi miejsce po jego wejściu w życie. Zasada niedziałania prawa wstecz (lex retro non agit) jest adresowana przede wszystkim do ustawodawcy i zakazuje mu stanowić normy prawne, które miałyby być stosowane do zdarzeń, sytuacji, które miały miejsce i zostały zakończone przed wejściem w życie tych norm. Jednak, jak zauważył Sąd I instancji, w polskim porządku prawnym obowiązuje norma dopuszczająca możliwość nadania aktowi normatywnemu wstecznej mocy obowiązującej, jeżeli zasady demokratycznego państwa prawnego nie stoją temu na przeszkodzie. Retrospektywne wiązanie skutków prawnych z wcześniejszym faktem "okresu obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii, ogłoszonego z powodu COVID-19" pozostaje w związku z potrzebą gwarancji prawa do sądu w sytuacji nadzwyczajnej i jako takie nie jest sprzeczne z zasadami demokratycznego państwa prawnego (por. wyrok NSA z dnia 25 marca 2022 r. sygn. akt I OSK 1223/21). Sąd I instancji słusznie przy tym zwrócił uwagę na kontekst społeczny towarzyszący wprowadzeniu omawianych przepisów ustawy z 2 marca 2020 r., tj. narastające obawy związane z zagrożeniem chorobowym wywołanym pandemią, szereg wprowadzonych w kraju ograniczeń, obostrzeń i zaleceń prozdrowotnych dla obywateli, skutkujących ograniczeniem działania wielu instytucji publicznych oraz jednoczesny publiczny apel środowisk prawniczych o podjęcie systemowej ochrony interesów prawnych obywateli przez wprowadzenie ustawowego zawieszenia biegnących terminów procesowych. Celem ustawodawcy była więc ochrona interesów prawnych obywateli, których możliwości działania zostały ograniczone z uwagi na szereg ograniczeń i obostrzeń uznanych za konieczne dla zminimalizowania zagrożenia epidemią COVID-19. Dodać można, że przepis art. 15zzr ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. był uchwalany w oczywistych dla wszystkich, szczególnych warunkach, związanych z zagrożeniem epidemiologicznym. W takiej więc sytuacji, w której zachodziła potrzeba dokonania szybkich i jednocześnie zrozumiałych (dla jak najszerszej grupy osób) zmian legislacyjnych, nie można było dokonywać wykładni, wprowadzonych w takich warunkach przepisów, bez uwzględnienia powyższych faktów (wyrok NSA z 9 marca 2023 r. sygn. akt I OSK 224/22). Z tych względów, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.