II SAB/Wa 469/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Kube (spr.), Sędzia WSA Joanna Kruszewska-Grońska, Asesor WSA Mateusz Rogala, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 28 listopada 2024 r. sprawy ze skargi Z. D. na bezczynność Komendanta Straży Miejskiej [...] w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] kwietnia 2024 r. o udostępnienie informacji publicznej 1. zobowiązuje Komendanta Straży Miejskiej [...] do rozpoznania wniosku Z. D. z dnia [...] kwietnia 2024 r. o udostępnienie informacji publicznej, w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. zasądza od Komendanta Straży Miejskiej [...] na rzecz skarżącego Z. D. kwotę 100 zł (słownie: sto złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania. Wnioskiem z dnia [...] kwietnia 2024 r. Z.D. (dalej: "wnioskodawca", "skarżący") złożył do Komendanta Straży Miejskiej [...], za pośrednictwem poczty elektronicznej, wniosek o udostępnienie informacji w postaci udostępnienia nagrań (zarówno z kamer nasobnych funkcjonariuszy, jak i z wideorejestratora jazdy radiowozu) z interwencji przeprowadzonych w związku z parkowaniem pojazdów na drodze dla pieszych bez pozostawienia 1,5 m przejścia chodnikiem, które odbyły się w dniu [...] kwietnia 2024 r. na całej długości wschodniej strony drogi ulicy W. na odcinku od skrzyżowania z ul. W. do skrzyżowania z ul. S. w W.. Jako sposób i formę udostępnienia wnioskowanych informacji wskazał dostarczenie materiałów na adres skrzynki elektronicznej lub, jeśli odpowiedź drogą elektroniczną nie będzie możliwa, to pocztą tradycyjną na wskazany adres. W odpowiedzi na ww. wniosek, pismem z dnia [...] kwietnia 2024 r., organ wyraził stanowisko, że przedmiotem złożonego wniosku nie jest informacja podlegająca udostępnieniu, ponieważ wskazane nagrania podlegają udostępnieniu na zasadach określonych w "Polityce Monitoringu Wizyjnego" na pisemny wniosek podmiotom i osobom fizycznym uprawnionym na podstawie przepisów prawa, co oznacza, że nie podlega udostępnieniu w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. W dniu [...] maja 2024 r. wnioskodawca ponowił wezwanie do Komendanta Straży Miejskiej [...] o udostępnienie wnioskowanych materiałów w ciągu 7 dni pod rygorem skierowania sprawy na drogę sądową. Pismem z dnia [...] maja 2024 r. organ podtrzymał stanowisko wyrażone w piśmie z dnia [...] kwietnia 2024 r. Z.D. pismem z dnia [...] lipca 2024 r. skierował do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Komendanta Straży Miejskiej [...] w przedmiocie udostępnienia informacji objętej jego wnioskiem z dnia [...] kwietnia 2024 r. W związku z pozostawaniem w bezczynności, zarzucił organowi naruszenie: 1) art. 19 ust. 2 Międzynarodowego Paktu Praw Obywatelskich i Politycznych w zakresie w jakim przepis ten stanowi o prawie do swobodnego wyrażania opinii obejmującego swobodę poszukiwania, otrzymywania i rozpowszechniania wszelkich informacji i poglądów, bez względu na granice państwowe, ustnie, pismem lub drukiem, w postaci dzieła sztuki bądź w jakikolwiek inny sposób według własnego wyboru, poprzez jego niezastosowanie i nieudostępnienie na wniosek informacji podlegającej udostępnieniu, co w konsekwencji doprowadziło do nieuzasadnionego ograniczenia prawa człowieka do informacji, 2) art. 61 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. w zakresie, w jakim przepis ten stanowi podstawę prawa do uzyskiwania informacji poprzez błędne zastosowanie, polegające na nieudostępnieniu informacji podlegającej udostępnieniu na wniosek, 3) art. 10 ust. 1 w zw. z art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji do publicznej w zakresie, w jakim przepis ten stanowi o tym, że informacja, która nie została udostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej, lub portalu danych, jest udostępniana na wniosek, a podmiot jest zobowiązany w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku do udostępnienia informacji lub poinformowania wnioskodawcy o przedłużeniu terminu potrzebnego na rozpatrzenie wniosku, poprzez jego niezastosowanie i nieudostępnienie informacji w zakreślonym ustawowo terminie. Skarżący wniósł o: 1) stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności, 2) zobowiązanie organu do załatwienia wniosku niezwłocznie, nie później jednak niż w terminie 14 dni od uprawomocnienia się wyroku, 3) zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę Komendant Straży Miejskiej [...] wniósł o jej oddalenie w całości. Stwierdził, że sposób działania skarżącego świadczy o nadużywaniu prawa do informacji publicznej i o korzystaniu z udzielanych informacji w celu kontroli organu oraz realizacji celów niezgodnych z celami systemu dostępu do informacji publicznej oraz niezgodnych z zasadami i wartościami nadrzędnymi. Nadto zaznaczył, iż ilość i zakres objętych wnioskami informacji może utrudnić normalne funkcjonowanie i wypełnianie swoich ustawowych kompetencji przez organ. Organ zaznaczył, że w odpowiedzi na wniosek pismem z dnia [...] kwietnia 2024 r. poinformował wnioskodawcę, iż w Straży Miejskiej [...] aktem określającym cele oraz zasady wykorzystywania systemu monitoringu wizyjnego jest "Polityka Monitoringu Wizyjnego". Polityka ta uwzględnia m.in. wymienione akty prawne: art. 222 ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. - Kodeks pracy, art. 10a, art. 11 ust. 2 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o strażach gminnych, rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2009 r. w sprawie sposobu obserwowania i rejestrowania przy użyciu środków technicznych obrazu zdarzeń w miejscach publicznych przez straż gminną (miejską). Podał, że zgodnie z "Polityką Monitoringu Wizyjnego" zasoby informacyjne zarejestrowane przy urządzeniach monitoringu podlegają udostępnieniu na pisemny wniosek podmiotom i osobom fizycznym uprawnionym na podstawie przepisów prawa. W związku z powyższym wnioskodawca został poinformowany, że wnioskowane przez niego nagrania z monitoringu nie podlegają udostępnieniu w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Sprawa niniejsza została rozpoznana w trybie uproszczonym stosownie do 119 pkt 4 i art. 120 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 935), dalej: "p.p.s.a.", które to przepisy stanowią, że sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. W myśl art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2023 r., poz. 1267) oraz art. 3 § 1 p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., kontrola ta obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy administracji publicznej w przypadkach określonych w pkt 1 - 4 bądź przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Zgodnie z art. 149 § 1 p.p.s.a., sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1 - 4: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności, 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa, 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (§ 1a). W myśl art. 149 § 2 p.p.s.a., sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. Bezczynność organu ma miejsce wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności lub wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia czy też innego aktu lub nie podjął stosownych czynności. Skarga na bezczynność organu ma na celu ochronę procesową strony przez doprowadzenie do wydania rozstrzygnięcia, czy też - jak w sprawie niniejszej - przez rozpoznanie wniosku o udostępnienie informacji publicznej w trybie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz. U. z 2022 r., poz. 902; dalej: "u.d.i.p."). W świetle powołanej ustawy, aby uchylić się od zarzutu bezczynności podmiot zobowiązany powinien w pierwszej kolejności ustalić, czy wnioskowana informacja stanowi informację publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Ustalenie tej okoliczności determinuje dalsze czynności organu, w takim bowiem przypadku organ powinien: udostępnić wnioskowaną informację publiczną, jeśli znajduje się w jej posiadaniu (art. 10 ust. 1 w związku z art. 4 ust. 3 u.d.i.p.); wydać decyzję o odmowie udostępnienia informacji publicznej, jeśli stwierdzi istnienie ograniczeń w dostępie do informacji publicznej bądź jeśli stwierdzi, że brak jest szczególnie uzasadnionego interesu publicznego w udostępnieniu informacji publicznej przetworzonej (art. 16 i art. 17 u.d.i.p. w związku z art. 5 i art. 3 ust. 1 u.d.i.p.); poinformować, że w danej sprawie przysługuje odrębny tryb dostępu do żądanej informacji publicznej (art. 1 ust. 2 u.d.i.p.). W przypadku, gdy organ stwierdzi, że nie posiada żądanej informacji publicznej powinien poinformować o tym wnioskodawcę, czyniąc to w formie zwykłego pisma (art. 4 ust. 3 u.d.i.p.). Analogicznie organ powinien postąpić, jeśli w wyniku analizy przedmiotu sprawy stwierdzi, że wnioskowana informacja nie posiada waloru informacji publicznej (art. 1 ust. 1 u.d.i.p.). Natomiast w przypadku, gdy - wbrew ocenie podmiotu zobowiązanego - wnioskodawca uznaje, że żądane przez niego informacje stanowią informację publiczną i powinny być mu udostępnione w trybie u.d.i.p. przez ten podmiot, może kwestionować tę ocenę, wnosząc skargę na bezczynność w udostępnieniu informacji publicznej. W postępowaniu zainicjowanym taką skargą sąd administracyjny, na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., dokonuje weryfikacji, czy wniosek został skierowany do podmiotu zobowiązanego do udostępnienia informacji publicznej (warunek podmiotowy), czy żądane informacje posiadają walor informacji publicznej w rozumieniu u.d.i.p. (warunek przedmiotowy) oraz czy wniosek został rozpatrzony w sposób zgodny z obowiązującymi przepisami. Zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, a w szczególności organy władzy publicznej. Adresat wniosku – Komendant Straży Miejskiej [...], jako kierujący Strażą Miejską [...], jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej. Stosownie bowiem do art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o strażach gminnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 1763), straż miejska jest jednostką organizacyjną gminy (miasta) - samorządową umundurowaną formacją powołaną do ochrony porządku publicznego na terenie gminy (miasta), której koszty funkcjonowania - jak wynika z art. 1 ust. 1 i art. 5 tej ustawy - są ponoszone z budżetu gminy. Do zadań straży miejskiej należy, w szczególności czuwanie nad porządkiem i kontrola ruchu drogowego w zakresie określonym w przepisach o ruchu drogowym (art. 11 ust. 1 pkt 2 ww. ustawy). Istota sporu w sprawie sprowadza się więc do oceny, czy żądane informacje stanowią informację publiczną, a w konsekwencji, czy na dzień wniesienia skargi organ pozostawał w bezczynności w rozpoznaniu wniosku złożonego w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Przepis art. 1 ust. 1 u.d.i.p. stanowi, że "informacją publiczną" jest każda informacja o sprawach publicznych. Pojęcie "sprawa publiczna" oznacza natomiast przejaw działalności podmiotów wskazanych w Konstytucji RP, w jej rozumieniu wynikającym z unormowań Konstytucji RP, tj. takiej aktywności tych podmiotów, która jest ukierunkowana na wypełnianie określonych zadań publicznych i realizowanie określonych interesów i celów publicznych. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjęto szeroką definicję pojęcia "informacja publiczna" wskazując, że jest to każda wiadomość wytworzona przez władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które realizują zadania publiczne bądź gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa w zakresie swoich kompetencji. Taki charakter ma również wiadomość niewytworzona przez podmioty publiczne, lecz odnosząca się do tych podmiotów, o ile dotyczy faktów i danych o charakterze publicznym (por. wyroki NSA: z dnia 12 grudnia 2006 r. sygn. akt I OSK 123/06, publ. LEX nr 291357; z dnia 30 września 2015 r. sygn. akt I OSK 2093/14; z dnia 29 kwietnia 2020 r. sygn. akt I OSK 1574/19, publ. CBOSA). Charakter publiczny należy zatem przypisać tym informacjom, które odnoszą się do publicznej sfery działalności organów władzy oraz ww. podmiotów. O zakwalifikowaniu określonej informacji, jako podlegającej udostępnieniu w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej, decyduje kryterium rzeczowe, tj. treść i charakter informacji. Uwzględniając powyższe stwierdzić należy, że nagrania rejestrujące przebieg wykonywanych przez strażników miejskich czynności służbowych, do których zostali powołani, stanowią informację publiczną. Jest to bowiem informacja o sposobie działania jednostki organizacyjnej samorządu terytorialnego, tj. informacja o wywiązywaniu się z obowiązków ustawowych w zakresie czuwania nad porządkiem i kontroli ruchu drogowego przez jednostkę powołaną do ochrony porządku publicznego (w tym porządku w ruchu drogowym). Stanowisko to nie budzi wątpliwości Sądu i znajduje potwierdzenie w orzecznictwie sądów administracyjnych. Jak wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi w uzasadnieniu wyroku w sprawie sygn. akt II SAB/Łd 98/23 (wyrok dostępny w internetowej bazie orzeczeń sądów administracyjnych), nagrania wideo z przebiegu interwencji, jako wytworzone w sferze działalności organu administracji publicznej, zawierają informację o sposobie prowadzenia sprawy, stanowią więc - zgodnie z art. 1 ust. 1 u.d.i.p. -informację o sprawach publicznych, a stosownie do art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. d i pkt 4 lit. a i b, będąc rodzajem informacji o sposobie załatwiania (rozstrzygania) spraw, podlegają udostępnieniu w trybie i na zasadach w niej określonych (co wypełnia dyspozycję art. 61 Konstytucji RP). Podobne stanowisko wyraził WSA w Krakowie w uzasadnieniu wyroku z dnia 12 maja 2023 r. wydanego w sprawie II SAB/Kr 67/23 (wyrok dostępny w internetowej bazie orzeczeń sądów administracyjnych). W świetle powyższych rozważań należało przyjąć, że objęte wnioskiem dane stanowią informację publiczną. Komendant Straży Miejskiej [...] w dacie wniesienia skargi pozostawał zatem w bezczynności w rozpoznaniu wniosku skarżącego z dnia [...] kwietnia 2024 r., gdyż do dnia wniesienia skargi nie udostępnił wnioskowanej informacji publicznej ani nie wydał decyzji o odmowie jej udostępnienia. Bezczynność ta nie ustała do dnia wyrokowania. W związku z powyższym Sąd zobowiązał organ do rozpatrzenia wniosku skarżącego w terminie 14 dni od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. Jednocześnie Sąd uznał, że stwierdzona bezczynność organu nie ma miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Oceniając tę kwestię, Sąd wziął pod uwagę, że kwalifikacja naruszenia prawa, jako rażącego, musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. Rażące naruszenie prawa oznacza wadliwość o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym i ma miejsce w razie oczywistego lekceważenia wniosków skarżącego i natężenia braku woli do załatwienia sprawy, jak też w razie ewidentnego niestosowania przepisów prawa. Tymczasem w niniejszej sprawie, w 14-dniowym terminie określonym w art. 13 ust. 1 u.d.i.p., organ poinformował skarżącego, że w jego ocenie żądana informacja (w całości) nie stanowi informacji publicznej. Stwierdzona przez Sąd bezczynność organu wynika zatem z odmiennej oceny charakteru żądanego dokumentu w świetle art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Należy wyjaśnić ponadto, że w sytuacji gdy organ twierdzi, iż celem działania skarżącego nie jest jakakolwiek dbałość o interes publiczny, lecz kierują nim inne, niezgodne z istotą prawa dostępu do informacji publicznej, pobudki, to zachodzą podstawy do stwierdzenia nadużycia prawa do informacji publicznej, o czym organ obowiązany jest orzec w drodze decyzji administracyjnej. Stanowczego podkreślenia jednakże wymaga, że sposób ponownego załatwienia wniosku dostępowego jest pozostawiony wyłącznie organowi. Podkreślić należy, że z uprawnień kontrolnych sądu administracyjnego wynika zakaz zastępowania organu w tym zakresie i klasyfikacji bezczynności organu, jako uzasadnionej nadużyciem prawa podmiotowego dostępu do informacji publicznej, jeśli organ sam tego uprzednio nie stwierdził (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 sierpnia 2024 r. sygn. akt III OSK 2998/23 – dostępny w internetowej bazie orzeczeń sądów administracyjnych). Mając na względzie wszystko powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 i art. 149 § 1a p.p.s.a., orzekł jak w punktach 1 i 2 sentencji wyroku. O kosztach postępowania, obejmujących wpis od skargi w wysokości 100 złotych, orzeczono w punkcie 3 sentencji wyroku zgodnie z art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a. ----------------------- # 40 #