I OSK 1497/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Iwona Bogucka Sędziowie: sędzia NSA Piotr Przybysz sędzia del. WSA Dariusz Chaciński (spr.) Protokolant: sekretarz sądowy Edyta Cichecka po rozpoznaniu w dniu 29 listopada 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy Pcim od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 19 marca 2021 r. sygn. akt II SA/Kr 115/21 w sprawie ze skargi Prokuratora Rejonowego w Myślenicach na uchwałę Rady Gminy Pcim z dnia 28 stycznia 2020 r. nr XIV/118/2020 w przedmiocie przyjęcia "Programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy Pcim na rok 2020" oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z 19 marca 2021 r. II SA/Kr 115/21, po rozpoznaniu sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Myślenicach na uchwałę nr XIV/118/2020 Rady Gminy Pcim z 28 stycznia 2020 r. w sprawie przyjęcia "Programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy Pcim na rok 2020" – stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w całości. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Gmina Pcim. Zaskarżając wyrok w całości zarzuciła mu naruszenie: 1. przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy: a) art. 147 § 1 p.p.s.a. poprzez stwierdzenie w całości nieważności uchwały nr XIV/118/2020 Rady Gminy Pcim z dnia 28 stycznia 2020 r., podczas gdy uchybienia stwierdzone w uchwale przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie nie powinny stanowić podstawy stwierdzenia nieważności uchwały w całości, a reakcja Sądu na dostrzeżone uchybienia była w tym przypadku nieproporcjonalna do wagi popełnionego błędu, możliwego do naprawienia prostszymi - niż stwierdzenie nieważności aktu w całości - sposobami; b) art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. z § 137 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. z 2016 r. poz. 283), poprzez uznanie, iż powtórzenie w uchwale definicji legalnych "zwierząt bezdomnych" i "zwierząt domowych", a tym samym naruszenie § 137 wskazanego wyżej rozporządzenia stanowiło podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały w całości, podczas gdy uchybienie to nie stanowi w ocenie skarżącej rażącego naruszenia prawa i nie powinno skutkować tak daleko idącym rozstrzygnięciem jak stwierdzenie nieważności uchwały w całości, co spowoduje nadmierne komplikacje prawne i nie przyczyni się do bezpieczeństwie obrotu prawnego; 2. prawa materialnego: a) art. 11a ust. 5 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (Dz. U. z 2020 r. poz. 638) poprzez jego niewłaściwą wykładnię i uznanie, że sformułowanie przez Radę Gminy Pcim w uchwale wysokości środków i zadań z tych środków finansowanych nie wypełnia obowiązku wynikającego z art. 11a ust. 5 ustawy o ochronie zwierząt, podczas gdy ustawodawca nie zobowiązał rad gmin do "precyzyjnego określenia środków potrzebnych" na realizację poszczególnych celów programu, ale do "wskazania sposobu ich wydatkowania", co w zaskarżonej przez Prokuratora uchwale zostało uczynione; b) art. 11a ust. 1 i 2 ustawy o ochronie zwierząt poprzez niewłaściwą ich wykładnię i uznanie, że w Programie wadliwie sformułowano w § 3 cele i zadania uchwały, podczas gdy z przepisów powyższych nie wynika, że formułowanie ogólnych zadań i celów w Programie jest niedopuszczalne, a co więcej taki zabieg w sposób kompleksowy informuje mieszkańców gminy o funkcjach jakie spełniać ma "Program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy Pcim". Wobec powyższego skarżąca kasacyjnie Gmina wniosła o: 1. uchylenie wyroku Sądu I instancji i oddalenie skargi Prokuratora lub orzeczenie o nieważności uchwały w części, której dotyczą uchybienia lub orzeczenie, iż uchwała została wydana częściowo z naruszeniem prawa; 2. uchylenie wyroku Sądu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie; 3. rozpoznanie sprawy na rozprawie; 4. wzajemne zniesienie kosztów pomiędzy stronami. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935) – p.p.s.a. – skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, albowiem zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. w tej sprawie nie wystąpiły. Kontrolując zatem zgodność z prawem zaskarżonego wyroku w granicach skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył tę kontrolę do wskazanych w niej zarzutów. Rozpatrywana pod tym kątem skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 193 zdanie drugie p.p.s.a. uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Zatem Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organ i Sąd I instancji. Jeśli skarga kasacyjna oparta jest na obydwu podstawach kasacyjnych, co do zasady rozpatrzeniu w pierwszej kolejności podlegać powinny zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania, albowiem zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego mogą być oceniane przez Naczelny Sąd Administracyjny wówczas, gdy stan faktyczny sprawy i motywy rozstrzygnięcia nie budzą wątpliwości. Pierwszy zarzut postawiony w ramach drugiej podstawy kasacyjnej (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.) odnosi się do art. 147 § 1 p.p.s.a. Przepis ten stanowi, że "Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności." Co do zasady "Przepis art. 147 § 1 p.p.s.a. należy do tzw. przepisów wynikowych, a co za tym idzie, znajduje on zastosowanie w sprawie, jeżeli wskutek przeprowadzonej kontroli Sąd I instancji stwierdzi istnienie naruszeń prawa przez organy administracji publicznej w stopniu uzasadniającym uwzględnienie skargi. Tym samym nie można zarzucać Sądowi I instancji naruszenia tegoż przepisu prawa, jeżeli wcześniej nie wykaże się, że w sprawie nie doszło do naruszenia prawa" (wyrok NSA z 2.02.2023 r. II OSK 264/20, LEX nr 3552956). Zdaniem skarżącej kasacyjnie Gminy wskazany przepis został niewłaściwie zastosowany z uwagi na naruszenie zasady proporcjonalności. W jej ocenie wystarczyło stwierdzić nieważność uchwały w części, skoro przepis ten na to zezwala. Skarga kasacyjna nie wskazuje natomiast, z jakiej normy prawnej wywodzi w tej sprawie zasadę proporcjonalności i dlaczego została ona naruszona. Nie wystarczy odwołanie się w uzasadnieniu skargi kasacyjnej do ogólnie pojmowanych "społecznych skutków" wyeliminowania z obrotu prawnego całej uchwały po okresie jej obowiązywania, gdyż z samego art. 147 § 1 p.p.s.a. taka przesłanka nie wynika. Innymi słowy, samodzielnie przywołany art. 147 § 1 p.p.s.a. nie mógł w takiej sytuacji stanowić skutecznej podstawy kasacyjnej. Szczególnie, że wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej Sąd I instancji wyjaśnił, że nieuregulowanie w uchwale całego upoważnienia ustawowego jest podstawą do stwierdzenia nieważności uchwały w całości. Z brakiem wypełnienia upoważnienia mamy do czynienia zwłaszcza w sytuacji, gdzie z naruszeniem art. 11a ust. 2 pkt 2 ustawy uregulowano opiekę nad wolno żyjącymi kotami, w tym ich dokarmianie, wprowadzając zakres czasowy dokarmiania, wychodzący ponadto poza ramy czasowe Programu (§ 6 ust. 4 uchwały). Drugi zarzut z tej podstawy kasacyjnej przywołuje już obok art. 147 § 1 p.p.s.a. także § 137 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej". Skarga kasacyjna błędnie jednak odczytuje intencje Sądu I instancji wskazując, że do stwierdzenia nieważności uchwały doszło jedynie w wyniku powtórzeń tekstu ustawy w uchwale. Tymczasem Sąd I instancji stwierdził, że "W przypadku analizowanego Programu nie dość, że wprowadzono definicje pojęć już zdefiniowanych w ustawie, to definicje ustawowe poddano modyfikacjom. (...) W sposób nieuprawniony zdefiniowano ponadto w § 2 pkt 6 Programu pojęcie kotów wolno żyjących." Rację należy przyznać Sądowi I instancji, że ustawowe definicje "zwierząt bezdomnych" i "zwierząt domowych" (odpowiednio art. 4 pkt 16 i 17 ustawy o ochronie zwierząt) zostały nie tylko wprowadzone do uchwały (§ 2 pkt 4 i 5), ale poszczególne zwroty z tych definicji ustawowych zostały zmodyfikowane lub zmieniona została składnia zdania, co może prowadzić do odmiennego odczytania treści ustawowych definicji w prawie miejscowym. Z całą pewnością natomiast ustawowa definicja "zwierząt wolno żyjących (dzikich)" (art. 4 pkt 21 ustawy) znacząco różni się od przyjętej w uchwale definicji "kotów wolno żyjących" (§ 2 pkt 6 uchwały) i tego rodzaju legislacja w prawie miejscowym nie ma żadnego umocowania w ustawie. Problem ten wiąże się z drugim zarzutem postawionym w ramach pierwszej podstawy kasacyjnej (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.), w którym skarżąca kasacyjnie Gmina próbuje forsować tezę, że co nie jest zabronione w ustawie, to może być uregulowane w prawie miejscowym. Twierdzi bowiem, że skoro z przepisów art. 11a ust. 1 i 2 ustawy o ochronie zwierząt nie wynika, że formułowanie ogólnych zadań i celów w "Programie" jest niedopuszczalne, to taki zabieg jest usprawiedliwiony, bo w sposób kompleksowy informuje mieszkańców gminy o funkcjach, jakie spełniać ma "Program". Zauważyć w związku z tym należy, że "art. 94 Konstytucji przewiduje [...], że akty prawa miejscowego są stanowione "na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie". Akty prawa miejscowego zajmują zatem w hierarchii źródeł prawa pozycję zależną, tzn. normy wyższego rzędu określają ich przedmiot oraz zakres i sposób regulacji prawnej. Tak zwany związek tworzenia (w znaczeniu normy kompetencyjnej) łączy akt prawa miejscowego z Konstytucją i ustawami zwykłymi, wprowadzając wymóg istnienia upoważnienia zawartego w ustawie jako podstawy prawnej stanowienia a.p.m., czyli tzw. delegacji, na której opiera się związek odesłania. Taka konstrukcja wynika z zasady prymatu ustawy, traktowanej w naszym porządku konstytucyjnym jako podstawowy i kluczowy element koncepcji demokratycznego państwa prawa. Zgodnie z nią tylko ustawa może upoważnić władzę wykonawczą (administrację publiczną) do wkraczania w sferę wolności i własności poszczególnych ludzi i tylko na taki akt wykonawczy, powołujący się wprost na udzielone w ustawie upoważnienie, można się skutecznie powołać w stosunkach między państwem a ludnością" (D. Dąbek [w:] Ustawa o samorządzie gminnym, red. P. Chmielnicki, Warszawa 2022, art. 40). Zatem zarzut naruszenia art. 11a ust. 1 i 2 ustawy o ochronie zwierząt w kontekście § 3 uchwały, który określa bez upoważnienia ustawowego ogólne zadania i cele dla gminy w zakresie ochrony zwierząt w prawie miejscowym, a także zarzut naruszenia art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. z § 137 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej", należy uznać za pozbawione usprawiedliwionych podstaw. Ostatnia kwestia dotyczy wypełnienia upoważnienia zawartego w art. 11 ust. 5 ustawy o ochronie zwierząt. Rację przyznać należy skarżącej kasacyjnie Gminie, że określenie sposób wydatkowania środków finansowych przeznaczonych na realizację Programu, nie powinno być utożsamiane, jak przyjął Sąd I instancji, z przypisaniem konkretnych kwot do poszczególnych celów i zadań, jakie gmina ma realizować w ramach Programu. Byłoby to rozwiązanie zupełnie niepraktyczne, bowiem nie sposób przewidzieć, jakie zadania przypisane gminie w ustawie w danym roku kalendarzowym będą wymagały jakich środków finansowych, co mogłoby prowadzić do konieczności kilkukrotnej zmiany uchwały. Ze zdania pierwszego powołanego przepisu wynika, że "Program, o którym mowa w ust. 1, zawiera wskazanie wysokości środków finansowych przeznaczonych na jego realizację oraz sposób wydatkowania tych środków." Sposób wydatkowania środków należy w takiej sytuacji rozumieć wyłącznie technicznie, poprzez określenie np., czy środki na poszczególne cele i zadania gminy będą wydatkowane na podstawie umowy, faktury, "z dołu", "z góry", ryczałtem, czy też za wykonanie określonych prac i.t.d. (w tej kwestii zob. też np. wyrok NSA z 11.06.2024 r. I OSK 409/24). Mimo więc, że w uchwale wskazano wysokości środków finansowych przeznaczonych na jego realizację w roku 2020, a przyjęte przez Sąd I instancji rozumienie sposobu wydatkowania środków nie było trafne, to wbrew twierdzeniom Gminy Pcim, Program nie zawierał w istocie sposobu wydatkowania środków na niego przeznaczonych, to za taki nie można uznać wskazania jedynie zadań, które maja być w ramach Programu realizowane (§ 9 uchwały). Mając to na uwadze, na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną.