I OSK 1875/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Karol Kiczka Sędziowie: Sędzia NSA Piotr Niczyporuk Sędzia del. WSA Dariusz Chaciński (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Anna Kuklińska po rozpoznaniu w dniu 3 grudnia 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 września 2020 r. sygn. akt I SA/Wa 1906/19 w sprawie ze skargi M. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 8 lipca 2019 r. nr KOC/6907/Go/17 w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego I. uchyla zaskarżony wyrok i zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie na rzecz M. K. kwotę 1240 (jeden tysiąc dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 17 września 2020 r. I SA/Wa 1906/19, oddalił skargę [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z 8 lipca 2019 r. nr KOC/6907/Go/17 w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego. W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji wskazał na następujące okoliczności sprawy. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie (dalej: SKO) wskazaną wyżej decyzją z 8 lipca 2019 r., po rozpatrzeniu odwołania [...] i [...], uchyliło w całości decyzję Zarządu Dzielnicy Mokotów m.st. Warszawy z 12 października 2017 r. nr 132/2017 odmawiającą nieodpłatnego przekształcenia prawa użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej położonej w Warszawie przy ul. [...], oznaczonej jako dz. nr [...] w obrębie 146505_8.0521 o pow. 0,9659 ha, w prawo własności i umorzyło postępowanie organu pierwszej instancji. [...], [...], [...] i [...] wnioskiem z 28 grudnia 2000 r. wystąpili o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności przedmiotowej nieruchomości, w trybie ustawy z dnia 4 września 1997 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego przysługującego osobom fizycznym w prawo własności (Dz. U. z 2001 r. Nr 120, poz. 1299 ze zm.). Prezydent m.st. Warszawy w dniu 31 maja 2004 r. wszczął z urzędu, w stosunku do przedmiotowej nieruchomości, postępowanie w trybie ustawy z dnia 26 lipca 2001 r. o nabywaniu przez użytkowników wieczystych prawa własności nieruchomości (Dz.U. z 2001 r. Nr 113, poz. 1209 ze zm.). W dniu 13 października 2005 r. weszła w życie ustawa z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości (Dz. U. z 2012 r. poz. 83 ze zm; dalej: "ustawa przekształceniowa"). Z dniem wejścia w życie ww. ustawy, zgodnie z jej art. 9, straciły moc przepisy ustawy z dnia 4 września 1997 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego przysługującego osobom fizycznym w prawo własności oraz ustawy z dnia 26 lipca 2001 r. o nabywaniu przez użytkowników wieczystych prawa własności nieruchomości, zaś zgodnie z art. 8 ustawy przekształceniowej "Do spraw wszczętych na podstawie ustaw, o których mowa w art. 9, i niezakończonych decyzją ostateczną, stosuje się przepisy niniejszej ustawy". [...] wnioskiem z 20 grudnia 2005 r. wystąpił o nieodpłatne przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności przedmiotowej nieruchomości w trybie ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości, podnosząc, że nieruchomość została oddana w użytkowanie wieczyste w zamian za nieruchomość położoną przy ul. [...], z której została wywłaszczona jego rodzina. Zarząd Dzielnicy Mokotów m.st. Warszawy decyzją z 12 października 2017 r., działając na podstawie art. 1 ust. 1, ust. 1a, ust. 3, art. 3 ust. 1 pkt 2, art. 5 pkt 1 oraz art. 8 i art. 9 ustawy przekształceniowej, odmówił nieodpłatnego przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności przedmiotowej nieruchomości. W uzasadnieniu decyzji wskazał, że z akt spawy wynika, że nieruchomość nie została oddana w użytkowanie wieczyste jako działka zamienna za grunt wywłaszczony przy ul. [...], gdyż grunt ten, z uwagi na brak odpowiedniego tytułu prawnego, nie mógł być wywłaszczony. [...] i jego żona [...], tj. osoby na rzecz których oddano w użytkowanie wieczyste nieruchomość położoną przy ul. [...], nie posiadali bowiem tytułu do nieruchomości położonej przy ul. [...]. SKO decyzją z 8 lipca 2019 r., na skutek odwołania [...] i [...], uchyliło decyzję z 12 października 2017 r. w całości i umorzyło postępowanie organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu decyzji wskazało, że 5 października 2018 r. weszła w życie ustawa z dnia 20 lipca 2018 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów (Dz. U. z 2018 r. poz. 1716 ze zm.; dalej "ustawa z 20 lipca 2018 r."). Przekształcenie to następuje z mocy prawa 1 stycznia 2019 r. Zgodnie z art. 26 ustawy z 20 lipca 2018 r. postępowania w sprawie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego gruntu zabudowanego na cele mieszkaniowe, w rozumieniu art. 1 ust. 2, wszczęte na podstawie ustawy zmienianej w art. 16 w brzmieniu dotychczasowym i niezakończone decyzją ostateczną do dnia 31 grudnia 2018 r. umarza się, jeżeli użytkownik wieczysty lub współużytkownicy wieczyści, których suma udziałów wynosi co najmniej połowę, nie złożą do dnia 31 marca 2019 r. organowi, o którym mowa w tej ustawie, oświadczenia o prowadzeniu dalszego postępowania na podstawie ustawy zmienianej w art. 16 w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą (ust. 1). W przypadku gdy postępowanie, o którym mowa w ust. 1, prowadzone na podstawie ustawy zmienianej w art. 16 w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą nie zakończy się do dnia 31 grudnia 2021 r. wydaniem decyzji o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości, przekształcenie następuje z dniem 1 stycznia 2022 r. zgodnie z zasadami określonymi w niniejszej ustawie. W takim przypadku wysokość opłaty jest równa wysokości opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego, która obowiązywałaby w dniu 1 stycznia 2022 r. (ust. 2). W przypadku niezłożenia w określonym terminie oświadczenia, o którym mowa w ust. 1, przekształcenie następuje ze skutkiem na dzień 1 stycznia 2019 r., zgodnie z zasadami określonymi w niniejszej ustawie (ust. 3). W przypadku, o którym mowa w ust. 3, postępowania prowadzone na podstawie art. 2 ust. 2 ustawy zmienianej w art. 16 w brzmieniu dotychczasowym umarza się (ust. 4). SKO zauważyło, że dyspozycja powyższego przepisu daje możliwość kontynuowania postępowania w sprawie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności na podstawie przepisów poprzedniej ustawy z 29 lipca 2005 r. jedynie w sytuacji złożenia przez użytkownika wieczystego, do 31 marca 2019 r. oświadczenia, o którym mowa w art. 26 ust. 1 ustawy z 20 lipca 2018 r. W niniejszej sprawie oświadczenie takie nie zostało złożone, a zatem zdaniem SKO, należało uchylić decyzję organu pierwszej instancji i umorzyć postępowanie administracyjne. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję, [...] wniósł o jej uchylenie w całości. Oddalając skargę Sąd I instancji w pełni podzielił stanowisko SKO. Wskazał, że przed rozpatrzeniem odwołania od decyzji Zarządu Dzielnicy Mokotów m.st. Warszawy z 12 października 2017 r. nastąpiła zmiana stanu prawnego, który organ odwoławczy zobligowany były uwzględnić. Mianowicie w dniu 5 października 2018 r. weszła w życie ustawa z 20 lipca 2018 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów. Ustawa ta wprowadziła istotne zmiany w zakresie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności. Sąd I instancji przypomniał, że zgodnie z art. 26 ustawy z 20 lipca 2018 r. postępowania w sprawie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego gruntu zabudowanego na cele mieszkaniowe, w rozumieniu art. 1 ust. 2, wszczęte na podstawie ustawy zmienianej w art. 16 w brzmieniu dotychczasowym i niezakończone decyzją ostateczną do 31 grudnia 2018 r., umarza się, jeżeli użytkownik wieczysty lub współużytkownicy wieczyści, których suma udziałów wynosi co najmniej połowę, nie złożą do dnia 31 marca 2019 r. organowi, o którym mowa w tej ustawie, oświadczenia o prowadzeniu dalszego postępowania na podstawie ustawy zmienianej w art. 16 w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą (ust 1). Dlatego słusznie zauważyło SKO, że z akt administracyjnych sprawy nie wynika, aby którakolwiek ze stron postępowania (użytkowników wieczystych przedmiotowej nieruchomości), w terminie wynikającym z art. 26 ust. 1 ustawy z 20 lipca 2018 r., złożyła oświadczenie o prowadzeniu dalszego postępowania w dotychczasowym trybie. W tej sytuacji koniecznym stało się uchylenie decyzji organu pierwszej instancji i umorzenie postępowania. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył [...] zaskarżając go w całości. Orzeczeniu zarzucił naruszenie: I. przepisów postępowania, tj.: 1. art. 133 § 1 p.p.s.a., 134 § 1 p.p.s.a., 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a., 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. poprzez to, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie dokonując oceny legalności zaskarżonej decyzji stwierdził brak naruszenia prawa i odmówił jej uchylenia w sytuacji, gdy SKO naruszyło mające istotny wpływ na wynik sprawy następujące przepisy postępowania, tj. art. 7, 8, 11 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1, 107 § 3, art. 80 k.p.a. poprzez niezebranie w sposób wyczerpujący materiału dowodowego celem ustalenia, czy w przypadku nieruchomości przy ul. [...] znajdą zastosowanie przepisy ustawy z 20 lipca 2018 r., tj. w zakresie ustalenia posadowionych na nieruchomości budynków, w sytuacji gdy na przedmiotowym gruncie znajdują się również inne budynki nieprzeznaczone na cele mieszkaniowe, np. szklarnie, przekraczające 30% powierzchni użytkowej wszystkich budynków położonych na tym gruncie, co na mocy art. 1a. ustawy z 20 lipca 2018 r., a contrario powoduje, że ustawy tej nie stosuje się wobec tej nieruchomości, co doprowadziło do nieuzasadnionego umorzenia postępowania na podstawie art. 26 ustawy z 20 lipca 2018 r. 2. art. 133 § 1 p.p.s.a., 134 § 1 p.p.s.a., 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a., 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. poprzez to, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie dokonując oceny legalności zaskarżonej decyzji stwierdził brak naruszenia prawa i odmówił jej uchylenia w sytuacji, gdy SKO naruszyło art. 7 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a., poprzez brak zebrania i nierozpatrzenia w sprawie w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego i nienależyte uzasadnienie decyzji, w szczególności poprzez niewskazanie przez organ na jakiej podstawie faktycznej uznał, że w sprawie będą miały zastosowanie przepisy ustawy z 20 lipca 2018 r.; II. przepisów prawa materialnego, tj.: 1. art. 1a ustawy z 20 lipca 2018 r., poprzez jego niezastosowanie i błędne uznanie, iż w stosunku do nieruchomości znajdą zastosowanie przepisy tej ustawy, w sytuacji gdy zgodnie z jej art. 1a przepisów ustawy nie stosuje się, jeżeli inne budynki niż budynki mieszkalne przekraczają 30% powierzchni użytkowej wszystkich budynków położonych na tym gruncie; 2. art. 26 ust. 1 oraz art. 1 ust. 2 pkt 3) ustawy z 20 lipca 2018 r. poprzez ich błędne zastosowanie i uznanie przez Sąd, iż postępowanie administracyjne zostało zasadnie umorzone, w sytuacji gdy do przedmiotowej nieruchomości nie miały zastosowania przepisy ustawy z 20 lipca 2018 r., zgodnie z jej art. 1 ust. 2 pkt 3) oraz art. 1a, bowiem na nieruchomości znajdują się budynki inne niż mieszkalne i przekraczające 30% powierzchni użytkowej wszystkich budynków położonych na tym gruncie, a budynki produkcyjne nie zaliczają się do budynków umożliwiających prawidłowe i racjonalne korzystanie z budynków mieszkalnych. Wniesiono o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z następujących dokumentów: 1) postanowienia z 7 lipca 2020 r. wydanego przez Prezydenta Miasta Stołecznego Warszawy o odmowie wydania zaświadczenia o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego nieruchomości położonej przy ul. [...] w Warszawie w prawo własności, 2) fotokopii postanowienia SKO z 20 sierpnia 2020 r. wraz kopertą zwrotną, o wydaniu którego Skarżący dowiedział się 19 marca 2021 r. przeglądając akta w sprawie w wyniku otrzymania przez SKO pisma z 4 marca 2021 r. z informacją o zakończeniu postępowania. Z tego względu wcześniejsze przedłożenie dokumentów nie było możliwe. Skarżący kasacyjnie wniósł o: - uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, - ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz uchylenie decyzji SKO z 8 lipca 2019 r., - rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie, - zasądzenie zwrotu kosztów postępowania za obie instancje, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935) – p.p.s.a. – skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, albowiem zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. w tej sprawie nie wystąpiły. Kontrolując zatem zgodność z prawem zaskarżonego wyroku w granicach skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył tę kontrolę do wskazanych w niej zarzutów. Rozpatrywana pod tym kątem skarga kasacyjna ma częściowo usprawiedliwione podstawy. Jeśli skarga kasacyjna oparta jest na obydwu podstawach kasacyjnych, co do zasady rozpatrzeniu w pierwszej kolejności podlegać powinny zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania, albowiem zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego mogą być oceniane przez Naczelny Sąd Administracyjny wówczas, gdy stan faktyczny sprawy i motywy rozstrzygnięcia nie budzą wątpliwości. W niniejszej sprawie natomiast zarzuty postawione w ramach obydwu podstaw kasacyjnych pozostają ze sobą w związku i wobec tego zostaną rozpoznane łącznie. Kluczowe dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy jest właściwe rozumienie art. 26 ust. 1 ustawy z 20 lipca 2018 r. Wprawdzie skarga kasacyjna podnosi w zarzucie jego niewłaściwe zastosowanie (wraz z adekwatnymi zarzutami naruszenia przepisów postępowania), ale jest to jedynie następstwo niewłaściwej jego wykładni. Z art. 26 ust. 1 ustawy z 20 lipca 2018 r. wynika, że "Postępowania w sprawie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego gruntu zabudowanego na cele mieszkaniowe, w rozumieniu art. 1 ust. 2, wszczęte na podstawie ustawy zmienianej w art. 16 w brzmieniu dotychczasowym i niezakończone decyzją ostateczną do dnia 31 grudnia 2018 r., umarza się, jeżeli użytkownik wieczysty lub współużytkownicy wieczyści, których suma udziałów wynosi co najmniej połowę, nie złożą do dnia 31 marca 2019 r. organowi, o którym mowa w tej ustawie, oświadczenia o prowadzeniu dalszego postępowania na podstawie ustawy zmienianej w art. 16 w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą." Organ odwoławczy i Sąd I instancji przyjęli, że na gruncie art. 26 ust. 1 ustawy z 20 lipca 2018 r., jedyną przesłanką umorzenia postępowania prowadzonego w trybie ustawy przekształceniowej z 2005 r. (zob. art. 16 ustawy z 20 lipca 2018 r.) jest fakt, że użytkownicy wieczyści nie złożyli do dnia 31 marca 2019 r. właściwemu organowi oświadczenia o prowadzeniu dalszego postępowania na podstawie ustawy przekształceniowej z 2005 r. Tymczasem, jak wynika z art. 26 ust. 1 ustawy z 20 lipca 2018 r., odnosi się on jedynie do postępowania (wszczętego na podstawie ustawy z 2005 r. i będącego w toku) w sprawie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego gruntu zabudowanego na cele mieszkaniowe, w rozumieniu art. 1 ust. 2. Przed ewentualnym umorzeniem postępowania należało zatem ustalić jeszcze (poza faktem złożenia lub nie samego oświadczenia, o jakim mowa w tym przepisie), czy użytkowanie wieczyste ustanowione jest na gruncie zabudowanym na cele mieszkaniowe, w rozumieniu art. 1 ust. 2 ustawy z 20 lipca 2018 r. Tę okoliczność pominęło natomiast i SKO, i Sąd I instancji. Z art. 1 ust. 2 ustawy z 20 lipca 2018 r. wynika natomiast, że przez grunty zabudowane na cele mieszkaniowe należy rozumieć nieruchomości zabudowane wyłącznie budynkami: 1) mieszkalnymi jednorodzinnymi lub 2) mieszkalnymi wielorodzinnymi, w których co najmniej połowę liczby lokali stanowią lokale mieszkalne, lub 3) o których mowa w pkt 1 lub 2, wraz z budynkami gospodarczymi, garażami, innymi obiektami budowlanymi lub urządzeniami budowlanymi, umożliwiającymi prawidłowe i racjonalne korzystanie z budynków mieszkalnych. Przy czym, przepisy ustawy stosuje się również, jeżeli na gruncie zabudowanym budynkami, o których mowa w art. 1 ust. 2, położone są także inne budynki, obiekty budowlane lub urządzenia budowlane, o ile łączna powierzchnia użytkowa budynków innych niż określone w art. 1 ust. 2 nie przekracza 30% powierzchni użytkowej wszystkich budynków położonych na tym gruncie (art. 1a). Błędne odczytanie treści art. 26 ust. 1 ustawy z 20 lipca 2018 r. i w konsekwencji jego błędne zastosowanie ma też taki skutek, że za usprawiedliwione należy uznać część zarzutów postawionych w ramach drugiej podstawy kasacyjnej, odnoszących się do art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 77 § 1, art. 107 § 3 i art. 80 k.p.a., bowiem organ nie poczynił ustaleń i nie ocenił, czy w sprawie mamy do czynienia z gruntem zabudowanym na cele mieszkaniowe, w rozumieniu art. 1 ust. 2 ustawy z 20 lipca 2018 r. Ponownie rozpoznając sprawę SKO ustali, czy do nieruchomości będącej przedmiotem wniosku o przekształcenie ma zastosowanie art. 1 ust. 2 i art. 1a ustawy z 20 lipca 2018 r. i po takim ustaleniu podejmie właściwe dla stanu sprawy rozstrzygnięcie, mając na uwadze ocenę prawną przedstawioną wyżej. Z uwagi na powyższe, na podstawie art. 188 w zw. z art. 193 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w pkt 1 wyroku. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a.