VII SA/Wa 1733/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Bogusław Cieśla, Sędziowie sędzia WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska, asesor WSA Michał Podsiadło (spr.), Protokolant specjalista Sylwia Rosińska-Czaykowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 października 2023 r. sprawy ze skargi [...]Sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 10 maja 2023 r. znak KOC/894/Ar/23 w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie na rzecz skarżącej [...] Sp. z o.o. z siedzibą w W. kwotę 997 (dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. 1. Zaskarżoną decyzją z 10 maja 2023 r. znak KOC/894/Ar/23, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie utrzymało w mocy decyzję Zarządu Dzielnicy [...] m.st. Warszawy z [...] stycznia 2023 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy i szczegółowych zasad zagospodarowania terenu. 2. Rozstrzygnięcie to wydano w następujących okolicznościach. 2.1. N. Sp. z o.o. z siedzibą w W. (dalej: inwestor, strona skarżąca) złożyła wniosek o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z usługami w parterach i garażem podziemnym, zlokalizowanej na części działki ewid. nr [...] z obrębu [...], przy ul. [...] w Dzielnicy [...] m.st. Warszawy. 2.2. Decyzją z [...] stycznia 2023 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2022 r. poz. 2000, dalej: k.p.a.) oraz art. 59 ust. 1, art. 60 i art. 61 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2022 r. poz. 503, dalej: u.p.z.p.), Zarząd Dzielnicy [...] m.st. Warszawy (dalej: organ I instancji) odmówił ustalenia warunków zabudowy dla ww. inwestycji. 2.2.1. W uzasadnieniu tej decyzji, organ I instancji wyjaśnił, że wskaźniki i parametry wnioskowanej zabudowy są sprzeczne z wymaganiami ustalonymi na podstawie rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. z 2003 r. nr 164 poz. 1588, dalej: rozporządzenie MI), w zakresie wskaźnika obowiązującej linii zabudowy. Wskazano, że deklarowana we wniosku linia zabudowy od strony ul. [...] jest niezgodna § 4 ww. rozporządzenia – zgodnie z uzasadnieniem zawartym w analizie zagospodarowania obszaru stanowiącym załącznik nr 2 i 3 do decyzji. 2.3. W odwołaniu od tej decyzji, uzupełnionym pismem z 27 lutego 2023 r. inwestor wniósł o jej uchylenie i orzeczenie co do istoty sprawy przez wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy. Organowi I instancji zarzucił naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., § 4 rozporządzenia MI oraz art. 8 § 1 i 2 k.p.a., jak również art. 7, art. 77 § 1, art. 107 § 3 w zw. z art. 11 k.p.a. 2.4. Zaskarżoną decyzją z 10 maja 2023 r. znak KOC/894/Ar/23, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie (dalej: SKO, Kolegium, organ odwoławczy) utrzymało w mocy ww. decyzję organu I instancji. 2.4.1. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, Kolegium stwierdziło, że złożony wniosek o ustalenie warunków zabudowy wskazuje, iż granice terenu inwestycji nie pokrywają się granicą działki ewidencyjnej, ale obejmują jedynie jej fragment. Kolegium uznało, że narusza to zasadę ustalania warunków zabudowy w odniesieniu do działki objętej wnioskiem rozumianej jako całość, nie zaś jedynie tej części, która w wyniku realizacji inwestycji będzie faktycznie zabudowana. Celem postępowania jest bowiem ocena, czy dana działka może zostać zabudowana w sposób odpowiadający zamierzeniom inwestora. Zasada ta, w ocenie SKO, nie traci na aktualności mimo zmiany przepisów w zakresie dodania sformułowania "granice terenu". Przepisy u.p.z.p. jak i rozporządzenia MI nie zawierają definicji "granice terenu" zatem w świetle powyższego nieuprawnione jest przyjmowanie, iż poprzez sformułowanie "granice terenu" można rozumieć część działki inwestycyjnej. Takie rozumienie granic terenu prowadziłoby do obchodzenia przepisów prawa i nieuprawnionego zabudowania nieruchomości, które zgodnie z przeznaczeniem nie mogą być zabudowane w całości. Inwestor w takim przypadku wskazywałby jako teren inwestycji - teren, który może być zabudowany i w taki sposób zabudowie podlegałaby nieruchomość, która takiej możliwości nie posiada. Nadto dopuszczenie do wskazywania terenu inwestycji, jako część działki prowadziłoby do nadmiernej zabudowy jednej działki ewidencyjnej. Taka interpretacji pojęcia "teren inwestycji" pozwala na zabudowywanie działek ewidencyjnych, które w części nie mogą być zabudowane. Kolegium dodało, że przyjęcie wykładni sprowadzającej się do stwierdzenia, iż określony liniami rozgraniczającymi teren inwestycji może obejmować jedynie fragment działki ewidencyjnej i jedynie dla tak ustalonego obszaru inwestycji określać należy warunki zabudowy, co determinuje również zakres przedmiotowy ewentualnych postępowań uzgodnieniowych, prowadziłoby nie tylko do obejścia przepisów o ochronie gruntów rolnych i leśnych, lecz także mogłoby skutkować obchodzeniem przez inwestorów innych prawnych ograniczeń, w tym na przykład ograniczeń w intensyfikacji zabudowy działek (wskaźnika powierzchni zabudowy) poprzez występowanie o ustalenie warunków zabudowy dla terenu stanowiącego niezabudowany fragment działki ewidencyjnej, która na pozostałym, nieobjętym wnioskiem, obszarze jest już zabudowana. Dla uniknięcia tego rodzaju nieakceptowalnych z punktu widzenia praworządności skutków koniecznym jest przyjęcie wykładni, zgodnie z którą przez teren, którego dotyczy zmiana zagospodarowania rozumieć należy jedną bądź więcej działek ewidencyjnych, objętych wnioskiem inwestora. 2.4.2. Odnosząc się do zarzutów odwołania dotyczących ustalenia linii zabudowy, Kolegium w całości podtrzymało stanowisko zaprezentowane przez organ I instancji. Ustalenie linii zabudowy w przedmiotowej sprawie na zasadzie odstępstwa jest niemożliwe. W obszarze analizowanym nie ma zabudowy, która stwarzałaby możliwość ustalenia tej linii na zasadzie odstępstwa. W ocenie SKO, powyższe zostało w sposób dogłębny uzasadnione w analizie stanowiącej analizę zagospodarowania obszaru stanowiącej załącznik nr 2 do decyzji organu I instancji. 3. Inwestor skierował do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na ww. decyzję Kolegium, wnosząc o jej uchylenie wraz z poprzedzającą ją decyzją organu I instancji, a ponadto o zasądzenie kosztów postępowania od strony przeciwnej. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie: 1) art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w. zw. z § 4 rozporządzenia MI poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na utrzymaniu decyzji organu I Instancji w mocy pomimo, że inwestycja spełnia wszystkie warunki stawiane w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., a sposób zagospodarowania terenów w obszarze analizowanym pozwala na wyznaczenie linii zabudowy dla Inwestycji; 2) art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i utrzymanie decyzji organu I Instancji w mocy pomimo, że wniosek o wydanie decyzji o warunkach zabudowy może dotyczyć fragmentu/części działki ewidencyjnej, co znajduje swoje potwierdzenie w nowelizacji przepisów u.p.z.p. oraz stanowisku orzecznictwa, wskazującym, że decyzja o warunkach zabudowy może obejmować część działki ewidencyjnej lub części kilku działek ewidencyjnych; 3) art. 7, art. 8 § 1, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niepełne uzasadnienie zaskarżonej decyzji i niewskazanie dowodów, na podstawie których organ odwoławczy przyjął, że w świetle stanu faktycznego niemożliwe jest wyznaczenie linii zabudowy, a tym samym ustalenie warunków zabudowy, co skutkowało brakiem dostatecznego wykazania przesłanek, którymi kierował się SKO przy podejmowaniu zaskarżonej decyzji; 4) art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niedokonanie wszechstronnej oceny materiału dowodowego oraz nieuwzględnienie oraz nieodniesienie się w zaskarżonej decyzji do przedłożonych w trakcie postępowania opracowań eksperckich stanowiących elementy materiału dowodowego w postaci: – analizy urbanistycznej "Analiza uwarunkowań planistycznych w zakresie możliwości ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego, wielorodzinnego z usługami w parterach i garażem podziemnym przy ul. [...], na części działki ew. nr [...] z obrębu [...] w W." sporządzonej przez prof. P. L. (dalej: "Opracowanie 1"), w której autor jednoznacznie stwierdził, iż w świetle stanu faktycznego przedmiotowego obszaru możliwe jest wyznaczenie linii zabudowy w granicach przedmiotowej działki, bowiem na działce sąsiedniej znajduje się zabudowa pozwalająca na jej wyznaczenie w ostrej granicy terenu ulicy, przy czym wskazane jest także nawiązanie do analogicznego sposobu zabudowy terenu położonego po przeciwnej stronie ulicy. Powyższe więc zdaniem autora warunkuje wydaniem decyzji o warunkach zabudowy dla Inwestycji; – "Opinii Prawnej dotyczącej zasad ustalania lokalizacji linii zabudowy w ramach postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, w kontekście możliwości ustalenia ww. linii na działce ew. nr [...] z obrębu [...] w postępowaniu odnoszącym się do ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z usługami w parterach i garażem podziemnym, zlokalizowanej na części działki ew. nr [...] z obrębu [...] przy ul. [...] w Dzielnicy [...] m.st. Warszawy" sporządzonej przez prof. J. J. (dalej: "Opracowanie 2"), w której autor podkreślił, iż przy wydawaniu decyzji o warunkach zabudowy istnieje konieczność uwzględnienia prawa do zabudowy, co wyraża się w niezbędności takiego wyznaczania wskaźników i parametrów zabudowy, które nie uniemożliwią w sposób zupełny zabudowy działki, w związku z czym organ lokalizacyjny nie może odmówić ustalenia warunków zabudowy ze względu na niewyznaczenie linii zabudowy. Ponadto zdaniem autora linia zabudowy dla Nieruchomości winna być wyznaczona na przedłużeniu linii zabudowy budynku przy ul. [...], za czym przemawia ustalony w przepisach rozporządzenia MI podstawowy sposób ustalania linii zabudowy; co skutkowało błędnym ustaleniem, iż niemożliwe jest dla Inwestycji wyznaczenie linii zabudowy, a tym samym ustalenie warunków zabudowy; 5) art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 1 oraz ust. 5a u.p.z.p. poprzez oparcie zaskarżonej decyzji na błędnie przeprowadzonej analizie urbanistycznej, a w konsekwencji wyprowadzenie z analizy urbanistycznej błędnych wniosków w postaci stwierdzenia, że ustalenie linii zabudowy w przedmiotowej sprawie na zasadzie odstępstwa jest niemożliwe, bowiem w obszarze analizowanym nie ma zabudowy, która stwarzałaby możliwość ustalenia tej linii na zasadzie odstępstwa, podczas gdy z analizy wynika, że organ I Instancji w sposób wybiórczy uwzględnił zabudowę istniejącą w obszarze analizowanym i nie dopuścił wyznaczenia linii zabudowy w oparciu o budynek przy ul. [...], co skutkowało utrzymaniem decyzji I Instancji w mocy; 6) art. 15 k.p.a. poprzez wskazanie w zaskarżonej decyzji wyłącznie potwierdzenia dla przyjętej przez organ I Instancji argumentacji, z której całkowicie nie wynika, aby SKO ponownie rozpatrzyło merytorycznie sprawę do czego było zobowiązane jako organ merytoryczny; 7) art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 8 § 1 i § 2 k.p.a., poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji odmawiającej ustalenia warunków zabudowy z uwagi na niemożność określenia linii zabudowy, podczas gdy decyzją Prezydenta m.st. Warszawy nr 401/ŚRO/06 z 20 września 2006 r. ten sam organ, który wydał decyzję w I Instancji określił linię zabudowy na tej nieruchomości i wydał decyzję o warunkach zabudowy, w konsekwencji czego doszło do naruszenia zasady uprawnionych oczekiwań oraz zasady zaufania do władzy publicznej przy wydaniu odmiennego rozstrzygnięcia w zbliżonym stanie faktycznym i prawnym; 8) art. 107 § 3 k.p.a. poprzez lakoniczne i ogólnikowe uzasadnienie zaskarżonej decyzji, niewyjaśniające w sposób dostateczny podstawy prawnej przyjętego rozstrzygnięcia oraz powodów, dla których w ocenie SKO zasadnym było utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji odmawiającej ustalenia warunków zabudowy, w szczególności dlaczego zdaniem SKO nie można było wyznaczyć linii zabudowy dla Nieruchomości, oraz brak wskazania podstawy prawnej z której wynika niemożność wyznaczenia linii zabudowy jak również wskazania przepisów, które zdaniem SKO warunkują odmowę wydania decyzji o warunkach zabudowy w przypadku niewyznaczenia linii zabudowy, a także brak wskazania podstawy prawnej wskazującej na niemożność ustalenia warunków zabudowy dla części działki ewidencyjnej, podczas gdy obowiązkiem organów administracji publicznej jest szczegółowe uzasadnienie wydawanych rozstrzygnięć; naruszenie to powoduje, że zaskarżona decyzja nie poddaje się kontroli instancyjnej, w związku z czym winna być uchylona; 9) art. 61 ust. 1 u.p.z.p. poprzez błędną wykładnię polegającą na uznaniu, iż wniosek o wydanie decyzji o warunkach zabudowy winien dotyczyć całej działki ewidencyjnej, podczas gdy ani przepisy u.p.z.p., ani wypracowane orzecznictwo czy doktryna nie wskazują na taki sposób interpretacji art. 61 ust. 1 u.p.z.p., a wręcz przeciwnie dopuszczają ustalenie warunków zabudowy dla części działki, opierając się przy tym w szczególności na nowelizacji przepisów u.p.z.p. oraz zasadzie ochrony prawa własności, naruszenie to skutkowało bezzasadnym utrzymaniem w mocy decyzji organu I instancji; 10) art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z § 4 rozporządzenia MI poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu, iż inwestycja nie spełnia warunków z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., a w konsekwencji błędnie przyjęcie, iż po pierwsze istnieją przypadki, gdy niemożliwym jest wyznaczenie linii zabudowy, po drugie w przypadku niemożności wyznaczenia linii zabudowy organ może odmówić wydania decyzji o warunkach zabudowy, podczas gdy § 4 rozporządzenia MI w niemal każdym stanie faktycznym pozwala na wyznaczenie linii zabudowy, które to działanie jest obowiązkiem organu lokalizacyjnego; 11) art. 61 ust. 1 pkt 1 oraz ust. 5a u.p.z.p. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i zaniechanie uzupełnienia analizy urbanistycznej sporządzonej przez organ I instancji w zakresie pominięcia budynku przy ul. [...] stanowiącego punkt odniesienia dla wyznaczenia linii zabudowy, co skutkowało stwierdzeniem, iż w niniejszej sprawie brak jest możliwości wyznaczenia linii zabudowy dla Inwestycji, w konsekwencji czego utrzymano w mocy decyzję I Instancji. 4. W odpowiedzi na skargę, Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. 5. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, ze zm.; dalej: p.p.s.a.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. W świetle art. 145 § 1 p.p.s.a. dla kierunku rozstrzygnięcia zasadnicze znaczenie ma to, czy zaskarżony akt został wydany z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innym naruszeniem przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy albo czy doszło do uchybienia uzasadniającego stwierdzenie nieważności zaskarżonego aktu. 5.1. Kontrola sądowa przeprowadzona w oparciu o wskazane wyżej kryteria wykazała, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa, uzasadniającym jej uchylenie. 6. Przedmiotem kontrolowanego postępowania było ustalenie warunków i szczegółowych zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z usługami w parterach i garażem podziemnym, zlokalizowanej na części działki ewid. nr [...] z obrębu [...], przy ul. [...] w Dzielnicy [...] m.st. Warszawy. 6.1. Należało zatem przypomnieć, że zgodnie z art. 4 ust. 1 i 2 u.p.z.p., ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. W przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, przy czym sposób zagospodarowania terenu i warunki zabudowy dla innych inwestycji, niż inwestycje celu publicznego, ustala się w drodze decyzji o warunkach zabudowy. Zgodnie natomiast z art. 59 ust. 1 u.p.z.p., zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Zatem decyzje o warunkach zabudowy wydaje się, co do zasady, dla realizacji nowych inwestycji na terenach nieobjętych obowiązującym planem miejscowym. Wyjątkowo decyzja ta może być wydana także dla inwestycji faktycznie już zrealizowanej, ale tylko wtedy, gdy jest niezbędna dla legalizacji obiektu, z tym, że sytuacja ta dotyczy tylko obiektu zrealizowanego w warunkach samowoli budowlanej. 6.2. Stosownie do art. 61 ust. 1 u.p.z.p., wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2) teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Należy zauważyć, że ustalenie, czy w konkretnym przypadku spełnione zostały warunki wymienione w cytowanym art. 61 ust. 1 u.p.z.p., wiąże się z koniecznością przeprowadzenia rzetelnego postępowania wyjaśniającego, którego podstawowe zasady unormowane zostały w rozporządzeniu MI. 7. Odmowa ustalenia warunków zabudowy dla spornej inwestycji, orzeczona zaskarżoną decyzją, wynikała – w pierwszej kolejności – ze stanowiska Kolegium co do braku możliwości ustalenia warunków zabudowy dla części działki ewidencyjnej. 7.1. W kontekście powyższego zauważyć należy, że na gruncie poprzedniego brzmienia art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. wystąpiły dwie rozbieżne interpretacje. Jako reprezentatywne dla tych stanowisk należy uznać dwa wyroki NSA: z 16 stycznia 2018 r. sygn. akt II OSK 743/17 oraz z 24 maja 2018 r. sygn. akt II OSK 1634/16 i przywołane tamże orzecznictwo. W pierwszym wymienionym wyroku zaprezentowano wykładnię przepisów prawa materialnego sprowadzającą się do tezy, że ustalenie warunków zabudowy odnosi się do działki objętej wnioskiem jako całości, nie zaś jedynie tej jej części, która w wyniku realizacji inwestycji będzie faktycznie zabudowana lub w inny sposób zagospodarowana. Natomiast w drugim – że w świetle art. 52 ust. 2 pkt 1 i art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. dopuszczalne jest wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla terenu stanowiącego część działki ewidencyjnej, która nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, jeżeli teren ten można jednoznacznie wyodrębnić i przedstawić na załączniku graficznym do decyzji. 7.2. W art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. jest mowa o terenie objętym wnioskiem, a nie o działce objętej wnioskiem. Ustawodawca nie wprowadził przy tym w u.p.z.p. definicji legalnej pojęcia "terenu" lub "terenu objętego wnioskiem". Ponadto, pojęcie "terenu" zastosowane w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. nie zostało recypowane do rozporządzenia MI. W brzmieniu przed uchyleniem § 3 tego rozporządzenia ustawą z 17 września 2021 r., akt wykonawczy posługiwał się pojęciem "działki budowlanej" przy wyznaczaniu obszaru analizowanego. Postanowienia rozporządzenia, jako aktu niższego rzędu, nie mogą zawierać postanowień sprzecznych z ustawą (art. 87 ust. 1 w zw. z art. 92 ust. Konstytucji RP). W razie stwierdzenia takiej sprzeczności, sąd administracyjny jest uprawniony do uchylenia decyzji wydanej na podstawie takiego rozporządzenia (por. np. wyrok NSA z 24 stycznia 2012 r., sygn. akt I FSK 71/11). Brak kompatybilności pomiędzy pojęciami prawnymi w ustawie i akcie podustawowym, nie może prowadzić do wykładni zawężającej prawa strony oraz zmieniającej zakres treściowy tych pojęć. Innymi słowy – wykładnia pojęcia w akcie niższego rzędu nie może prowadzić do modyfikacji pojęcia zawartego w ustawie. Ten nurt wykładowczy znajduje potwierdzenie w ustawie z 17 września 2021 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2021 r. poz. 1986, dalej także: "ustawa nowelizująca") Ustawa ta uchyliła § 3 rozporządzenia z 2003 r. i dodała w u.p.z.p. art. 61 ust. 5a w brzmieniu: "W celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół terenu, o którym mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1a, na kopii mapy zasadniczej lub mapy ewidencyjnej dołączonej do wniosku o ustalenie warunków zabudowy obszar analizowany w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu terenu, jednak nie mniejszej niż 50 metrów, i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w ust. 1". Terenem tym zaś jest teren podany przez inwestora we wniosku o warunki zabudowy. 7.3. Stan prawny do daty omawianej nowelizacji był na tyle niejednoznaczny, że pojawiające się wątpliwości interpretacyjne spowodowały dalece odmienne rozumienie pojęcia prawnego: "granic terenu objętego wnioskiem", o czym świadczy opisana wyżej rozbieżność w orzecznictwie. Wątpliwości te zostały wyjaśnione omawianą nowelizacją z 17 września 2021 r. W uzasadnieniu do projektu tej ustawy (druk sejmowy nr 1534) w zakresie zmian w art. 52 u.p.z.p. podkreślono, że nie jest zasadny wymóg oznaczania terenu inwestycji wyłącznie na kopii mapy – może to nastąpić w dowolny sposób (choćby w przypadku, gdy teren inwestycji obejmuje całą działkę ewidencyjną). Oznacza to, że teren inwestycyjny może obejmować kilka działek lub część jednej tylko lub np. część jednej oraz drugiej w całości). Istotne jest wykreślenie tych granic w jasny i precyzyjny sposób. Natomiast przy wprowadzeniu art. 61 ust. 5a u.p.z.p. podkreślono, że w przepisie tym został sprecyzowany sposób ustalenia obszaru analizowanego, który nie odnosi się do działki, ale do terenu inwestycji. Autor projektu zmian podkreślił zatem, że inicjatywa zmiany ustawodawczej była podyktowana koniecznością sprecyzowania przepisów, nie zaś ich zmiany. Nowelizacja zatem zlikwidowała zidentyfikowany stan niespójności występujący w uprzednim stanie prawnym, polegający na odmiennym określeniu tego samego treściowo pojęcia w akcie podustawowym (§ 3 rozporządzenia z 2003 r. – "działka budowlana") oraz ustawowym (art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. – "granice terenu objętego wnioskiem"). Z uwagi na datę wszczęcia kontrolowanego postępowania, tak znowelizowane przepisy znajdują swoje zastosowanie w niniejszej sprawie. Zatem teren objęty wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy nie musi stanowić całej działki ewidencyjnej. Terenem objętym wnioskiem może być wyznaczony graficznie mniejszy obszar, w zależności od potrzeb oraz konkretnego stanu faktycznego. Taka sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie. 7.4. Ponadto należy zauważyć, że jednym z atrybutów prawa własności jest korzystanie z rzeczy, w tym nieruchomości, zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem tego prawa tyle tylko, że w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego (art. 140 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. – Kodeks cywilny (Dz.U. z 2019 r. poz. 1145, ze zm.). Rozwinięciem tej zasady jest regulacja zawarta w art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., w myśl której każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich. O ile zatem wyraźny przepis ustawy nie stoi temu na przeszkodzie, właściciel ma prawo do zagospodarowania i zabudowy nieruchomości zgodnie z jego wolą. Odmowa wydania właścicielowi decyzji ustalającej warunki zabudowy dla wyodrębnionego terenu, niewymagającego zgody na zmianę przeznaczenia na cele nierolnicze lub nieleśne mogłaby być uznana jako naruszenie konstytucyjnie chronionego prawa własności (art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej). Również z tej przyczyny dopuszczalne jest wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla terenu stanowiącego część działki ewidencyjnej, która nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych lub leśnych na cele nierolnicze lub nieleśne, jeżeli teren ten można jednoznacznie wyodrębnić i przedstawić na załączniku graficznym do decyzji. Pogląd taki wyraził już Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach z dnia 24 maja 2018 r., sygn. akt II OSK 1634/16 i z dnia 17 lipca 2019 r., sygn. akt II OSK 1881/18, jak również w najnowszym orzecznictwie (zob. wyroki NSA z 10 października 2023 r. sygn. akt II OSK 83/23, z 18 lipca 2023 r. sygn. akt II OSK 2696/20, z 14 czerwca 2023 r. sygn. akt II OSK 1751/22, z 13 czerwca 2023 r. sygn. akt II OSK 964/23, z 17 kwietnia 2023 r. sygn. akt II OSK 506/23). 7.5. Nie ma w tym zakresie również znaczenia argumentacja organu odwoławczego, który brak możliwości określenia warunków zabudowy dla części działki ewidencyjnej w niniejszej sprawie wiązał m.in. w ochroną gruntów rolnych i leśnych. Należy bowiem przypomnieć, że zgodnie z art. 10a ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2409), przepisów o ograniczaniu przeznaczania gruntów na cele nierolnicze i nieleśne nie stosuje się do gruntów rolnych położonych w granicach administracyjnych miast. Kolegium nie wykazało przy tym, do obejścia jakich innych prawnych ograniczeń mogłoby prowadzić ustalenie warunków zabudowy dla części działki ewidencyjnej w niniejszej sprawie. Z opisanych wyżej przyczyn Sąd stwierdził zatem, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem , co powoduje zasadność zarzutu naruszenia art. 52 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 64 ust. 1 i art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. mającym istotnym wpływ na wynik sprawy. 8. Drugą z powołanych przez SKO przyczyn odmowy ustalenia warunków zabudowy była akceptacja oceny organu I instancji co do niemożności ustalenia linii zabudowy dla tej inwestycji w sposób zaprezentowany w ostatecznie zmodyfikowanym wniosku inwestora. 8.1. Zgodnie z § 4 rozporządzenia MI, obowiązującą linię nowej zabudowy na terenie objętym wnioskiem wyznacza się jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich (§ 1). W przypadku niezgodności linii istniejącej zabudowy na działce sąsiedniej z przepisami odrębnymi, obowiązującą linię nowej zabudowy należy ustalić zgodnie z tymi przepisami (§ 2). Jeżeli linia istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas obowiązującą linię nowej zabudowy ustala się jako kontynuację linii zabudowy tego budynku, który znajduje się w większej odległości od pasa drogowego (§ 3). Z kolei w § 4 ust. 4 rozporządzenia MI dopuszczono "inne wyznaczenie obowiązującej linii nowej zabudowy, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w art. 61 ust. 5a" u.p.z.p. 8.2. Inwestor domagał się ustalenia linii zabudowy w granicy terenu inwestycji z działką drogową. W toku kontrolowanego postępowania ustalono, że istniejąca obecnie linia zabudowy od południowej strony ul. [...] jest związana z aktualną zabudową działek: [...] i [...], tj. nieruchomości znajdujących się na południe od terenu inwestycji. W analizie urbanistycznej sporządzonej w toku postępowania przed organem I Instancji nie wzięto pod uwagę zabudowy działki nr [...] jako znajdującej się po przeciwnej stronie drogi publicznej ani też zlokalizowanej przy ul. [...] zabudowy położonej na terenie Parku [...]. 8.3. Sąd przypomina, że linia zabudowy ustalana jest od strony drogi publicznej. Chodzi tutaj o linię zabudowy ustalaną od frontu działki, a więc na tej jej części, która przylega do drogi, z której jest główny wjazd lub wejście na działkę. Ustalenie linii zabudowy po pierwsze, służy zachowaniu odpowiedniego odstępu od drogi publicznej celem zapewnienia bezpieczeństwa ruchu drogowego, po wtóre, ma za zadanie zapewnienie walorów ładu przestrzennego. Wyznaczenie linii nowej zabudowy nie oznacza konieczności zlokalizowania planowanej inwestycji wzdłuż tej linii, oznacza bowiem wytyczenie w tym zakresie potencjalnego terenu inwestycji, stanowiącego część nieruchomości inwestora, znajdującą się po przeciwnej stronie linii zabudowy, niż pas drogowy. Prawem inwestora jest natomiast wybór miejsca planowanej inwestycji na tym terenie. Linia zabudowy nie jest jedyną linią, wzdłuż której mogą być wzniesione fronty budynków, lecz jedynie granicą tej części nieruchomości inwestora, która znajduje się po przeciwnej stronie linii zabudowy niż pas drogowy, linia ta wyznacza maksymalne zbliżenie budynku do pasa drogowego, określa więc nieprzekraczalną granicę terenu ewentualnych inwestycji (wyroki NSA z 5 sierpnia 2008 r. sygn. akt II OSK 967/07 oraz z 8 lipca 2008 r. sygn. akt II OSK 789/07; A. Despot-Mładanowicz [w:] Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz aktualizowany, red. A. Plucińska-Filipowicz, M. Wierzbowski, Gdańsk 2019, art. 61). 8.4. Ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika, że teren inwestycji znajduje się między drogą publiczną (ul. [...]) a istniejącą linią zabudowy. Przyjęcie, jak chce tego autor analizy urbanistycznej, a w ślad za nim organy obu instancji, że dla tej nieruchomości nie można w ogóle ustalić linii zabudowy, skutkowałoby faktycznym pozbawieniem podmiotu władającego terenem inwestycji możliwości jej zabudowy, tj. uniemożliwiłoby korzystanie z rzeczy zgodnie z jej przeznaczeniem. Sąd podkreśla, że ustalenie linii zabudowy służy spełnieniu zasady dobrego sąsiedztwa, której nadrzędnym celem jest zapewnienie ładu przestrzennego. Temu zaś celowi nie musi zawsze służyć budowanie podobnie czy identycznie jak w sąsiedztwie, lecz w taki sposób, który z jednej strony będzie można traktować jako pozostający w granicach ładu przestrzennego, z pozostawieniem jednak inwestorowi, a może przede wszystkim projektantowi, który będzie realizował projekt budowlany odpowiednich możliwości (por. Sposób ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Lex/el. 2011). Podkreślenia zatem wymaga, że § 4 ust. 4 rozporządzenia MI stanowi właśnie zabezpieczenie na wypadek wystąpienia takiej sytuacji, której nie da się rozstrzygnąć z uwzględnieniem unormowań dla typowych przypadków (§ 4 ust. 1–3). 8.5. Ocena Kolegium prowadzi do skutków nieakceptowalnych z perspektywy ogólnych zasad prawa, w szczególności treści prawa własności i użytkowania wieczystego oraz wolności zabudowy i zagospodarowania nieruchomości budowlanych. Oznacza bowiem generalny zakaz zabudowy nieruchomości spełniającej wymogi prawa budowlanego, lecz położonej między drogą publiczną a istniejącą linią zabudowy. W związku z tym, w ocenie Sądu, Kolegium powinno było przeanalizować, czy w stanie faktycznym sprawy możliwe jest wyznaczenie "nowej" linii zabudowy – umożliwiającej zabudowę nieruchomości znajdujących się między aktualną linią zabudowy a drogą publiczną, przeprowadzając w tym zakresie w razie potrzeby uzupełniające postępowanie wyjaśniające w celu uwzględnienia tego wątku w analizie urbanistycznej. W orzecznictwie sądów administracyjnych wielokrotnie podkreślano, że interpretacja przepisów dotyczących ustalania warunków zabudowy powinna uwzględniać ochronę własności i wolność zagospodarowania. Zwrócić tu należy uwagę, iż prawo do zabudowy jest podstawowym prawem związanym w wykonywaniem prawa własności nieruchomości. Administracyjny zakaz uniemożliwiający wykonanie tego prawa, niejednokrotnie prowadzi do faktycznego pozbawienia właściciela (lub użytkownika wieczystego) przysługującego mu prawa. W praktyce sytuacja taka może prowadzić do tego, że wykonywanie prawa własności (użytkowania wieczystego) w stosunku do nieruchomości, sprowadzać się może wyłącznie do obowiązku ponoszenia przez właściciela danin publicznych związanych z posiadaniem nieruchomości, bez możliwości faktycznego jej wykorzystania zgodnie ze swą wolą i gospodarczą potrzebą. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 26 stycznia 2007 r. II OSK 239/06 wskazał, że wprawdzie regulacja zawarta w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. ma na celu zagwarantowanie określonego w art. 2 pkt 1 ładu przestrzennego, nie oznacza jednak, by przy braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dbałość o ład była realizowana przez bardzo restrykcyjne rozumienie przepisów prowadzące do odmowy ustalenia warunków zabudowy, wstrzymania wszelkich procesów inwestycyjnych, uniemożliwiając realizację zagwarantowanego konstytucyjnie prawa własności, w tym - stanowiącego element treści tego prawa. Stanowisko prezentowanie wyżej Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę w pełni podziela. Wydanie decyzji określającej warunki zabudowy jest obowiązkiem organów, jeżeli tylko postępowanie wykaże, że wniosek o jej wydanie spełnia warunki, o których mowa w art. 61 ust 1 u.p.z.p. Przesłanki warunkujące wydanie przez organ decyzji o warunkach zabudowy określone zostały bowiem wyłącznie tym przepisem. Co więcej, przytoczyć też należy stanowisko zajęte przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 4 grudnia 2009 r. II OSK 1944/08, który orzekł, iż spełnienie przesłanek z art. 61 ust. 1 u.p.z.p., łącznie z możliwością wyznaczenia linii zabudowy tyle, że w sposób odbiegający od ustaleń rozporządzenia MI, nie może i nie powinno przesądzać o odmowie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla zamierzonej inwestycji. Zatem, jeżeli przesłanki, o jakich mowa w powyższym artykule są spełnione, organ ma obowiązek ustalić warunki zabudowy, a przepisy wykonawcze nie mogą tego obowiązku ograniczyć. Sąd przypomina również, że § 4 ust. 4 rozporządzenia MI oprócz ustalania linii zabudowy stanowiącej niejako kontynuację linii zabudowy istniejącej już na działkach sąsiednich, dopuszcza możliwość wyznaczenie innej linii zabudowy nie wprowadzając organom żadnych ograniczeń co do jej wyznaczania, pod warunkiem, że wynika to z analizy urbanistyczno-architektonicznej. Brak podstaw by przyjąć, iż ta inna linia zabudowy o której mowa w § 4 pkt 4 ww. rozporządzenia, musi nawiązywać bądź do linii zabudowy działek po tej samej stronie, bądź stanowić odwzorowanie linii zabudowy działek leżących po przeciwnej stronie drogi (por. wyrok NSA z 6 lutego 2013 r. sygn. akt II OSK 1854/11). 8.6. W tym kontekście Sąd stwierdził zatem, że zaskarżona decyzja narusza art. 61 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z § 4 rozporządzenia MI oraz w zw. z art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. Kolegium nie rozpatrzyło bowiem wątku ustalenia linii zabudowy w sposób wszechstronny i wyczerpujący, tzn. taki, jaki jest wymagany od organu merytorycznie orzekającego w sprawie o ustalenie warunków zabudowy. W istocie bowiem SKO ograniczyło się wyłącznie do kilkuzdaniowej akceptacji poglądu organu I instancji w tym zakresie. Nie odnosząc się do szczegółowych i potwierdzonych prywatnymi opiniami twierdzeń inwestora, SKO naruszyło zatem również art. 8 § 1 i art. 15 k.p.a. albowiem sprawę rozpatrzyło powierzchownie i arbitralnie. 9. Biorąc to wszystko pod uwagę, Sąd uchylił zaskarżoną decyzję na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" i "c" p.p.s.a., o kosztach postępowania orzekając na zasadzie art. 200 p.p.s.a. 9.1. Ponownie rozpoznając sprawę, Kolegium będzie związane oceną prawną zawartą w niniejszym wyroku i w zakresie wynikającym z tej oceny, rozpozna kontrolowaną sprawę w postępowaniu odwoławczym. Kolegium zapewni przy tym stronom postępowania możliwość rzeczywistego udziału w tym postępowaniu, a swoje rozstrzygnięcie uzasadni w sposób pozwalający na szczegółowe prześledzenie toku rozumowania organu, wyczerpująco odnosząc się do argumentów merytorycznych i prawnych podnoszonych przez strony. Mając powyższe na uwadze, orzeczono, jak w sentencji.