II SA/Kr 475/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Piotr Fronc po rozpoznaniu w dniu 10 maja 2024 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze sprzeciwu skarżącej M. L. od decyzji nr 90/2024 Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia 28 lutego 2024r. znak WOB.7721.473.2022.AJAN o uchyleniu decyzji nr 216/2020 Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla powiatu krakowskiego – ziemskiego w Krakowie z dnia 30 grudnia 2020 znak PINB-I-5160.184.19.38 wydanej w przedmiocie odstąpienia od nałożenia obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych oddala sprzeciw. Zaskarżoną decyzją Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia 28 lutego 2024 r. nr 90/2024 znak WOB.7721.437.2022.AJAN, po rozpoznaniu odwołania R. M., uchylono decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla powiatu krakowsko-ziemskiego w Krakowie z dnia 30 grudnia 2020 r. nr [...] znak [...] stwierdzającą brak konieczności nałożenia obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Powyższa decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym: Postanowieniem z dnia 12 sierpnia 2019 r. wszczęto postępowanie w sprawie odprowadzania wód opadowych z terenu działki nr [...] w L. , należącej do M. L. (dalej: skarżąca). W decyzji z 30 grudnia 2020 r. organ I instancji stwierdził, że nie zachodzi konieczność nałożenia na skarżącą obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowalnych w celu doprowadzenia robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Organ I instancji w uzasadnieniu wskazał, że w trakcie wizji ustalono, iż na działce skarżącej usytuowany jest budynek jednorodzinny, a teren został utwardzony kruszywem. Wody opadowe z budynku są odprowadzane systemem rynien i rur wprowadzonych do gruntu, które ujęte są w system podziemny kanalizacji deszczowej, zakończonym zbiornikiem z dnem rozsączającym, zlokalizowanym w południowo-zachodnim narożniku działki. Skarżąca przedłożyła odpis szkicu tyczenia geodezyjnego i mapę geodezyjną inwentaryzacji powykonawczej, z których wynika, że lokalizacja budynku jest zgodna z zatwierdzoną dokumentacją projektową. Z projektu budowlanego i załączonej do niego mapy wraz z rzędnymi terenu oraz izoliniami obrazującymi ukształtowanie terenu działki wynika, że działka skarżącej jest położona wyżej od działki nr [...] i była w ten sposób położona również przed budową. Inwestorka przedstawiła również opinię hydrogeologiczną z listopada 2019 r., w której stwierdzono, że nie nastąpiło naruszenie stosunków wodnych, zaś występujące w okresie intensywnych i długotrwałych opadów podmokłości są stanem naturalnym, który miał miejsce także przed rozpoczęciem inwestycji. Poprzez wykonanie budynku jednorodzinnego ilość wód opadowych z działki skarżącej uległa zmniejszeniu, ponieważ jest ona zagospodarowywana i nie przepływa na działki sąsiednie. Organ wskazał, że w aktach sprawy zgromadzonych jest wiele filmów obrazujących gromadzenie się wód w rejonie działek nr [...] Każda ze stron przedkłada zdjęcia i filmy świadczące na jej korzyść. Na podstawie zgromadzonych dowodów organ I instancji ocenił, że kierunek spływu wód opadowych zgodny jest z ukształtowaniem działek. Działka nr [...] leży powyżej działki nr [...], a sytuacja taka miała miejsce również przed zabudową działki nr [...], która zdaniem organu przyczyniła się do zmniejszenia ilości wód spływających na działkę sąsiednią z uwagi na dążenie do zatrzymania jak największej ilości wód opadowych na terenie działki nr [...] poprzez wykonanie studni z dnem rozsączającym. Organ zwrócił też uwagę na rodzaj podłoża, które przyczynia się do powierzchniowego spływu wód i uniemożliwia praktycznie ich wsiąkanie. W konsekwencji organ I instancji ocenił, że nie doszło do zmiany kierunku spływu wód powierzchniowych ze szkodą dla działek sąsiednich. Od powyższej decyzji odwołanie złożyła R. M., właścicielka działki nr [...], stanowczo twierdząc, że przed zabudowaniem działki skarżącej nie było problemów z zalewaniem, a przedłożona przez skarżącą opinia hydrologiczna jest niewiarygodna i została podważona przez trzy inne opinie. Decyzja organu I instancji została uchylona przez organ odwoławczy w dniu 10 maja 2022 r. z uwagi na konieczność przeprowadzenia dowodowych w celu ustalenia lokalizacji (w tym przebiegu) wykonanego systemu odprowadzania wód opadowych, wymiarów studni chłonnej (gdzie woda uchodzi do gruntu) oraz ustalenia materiałów, z których została wykonana. Decyzja ta została uchylona wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 27 lipca 2022 r. sygn. akt II SA/Kr 743/22. W opinii Sądu w sprawie zgromadzony został pokaźny materiał dowodowy, a zakres koniecznych zdaniem organu odwoławczego ustaleń z powodzeniem może zostać uzupełniony przez organ odwoławczy i nie usprawiedliwia wydania decyzji kasatoryjnej. W wyniku ponownie przeprowadzonego postępowania odwoławczego, organ II instancji raz jeszcze uchylił zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu wskazał, że realizując wskazania Sądu zlecił organowi I instancji uzupełnienie materiału dowodowego poprzez przeprowadzenie oględzin w celu ustalenia lokalizacji (przebiegu) wykonanego systemu odprowadzania wód opadowych, wymiarów studni chłonnej, ustalenia gdzie woda uchodzi do gruntu oraz ustalenia materiałów, z których studnia została wykonana oraz warstw filtracyjnych wraz z głębokością ich rozlokowania. Zlecił ponadto zwrócenie się do autora opinii hydrologicznej o jednoznaczne wskazanie, czy studnia chłonna mogła zostać wykonana na danym podłożu gruntowym w celu skutecznego odprowadzenia wód opadowych. W wyniku przeprowadzenia postępowania uzupełniającego organ I instancji ustalił jaką głębokość ma zrealizowana studnia chłonna oraz ile wynosi jej powierzchnia wsiąkania. Nie została natomiast ustalona najważniejsza kwestia, odnosząca się do prawidłowości wykonania systemu odprowadzenia wód opadowych. Organ ocenił też, że przedłożona opinia hydrologiczna nie odpowiada na pytanie, czy studnia chłonna mogła zostać wykonana na danym podłożu gruntowym w celu skutecznego odprowadzenia wód opadowych. Biegły odmówił natomiast uzupełnienia ekspertyzy w tym zakresie twierdząc, że żądane informacje wykraczają poza zakres posiadanych przez niego uprawnień. W konsekwencji organ odwoławczy stwierdził, że mimo uzupełnienia części materiału dowodowego, organ odwoławczy nadal nie może dokonać jednoznacznej oceny, czy wykonanie studni chłonnej było właściwe z punktu widzenia istniejącego podłoża gruntowego. Merytoryczne orzekanie w tej sytuacji prowadziłoby do naruszenia zasady dwuinstancyjności i pozbawienia gwarancji dwukrotnego rozpatrzenia istoty sprawy. Organ odwoławczy wskazał, że z uwagi na pojawiające się w sprawie wątpliwości organ I instancji winien zlecić uzupełnienie ekspertyz i opinii przedkładanych w toku postępowania przez inwestora bądź rozważyć – wobec sprzecznych ze sobą opinii przedkładanych przez strony postępowania – powołanie biegłego. Zdaniem organu brak jest również badań i wyjaśnień pozwalających na jednoznaczne przyjęcie, że wody opadowe odprowadzane do powstałego zbiornika nie przedostają się na teren działek sąsiednich. Zasadnym byłoby pozyskanie opracowania, które jednoznacznie wskazywałoby, czy dla warunków gruntowych przyjęte rozwiązanie w postaci odprowadzenie wód opadowych do studni chłonnej jest prawidłowe (wystarczające) oraz czy struktura gruntu jest w stanie taką ilość wody przyjąć i prawidłowo zagospodarować bez szkody dla gruntów sąsiednich. Przedmiotowe opracowanie winno również wskazywać, w przypadku ujawnienia nieprawidłowości, jakie roboty należy wykonać w celu doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem. Organ zaznaczył, że warunkiem sprawnie działającej studni chłonnej jest przepuszczalna ziemia na głębokości, na której wkopana jest studnia. W sprzeciwie złożonym do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie M. L. zarzuciła naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. poprzez niezasadne przyjęcie, że decyzja organu I instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, a w szczególności, że załatwienie sprawy wymaga przeprowadzenia obszernego postępowania dowodowego, wykraczającego poza uprawnienia organu II instancji, w tym pozyskania właściwego opracowania, podczas gdy tego rodzaju opracowanie organ II instancji może pozyskać ex officio poprzez ustanowienie biegłego w ramach dodatkowego postępowania dowodowego. W konsekwencji wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm prawem przepisanych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: W myśl art. 64a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 1634, zwanej dalej p.p.s.a.) od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.Dz.U. z 2023 r. poz. 775 ze zm., zwanej dalej kpa) skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Według art. 64e p.p.s.a. rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 kpa Uwzględniając sprzeciw od decyzji, sąd uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 kpa (art. 151a § 1 zd. 1 p.p.s.a.), zaś w przypadku nieuwzględnienia sprzeciwu od decyzji sąd oddala sprzeciw (art. 151a § 2 p.p.s.a.). Z cytowanego przepisu wynika, że podstawowym obowiązkiem sądu rozpoznającego sprzeciw od decyzji kasacyjnej jest ustalenie, czy w postępowaniu administracyjnym zachodziły przesłanki do zastosowania art. 138 § 2 kpa. Zgodnie z tym przepisem organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Jak wynika z ww. przepisu, organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną, gdy organ pierwszej instancji przy rozpatrywaniu sprawy nie przeprowadził w ogóle postępowania wyjaśniającego lub naruszył przepisy postępowania w stopniu uzasadniającym uznanie sprawy za niewyjaśnioną i przez to niekwalifikującą się do merytorycznego rozstrzygnięcia przez organ drugiej instancji albo w przypadku istotnych braków postępowania wyjaśniającego, gdy jest możliwa zgoda stron na usunięcie nieprawidłowości w postępowaniu odwoławczym, na podstawie art. 136 § 2 i 3 kpa Z mocy art. 136 § 4 kpa - przepisów § 2 i 3 nie stosuje się tylko wtedy, jeżeli przeprowadzenie przez organ odwoławczy postępowania wyjaśniającego w zakresie niezbędnym do rozstrzygnięcia sprawy byłoby nadmiernie utrudnione. Kasatoryjne rozstrzygnięcie może więc zapaść wyłącznie, gdy wątpliwości organu drugiej instancji co do stanu faktycznego nie da się wyeliminować w trybie art. 136 kpa. Konieczność uzupełnienia w niewielkim zakresie postępowania dowodowego, przez przeprowadzenie określonego dowodu, mieści się w kompetencjach organu odwoławczego do uzupełnienia postępowania, wyłączając dopuszczalność decyzji kasacyjnej (por. wyrok NSA z 15 grudnia 2016 r., II OSK 1427/16). Zasadą jest bowiem, że organ odwoławczy wydaje rozstrzygnięcie co do istoty sprawy, co zgodnie z art. 138 § 1 kpa następuje przez wydanie rozstrzygnięcia merytorycznego, natomiast odstępstwem od tej zasady jest, wynikające z omawianego przepisu, uprawnienie organu odwoławczego do wydania decyzji kasacyjnej. Podnieść również należy, że w świetle art. 138 § 2 kpa konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy, mający istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, sąd powinien oceniać przez pryzmat przepisów prawa materialnego mogących mieć zastosowanie w danej sprawie. Jeśli zakres postępowania wyjaśniającego determinują przepisy stanowiące podstawę rozstrzygnięcia merytorycznego w sprawie, kwestie materialnoprawne nie mogą być przez sąd administracyjny w ogóle zignorowane. W przeciwnym bowiem wypadku instytucja sprzeciwu, która ma na celu przyspieszenie całego postępowania, traci swoje znaczenie. W ocenie Sądu zaskarżona sprzeciwem decyzja nie narusza art. 138 § 2 kpa, Wojewoda wykazał bowiem wszystkie przesłanki do zastosowania rozstrzygnięcia kasacyjnego w konkretnych okolicznościach sprawy. Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji Sąd uznał, że zasadnie zarzucono organowi I instancji naruszenie przepisów prawa procesowego, tj. art. 7 i art. 77 § 1 kpa, nakładających na organ obowiązek wyczerpującego zebrania i zbadania materiału dowodowego. Jak wynika z akt sprawy, właściciele sąsiednich działek pozostają w sporze co do przyczyn zalewania działki nr [...]. Zdaniem właścicielki tej działki problem powstał w wyniku wzniesienia na działce skarżącej budynku jednorodzinnego. Zarzutowi temu sprzeciwiała się skarżąca, a na poparcie swoich twierdzeń przedłożyła opinię biegłego hydrologa. Organ I instancji wskazał w uzasadnieniu swojej decyzji, że strony pozostają w sporze i przedstawiają sprzeczne zdjęcia i filmy mające udowodnić ich tezy. Organ I instancji nie ustosunkował się jednak w ogóle do tych rozbieżności i bez jakiegokolwiek uzasadnienia oparł się wyłącznie na twierdzeniach skarżącej, nie tłumacząc z jakiego powodu nie dał wiary dowodom i zarzutom drugiej ze stron postępowania. Oparł się za to bez głębszej analizy na prywatnej opinii dostarczonej przez jedną ze zwaśnionych stron. Stanowi to ewidentne naruszenie zasady swobodnej oceny dowodów, która nie może dowolna ani arbitralna. Naruszenie zasad procedury miało zatem bez wątpienia miejsce na etapie postępowania przed organem I instancji. Prawidłowość rozstrzygnięcia kasacyjnego zależy od odpowiedzi na pytanie: czy zakres koniecznego do przeprowadzenia postępowania dowodowego usprawiedliwiał uchylenie decyzji organu I instancji, czy też był na tyle niewielki, że po jego uzupełnieniu – organ odwoławczy mógł z powodzeniem wydać decyzję merytoryczną, bez naruszenia zasady dwuinstancyjności. W opinii Sądu rację miał organ odwoławczy uznając, że konieczne jest wydanie decyzji kasatoryjnej. Analiza akt administracyjnych prowadzi do wniosku, że sprzeczność dowodów, dostrzeżona przez organ I instancji dotyczy nie tylko przedstawianych przez strony fotografii, czy filmów. Otóż na etapie postępowania odwoławczego R. M. przedstawiła również inne dowody, w tym analizę wysokościową ukształtowania terenu z dnia 25 października 2021 r. (k. 170 i nast.), z której wynika, że na działce skarżącej doszło do zmian rzędnych terenu (w niektórych miejscach uległ on podwyższeniu o 0,89 m, a w niektórych obniżeniu do 0,43 m). Strona przedstawiła również opinię rzeczoznawcy budowlanego z dnia 6 kwietnia 2021 r. (k. 178 i nast.), z której wynika, że dokonane podwyższenie terenu na działce nr [...] miało istotny charakter i powinno uwzględniać rozwiązanie zamienne w celu ochrony nieruchomości sąsiedniej przed negatywnymi zjawiskami w natężeniu i zmianie kierunku wód opadowych i roztopowych. Zdaniem biegłego ogrodzenie zostało wykonane niezgodnie ze sztuką budowlaną. Posadowione na niestabilnym nasypie wrażliwym na znaczny napór gruntu i wód gruntowych, w wyniku czego doszło do odsłonięcia stóp fundamentowych od strony działki nr [...], co stwarza realne zagrożenie zawalenia się ogrodzenia. Biegły zasugerował zastosowanie odwodnienia liniowego wzdłuż ogrodzenia do zbiornika retencyjnego. W obliczu tak sprzecznych materiałów dowodowych, w tym rozbieżnych opinii ekspertów, rację należy przyznać organowi odwoławczemu, że w sprawie konieczne zdaje się powołanie niezależnego rzeczoznawcę, który w obiektywny sposób rozstrzygnie sporne kwestie. Jest to rozwiązanie tym bardziej zasadne, że biegły, który sporządził wcześniejszą opinię na zlecenie skarżącej, odmówił jej uzupełnienia o konieczne zdaniem organów ustalenia. Organ odwoławczy podjął zatem próbę dokonania uzupełnienia materiału dowodowego, zgodnie ze wskazaniem Sądu zawartym w uprzednim wyroku, nie doprowadziło to jednak do poczynienia ostatecznych i jednoznacznych ustaleń. W tej sytuacji, zalecana przez organ odwoławczy opinia bądź opracowanie stanie się kluczowym dowodem w sprawie. W oparciu o zgromadzone jak dotąd materiały – pomimo ich uzupełnienia – nie udało się jednoznacznie ustalić stanu faktycznego, a sąsiedzki spór nadal pozostaje bez rozstrzygnięcia. Przeprowadzenie brakującego dowodu oznacza w istocie przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w znacznej i rozstrzygającej części, co oznacza, że wykracza poza kompetencje organu odwoławczego wynikające z art. 136 kpa. W wyroku z 22.05.2013 r., II SA/Gl 1398/12 WSA w Gliwicach wskazał, że w trybie art. 136 może być uzupełniona opinia biegłego, ale ponowne sporządzenie operatu szacunkowego oznacza konieczność wydania przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej z art. 138 § 2. Zakres postępowania wyjaśniającego przed organem odwoławczym nie jest tożsamy z zakresem postępowania wyjaśniającego przed organem pierwszej instancji Wyrażone zatem w skardze oczekiwanie, że dowód ten może zostać przeprowadzony przez organ odwoławczy, nie może znaleźć aprobaty Sądu. Podsumowując, w rozpoznawanej sprawie w uzasadnieniu zaskarżonej sprzeciwem decyzji organ przedstawił przekonujące argumenty wskazujące na to, że w sprawie zaistniały przesłanki uzasadniające wydanie decyzji kasacyjnej (art. 138 § 2 kpa), w postępowaniu przed organem I instancji doszło bowiem do naruszenia przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma nie tylko istotny, ale rozstrzygający wpływ na jej rozstrzygnięcie. Z przedstawionych wyżej względów Sąd uznał, że sprzeciw od decyzji nie zasługuje na uwzględnienie i działając stosownie do art. 151a § 2 w zw. z art. 64d § 1 p.p.s.a. orzekł o jego oddaleniu.