II SA/Wa 748/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Maciejuk, Sędzia WSA Ewa Marcinkowska, Sędzia WSA Joanna Kube (spr.), , Protokolant starszy specjalista Bogumiła Kobierska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 grudnia 2024 r. sprawy ze skargi P. S. na rozkaz personalny Komendanta Głównego Policji z dnia [...] lutego 2024 r. nr [...] w przedmiocie zwolnienia ze służby 1. uchyla zaskarżony rozkaz personalny, 2. zasądza od Komendanta Głównego Policji na rzecz skarżącego P. S. kwotę 480 (słownie: czterysta osiemdziesiąt) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania. Komendant Główny Policji rozkazem personalnym z dnia [...] lutego 2024 r. nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r. poz. 775, z późn. zm.), po rozpatrzeniu odwołania, utrzymał w mocy rozkaz personalny Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z dnia [...] listopada 2023 r. nr [...], w sprawie zwolnienia P.S. ze służby w Policji z dniem [...] grudnia 2023 r. na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2024 r. poz. 145). Jak wynika z ustaleń w sprawie, wnioskiem z dnia 4 października 2023 r. Komendant Powiatowy Policji w [...] wystąpił do Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] o zwolnienie P.S. - wówczas [...] w Zespole Dyżurnych Wydziału Prewencji i Ruchu Drogowego Komendy Powiatowej Policji w [...] - ze służby w Policji na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji. Jak uzasadnił, przyczyną tego wystąpienia jest długotrwała nieobecność policjanta w służbie. Wskazał, że w latach 2022-2023 absencja tego policjanta w służbie, z powodu przebywania na zwolnieniach lekarskich, wyniosła 267 dni. Pismem z dnia 11 października 2023 r. Komendant Wojewódzki Policji w [...] poinformował P.S., iż wszczął postępowanie administracyjne w sprawie zwolnienia go ze służby w Policji na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji. Stronę pouczono o przysługujących uprawnieniach wynikających z art. 10 k.p.a., w tym w szczególności o prawie do czynnego udziału w każdym stadium postępowania, a także do wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów przed wydaniem decyzji, w terminie 7 dni od dnia otrzymania tego pisma. Jednocześnie, na podstawie art. 43 ust. 4 ustawy o Policji, stronę wezwano do wskazania zakładowej organizacji związkowej, o której mowa w art. 43 ust. 3 ustawy o Policji, w terminie 3 dni od dnia doręczenia tego pisma, jak również pouczono o skutkach braku takiego wskazania. Pismo to zostało doręczone stronie w dniu 17 października 2023 r. Strona nie wskazała w terminie, o którym mowa w art. 43 ust. 4 ustawy o Policji, ani też w toku całego postępowania, organizacji związkowej, która miałaby ją reprezentować w postępowaniu administracyjnym w sprawie zwolnienia ze służby w Policji na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji. Komendant Wojewódzki Policji w [...] rozkazem personalnym z dnia [...] listopada 2023 r. nr [...] zwolnił P.S. ze służby w Policji na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 5 w zw. z art. 45 ust. 1 ustawy o Policji, z dniem [...] grudnia 2023 r. Na podstawie art. 108 § 1 k.p.a. decyzji tej nadał rygor natychmiastowej wykonalności. Decyzja została doręczona stronie w dniu 29 listopada 2023 r. W dniu 24 listopada 2023 r. [...] Rejonowa Komisja Lekarska podległa ministrowi właściwemu do spraw wewnętrznych w [...] wydała orzeczenie nr [...], którym zaliczyła P.S. do kat. "C" uznając, że jest trwale niezdolny do służby w Policji. W dniu 29 listopada 2023 r. P.S. złożył oświadczenie o zrzeczeniu się prawa do wniesienia odwołania od wymienionego orzeczenia. Oświadczenie to zostało doręczone [...] Rejonowej Komisji Lekarskiej podległej ministrowi właściwemu do spraw wewnętrznych w [...] w dniu 29 listopada 2023 r. W dniu 1 grudnia 2023 r. wymienione orzeczenie zostało doręczone Komendantowi Powiatowemu Policji w [...] . Organ nie zaskarżył tego orzeczenia, ani nie skorzystał z prawa, o którym mowa w art. 127a § 1 k.p.a., wskutek czego orzeczenie [...] Rejonowej Komisji Lekarskiej podległej ministrowi właściwemu do spraw wewnętrznych w [...] z dnia [...] listopada 2023 r. stało się ostateczne i prawomocne z upływem terminu do wniesienia odwołania. Po rozpatrzeniu odwołania, Komendant Główny Policji rozkazem personalnym z dnia [...] lutego 2024 r. nr [...] utrzymał w mocy zaskarżony rozkaz personalny Komendanta Wojewódzki Policji w [...] z dnia [...] listopada 2023 r. nr [...] o zwolnieniu P.S. ze służby w Policji z dniem [...] grudnia 2023 r. na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 5 w zw. z art. 45 ust. 1 ustawy o Policji. Organ odwoławczy, uzasadniając rozstrzygnięcie podniósł, że nie ma wątpliwości, że organ zobowiązany jest do wydania rozstrzygnięcia według stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dniu wydania przez niego decyzji. W tej sprawie kluczowe jest jednak to, że organ I instancji wydał rozkaz personalny o zwolnieniu skarżącego ze służby w Policji z dniem [...] grudnia 2023 r. Decyzja ta została doręczona stronie w dniu 29 listopada 2023 r. Zarówno w dniu wydania tej decyzji, w dniu jej wprowadzenia do obrotu prawnego, jak również w dniu wskazanym jako dzień zwolnienia strony ze służby w Policji, nie funkcjonowało w obrocie prawnym orzeczenie komisji lekarskiej o trwałej niezdolności skarżącego do służby, a tym samym nie zaistniała przesłanka określona w art. 41 ust. 1 pkt 1 ustawy o Policji, zgodnie z którą policjanta zwalnia się ze służby w przypadku orzeczenia trwałej niezdolności do służby przez komisję lekarską. W tej sprawie istotne jest jednocześnie to, że decyzji organu I instancji o zwolnieniu P.S. na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji został, na podstawie art. 108 § 1 k.p.a., nadany rygor natychmiastowej wykonalności. I chociaż nie budzi wątpliwości, że rygor ten wywołuje skutki wyłącznie w sferze tymczasowej wykonalności decyzji, a nie w zakresie jej ostateczności i nie powoduje żadnych skutków dla trybu i sposobu przeprowadzenia postępowania przez organ odwoławczy na skutek wniesionego przez stronę odwołania, to zastrzec należy, że właśnie wykonanie decyzji polega na podjęciu w stosunku do danego kwalifikowanego aktu administracyjnego, który jest wprowadzony do obrotu prawnego, tego rodzaju czynności, które będą skutkować doprowadzeniem do stanu, który urzeczywistni jego treść zawartą w osnowie rozstrzygnięcia. Wykonalność, o której mowa w art. 108 § 1 k.p.a., należy zatem łączyć z możliwością jej wykonania, bowiem wykonanie decyzji jest konsekwencją jej wykonalności (por. R. Sawuła, Wstrzymanie wykonania rozstrzygnięć wydanych w postępowaniu administracyjnym, Przemyśl-Rzeszów 2008 r., s. 53). Jeżeli wobec tego, w sprawie dotyczącej zwolnienia ze służby, kwestia zwolnienia - a zatem rozwiązania stosunku służbowego z funkcjonariuszem, jest jedynym zagadnieniem objętym przedmiotem tego postępowania, to bezsprzecznie wykonanie takiej decyzji polegać będzie na rozwiązaniu więzi prawnej, tj. stosunku służbowego, pomiędzy policjantem a przełożonym właściwym w sprawach osobowych. Wskutek tego policjant traci przymiot funkcjonariusza. Nie ma natomiast znaczenia okoliczność, że rygor natychmiastowej wykonalności jest środkiem o charakterze tymczasowym, bowiem jego nadanie w decyzji (bądź postanowieniem, już po wydaniu decyzji) powoduje, wskutek wprowadzenia decyzji do obrotu prawnego, wykonanie takiej decyzji nieostatecznej (w dacie określonej tą decyzją jako data zwolnienia). Wykonanie to polega niewątpliwie na zwolnieniu policjanta ze służby w Policji z dniem określonym w tej decyzji jako dzień zwolnienia ze służby. Wykonanie stanowi czynność jednokrotną. Decyzja ta zwalnia policjanta ze służby, czego skutkiem (konsekwencją) jest utrzymujący się stan rzeczy - osoba pozostaje poza służbą. Pozostawanie poza służbą wskutek uprzedniego zwolnienia (wykonania decyzji) nie jest elementem, bądź pewnym etapem wykonywania decyzji. Decyzja o zwolnieniu ze służby nie jest bowiem permanentnie wykonywana, ale raz wykonana, a wykonanie to powoduje wystąpienie skutków, które nie są samym jej wykonywaniem, nie ma wobec tego znaczenia fakt wniesienia przez stronę środka zaskarżenia od tego rodzaju decyzji nieostatecznej, bo skuteczne wniesienie odwołania (wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy) od decyzji, której nadano rygor natychmiastowej wykonalności, nie ubezskutecznia skutku, który już nastąpił - nie odwraca go. Zatem jeśli policjant został zwolniony ze służby w Policji w dacie w niej określonej, z uwagi na fakt, że decyzji tej został nadany rygor natychmiastowej wykonalności, to nie może budzić wątpliwości, że w toku trwającego postępowania odwoławczego nie będzie mu, jako stronie tego postępowania, przysługiwał przymiot funkcjonariusza Policji, do czasu ewentualnego uchylenia tego rygoru (stosownie do art. 135 k.p.a., albo uchylenia decyzji organu I instancji, której został nadany rygor natychmiastowej wykonalności). Jeżeli zatem, w tej sprawie policjant został zwolniony ze służby na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji, decyzji tej został nadany rygor natychmiastowej wykonalności i została ona prawidłowo wprowadzona do obrotu prawnego, to nie może budzić wątpliwości, że wskutek jej wykonania policjant został pozbawiony swojego dotychczasowego statusu. Wystąpienie zatem innych okoliczności mających wpływ na zmaterializowanie się innej podstawy zwolnienia funkcjonariusza ze służby, nie będzie relewantne dla przedmiotu tego postępowania, bowiem zmaterializowanie się jakiejkolwiek przesłanki obligującej albo uprawniającej do zwolnienia musi być odniesione do osoby, której w dniu ziszczenia się określonych okoliczności przysługuje status funkcjonariusza Policji. Skoro wobec P.S. w dniu określonym, jako dzień zwolnienia ze służby, takie okoliczności nie zaistniały, a decyzja, chociaż nieostateczna, została wykonana, to bezsprzecznie późniejsze wystąpienie tych okoliczności nie może odwrócić skutku, który już nastąpił przez zwolnienie ze służby, chociaż skutek ten, w przypadku decyzji nieostatecznej jest tymczasowy. W takiej sytuacji nawet uprawomocnienie się orzeczenia wydanego przez właściwą komisję lekarską wobec skarżącego, już po jego faktycznym zwolnieniu ze służby, nie może determinować do zmaterializowania się obligatoryjnej przesłanki, o której mowa w art. 41 ust. 1 pkt 1 ustawy o Policji, bowiem wystąpienie tej okoliczności musi odnosić się do czynnego funkcjonariusza Policji, a nie do osoby, która została skutecznie (chociaż tymczasowo) tego statusu pozbawiona. W tej sprawie okoliczność ta nie jest istotna dla rozstrzygnięcia w sprawie zwolnienia na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji, bowiem organ jest zobligowany do uwzględnienia wyłącznie tych okoliczności, które mają pierwszeństwo przed tą podstawą zwolnienia - tj. tych, które materializują wobec policjanta jakąkolwiek podstawę do obligatoryjnego zwolnienia ze służby, nie zaś tych okoliczności, które materializowałyby ten obowiązek, gdyby w dniu wydania rozstrzygnięcia stronie postępowania ten status przysługiwał. Przyjmując przeciwne stanowisko, należałoby wstrzymać natychmiastowe wykonanie wydanej decyzji, albo uchylić prawidłowo wydaną decyzję, tylko po to, aby osoba na powrót nabyła status czynnego funkcjonariusza Policji, a tym samym by zmaterializowała się dla niej jako policjanta inna niż objęta tym postępowaniem podstawa do zwolnienia ze służby. W niniejszej sprawie P.S. w latach 2022-2023 przedstawił kilkadziesiąt zaświadczeń lekarskich stwierdzających jego niezdolność do pełnienia służby, a jego absencja w służbie w tym okresie wynosiła ponad 320 dni. Organ podkreślił, że w żaden sposób nie kwestionuje zasadności wystawienia przedmiotowych zwolnień lekarskich. Organ nie podważa również tego, iż okres przebywania na zwolnieniach lekarskich był usprawiedliwioną nieobecnością w służbie. Rozpoznając przedmiotową sprawę organ administracji bada jednak wpływ zwolnień lekarskich na funkcjonowanie komórek i jednostek organizacyjnych Policji i ich przełożenie na interes służby. Przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, w tym art. 7 k.p.a., chroniąc słuszny interes obywateli (policjantów), wymagają również uwzględnienia interesu społecznego (interesu służby), który wynika ze szczególnego charakteru Policji, jako formacji powołanej do ochrony bezpieczeństwa obywateli oraz utrzymania bezpieczeństwa i porządku publicznego. Sprawne funkcjonowanie tej formacji opiera się na właściwej realizacji zadań przez poszczególne jednostki organizacyjne Policji. W ocenie organu odwoławczego, niezaprzeczalnym pozostaje, że sytuacja P.S. wpływała negatywnie na organizację służby w jednostce Policji, w której zobowiązany był do pełnienia służby, tj. w Komendzie Powiatowej Policji w [...] . Wymieniony policjant winien bowiem realizować zadania na poziomie odpowiadającym posiadanemu przygotowaniu i umiejętnościom, tymczasem w latach 2022-2023 przebywał na zwolnieniach lekarskich łącznie przez ponad 320 dni. Powyższa sytuacja rzutowała więc ujemnie na ważny interes służby w jednostce Policji, w której pełnił on służbę, jakim jest zapewnienie bezpieczeństwa obywateli poprzez wykonywanie zadań przez wszystkich policjantów tej jednostki. Sytuacja ta niewątpliwie dezorganizowała tok służby. Absencja funkcjonariusza w służbie w naturalny sposób zmuszała przełożonych do zapewnienia zastępstwa za nieobecnego policjanta, co z kolei prowadziło do zwiększenia obciążenia pozostałych w służbie policjantów. Charakter służby policjanta służby prewencyjnej, zwłaszcza [...] , zobowiązuje do zapewnienia ciągłości służby. Nie do zaakceptowania jest to, iż możliwa jest prawidłowa organizacja służby komórki organizacyjnej Policji, w której strona zobowiązana była do pełnienia służby, uwzględniająca jej permanentną absencję. Pełnienie przez skarżącego służby w tej komórce organizacyjnej jednostki Policji uprawniało jej kierownika do uwzględniania go w sporządzanych przez niego grafikach służb, pomimo tego, że w okresie poprzedzającym okres objęty tym grafikiem policjant był nieobecny w służbie. Jeśli natomiast funkcjonariusz, permanentnie jest nieobecny w służbie, bo przedkłada kolejne zwolnienia lekarskie, wymagane jest dokonanie stosownych zmian grafiku służb i wyznaczenie innych policjantów, którzy zobowiązani będą do wykonywania jego obowiązków. Przejęcie tych zadań przez innych funkcjonariuszy nie może być w sposób oczywisty ani skuteczne ani efektywne, bowiem są oni obciążeni dodatkowymi obowiązkami, które muszą wypełnić w trakcie pełnionej służby. Zwiększona ilość zadań służbowych, po stronie obecnych w służbie policjantów, wprost przekłada się także na realne obniżenie poziomu efektywności i jakości ich własnych zadań, jak również generuje służbę w wymiarze ponadnormatywnym. Taki stan rzeczy bezspornie sprzeczny jest z interesem społecznym, a tym samym z "ważnym interesem służby", bowiem częste absencje danego funkcjonariusza w służbie, tj. jego pobyty na zwolnieniach lekarskich, mają bezpośredni wpływ na stopień realizowanych przez niego obowiązków. Sytuacja taka może ponadto rodzić napięcia i konflikty oraz skutkować obniżeniem poziomu motywacji i zaangażowania w realizację zadań pozostałych funkcjonariuszy, a zatem nie tylko tej, ale i innych komórek organizacyjnych tej jednostki Policji, jak również przyczyniać się do trudności z utrzymaniem przez kierownika jednostki Policji dyscypliny służbowej w całej jednostce. Nie chodzi przy tym jednak o to, aby dowodzić, że sytuacje takie miały lub też mają miejsce, ale że w ocenie przełożonego istnieją symptomy wskazujące na możliwość ich powstania. Trudno bowiem wyobrazić sobie sytuację, w której nieobecnego w służbie policjanta w równym stopniu zastąpią inni policjanci wykonujący nie tylko swoje, ale również zadania przebywającego na zwolnieniu lekarskim policjanta. Absencja funkcjonariusza w służbie, trwająca ponad 320 dni w latach 2022-2023, wobec podniesionych argumentów, utrudnia lub wręcz uniemożliwia prawidłową realizację zadań przewidzianych dla tej formacji, których egzemplifikacja znajduje się w treści art. 1 ustawy o Policji. Zadania, o których mowa, wytyczają cele, do których osiągnięcia zobowiązana jest Policja. Możliwość wcielania w życie określonych założeń wymaga zatem wyznaczenia rzeczywistych wykonawców. Takimi są między innymi funkcjonariusze pełniący służbę w pionie prewencyjnym. Nie można także przyjąć, że nieświadczenie przez P.S. służby nie miało wpływu na funkcjonowanie komórki organizacyjnej, w której skarżący zobowiązany był do pełnienia służby. Jak wskazał wprost Komendant Powiatowy Policji w [...] , w swoim wniosku z dnia 4 października 2023 r., długotrwałe absencje tego funkcjonariusza dezorganizowały pracę komórki organizacyjnej, w której wymieniony pełnił służbę. Zarówno absencja, jak i brak dyspozycyjności tego funkcjonariusza, powodowały wielokrotnie, że na stanowisku kierowania zachodziła konieczność zapewnienia ciągłości służby i tym samym organizowania zastępstw na stanowisku [...] , co w konsekwencji generowało dużą ilość nadgodzin. Organ odwoławczy stwierdził, że absencja P.S. w służbie miała niewątpliwie wpływ na rzeczywiste i skuteczne realizowanie ustawowych zadań Policji. Niezwykle bowiem istotne z punktu widzenia interesu służby, zwłaszcza patrząc przez pryzmat przywilejów, z których korzystają policjanci, jest to, aby osoby pełniące służbę w Policji w sposób należyty wykonywały przydzielone im obowiązki. Brak dyspozycyjności, bo tak należy odczytywać tę absencję funkcjonariusza w służbie, niezależnie od jej przyczyny, jest w oczywisty sposób sprzeczny z interesem służby. Za godzące w ważny interes służby uznał, iż P.S. w latach 2022-2023, przebywając na zwolnieniach lekarskich łącznie przez ponad 320 dni, nie realizował w tym czasie obowiązków służbowych. Bezprzedmiotowe jest natomiast ustalenie przyczyn, dla których P.S. przebywał na zwolnieniach lekarskich. Podstawa do zwolnienia, wynikająca z treści art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji, odwołuje się bowiem do ważnego interesu służby. Zatem, w tym przypadku, do elementu pozamerytorycznego. Organ nie kwestionuje zasadności przedkładanych zwolnień, czy ich przyczyn, ale dowodzi, że absencja taka wpłynęła na możliwości wykonywania zadań przez jednostkę organizacyjną Policji, w której strona pełniła służbę, a to w sposób bezpośredni oddziałuje na zdolność realizacji przez nią ustawowych zadań. To z kolei godzi w "ważny interes służby". Permanentna nieobecność skarżącego w służbie, w ocenie Komendanta Głównego Policji, słusznie została potraktowana jako sprzeczna z ważnym interesem służby, a tym samym uzasadniała rozwiązanie z nim stosunku służbowego w oparciu o art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji. Pismem z dnia 27 marca 2024 r. skarżący, działający przez profesjonalnego pełnomocnika - radcę prawnego, skierował do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na rozkaz personalny Komendanta Głównego Policji z dnia [...] luty 2024 r. nr [...], utrzymujący w mocy rozkaz personalny Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z dnia [...] listopada 2023 r. nr [...] i wniósł o ich uchylenie, zobowiązanie do wydania rozkazu personalnego w przedmiocie zwolnienia ze służby na podstawie art. 41 ust. 1 pkt 1 ustawy o Policji, a także zasądzenie kosztów postępowania. Wnoszący skargę, na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a., wniósł o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z dokumentów w postaci: kopii raportu z dnia 16 października 2023 r. o skierowanie na komisję lekarską, ponaglenia z dnia 26 października 2023 r. skierowanego do Komendanta Powiatowego Policji w [...] , raportu z dnia 29 listopada 2023 r. skierowanego do Komendanta Powiatowego Policji w [...] , pisma skarżącego z dnia 5 grudnia 2023 r. o udzielenie informacji. Odpowiedzi z dnia 6 grudnia 2023 r. na raport z dnia 29 listopada i z dnia 5 grudnia 2023 r. dla wykazania faktu, że w niniejszej sprawie nie zachodziły podstawy do zwolnienia ze służby na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji. Skarżący zarzucił organom wydającym w sprawie rozstrzygnięcie, naruszenie art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji poprzez jego niezasadne zastosowanie, art. 7 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie słusznego interesu strony, art. 77 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie przez organ II instancji orzeczenia Rejonowej [...] Komisji Lekarskiej z dnia [...] listopada 2023 r., art. 10 k.p.a., oraz art. 80 k.p.a. i art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Skarżący stwierdził, iż gdyby organ zastosował ww. przepisy prawa zwolniłby go na podstawie art. 41 ust. 1 pkt 1 ustawy o Policji. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na rozprawie w dniu 4 grudnia 2024 r., na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a., przeprowadził dowód uzupełniający z załączonych do skargi dokumentów. Zgodnie z powołanym przepisem, Sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. W ocenie Sądu, przeprowadzenie dowodu uzupełniającego z przedłożonych przez skarżącego dokumentów nie spowoduje przedłużenia postępowania sądowoadministracyjnego i pozwoli na ocenę, czy w trakcie postępowania administracyjnego zostały przez organ uwzględnione wszystkie istotne dla sprawy okoliczności. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1267) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. poz. 935 z późn. zm.); zwanej dalej: "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi przepisami prawa, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Z brzmienia art. 145 § 1 p.p.s.a. wynika zaś, że w wypadku, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas – w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Nie ulega więc wątpliwości, że zaskarżona decyzja (rozkaz personalny) lub postanowienie mogą zostać uchylone tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. Biorąc pod uwagę powyższe, Sąd uznał, że kontrolowany rozkaz personalny Komendanta Głównego Policji z dnia [...] lutego 2024 r. nr [...], narusza prawo w sposób opisany powyżej, a skarga zasługuje na uwzględnienie. Nie ulega wątpliwości, że zgodnie z wyrażoną w art. 15 k.p.a. zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego każda sprawa administracyjna rozpoznana i rozstrzygnięta decyzją wydaną w pierwszej instancji podlega ponownemu rozpoznaniu i rozstrzygnięciu przez organ II instancji w wyniku odwołania wniesionego przez legitymowany podmiot. Istota zasady dwuinstancyjności sprowadza się do dwukrotnego rozpoznania i rozstrzygnięcia tej samej sprawy administracyjnej w jej całokształcie, zatem również z uwzględnieniem okoliczności i dowodów przedstawionych w odwołaniu oraz w postępowaniu odwoławczym. Wobec tego obowiązkiem organu II instancji jest rozpatrzenie odwołania i rozstrzygnięcie sprawy poprzez wydanie decyzji zgodnie z treścią art. 138 k.p.a. Organ ten nie może ograniczyć się tylko do kontroli decyzji organu I instancji, a obowiązany jest ponownie rozstrzygnąć sprawę, dążąc do merytorycznego jej zakończenia. W tym celu organ odwoławczy może na żądanie strony lub z urzędu przeprowadzić dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie, albo zlecić przeprowadzenie takiego uzupełniającego postępowania organowi, który wydał decyzję (art. 136 k.p.a.). Z kolei kompetencje kasacyjne przysługują organowi odwoławczemu tylko w ograniczonym zakresie (por. poglądy orzecznictwa przywołane przez B.Adamiak [w:] B.Adamiak/J. Borkowski KPA. Komentarz, wyd. 11, Warszawa 2011, komentarz do art. 138, Nb 1-3). Organ odwoławczy może także wydać decyzję kasacyjną i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, jeżeli zachodzą przesłanki, o jakich mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Ten ostatni przepis upoważnia organ odwoławczy do wydania decyzji kasacyjnej wówczas, gdy decyzja pierwszoinstancyjna została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Odnosząc powyższe rozważania do kontrolowanej decyzji (rozkazu personalnego) o zwolnieniu skarżącego ze służby, w pierwszej kolejności stwierdzić należy, iż organ odwoławczy w niniejszej sprawie pominął całkowicie okoliczność, że w dniu [...] listopada 2023 r. [...] Rejonowa Komisja Lekarska podległa ministrowi właściwemu do spraw wewnętrznych w [...] wydała orzeczenie nr [...], którym zaliczyła P.S. do kat. "C" uznając, że jest trwale niezdolny do służby w Policji. Orzeczenie to uprawomocniło się z dniem 15 grudnia 2024 r. Zdaniem Sądu, organ wadliwie przyjął w zaskarżonej decyzji, że uprawomocnienie się w toku postępowania odwoławczego orzeczenia właściwej komisji lekarskiej, stwierdzającego trwałą niezdolność skarżącego do służby w Policji, nie mogło determinować zmaterializowania się obligatoryjnej przesłanki zwolnieniowej z art. 41 ust. 1 pkt 1 ustawy o Policji, ze względu na uprzednie pozbawienie go statusu policjanta przez faktyczne zwolnienie ze służby z dniem [...] grudnia 2023 r. na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji. Zdaniem Sądu, uprawomocnienie się w toku postępowania odwoławczego orzeczenia stwierdzającego trwałą niezdolność do służby w Policji skarżącego jest okolicznością istotną dla rozstrzygnięcia w sprawie jego zwolnienia ze służby na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji. Przepis art. 41 ustawy o Policji przewiduje dwie grupy przesłanek uzasadniających zwolnienie policjanta ze służby. Art. 41 ust. 1 posługuje się zwrotem "Policjanta zwalnia się ze służby", co należy rozumieć jako bezwzględny i obligatoryjny nakaz zwolnienia w wypadku, gdy zachodzi każdy z wymienionych w tym przepisie przypadków. Natomiast ustęp 2 cyt. przepisu posługuje się zwrotem "Policjanta można zwolnić ze służby", co oznacza, że zwolnienie ma charakter fakultatywny i zostało poddane uznaniu organu. Organ dysponuje zatem możliwością wyboru skutku prawnego. Kierując się wykładnią systemową i funkcjonalną należało przyjąć, że z wyraźnej woli ustawodawcy przypadki uzasadniające zwolnienie wymienione w ust. 1 traktowane być powinny jako "wyprzedzające" możliwość zwolnienia z przyczyn fakultatywnych. Inaczej mówiąc, jeżeli w stanie faktycznym sprawy zachodzi możliwość zwolnienia policjanta ze służby zarówno z przyczyn wymienionych w ust. 1 jak i z przyczyn wskazanych w ust. 2 przepisu art. 41 ustawy o Policji, w każdym wypadku właściwy organ zobligowany będzie do zastosowania regulacji nakazującej zwolnienie na podstawie ust. 1. Ponadto art. 41 ust. 1 pkt 1 ustawy o Policji sformułowany jest kategorycznie i nie daje przełożonemu możliwości uznaniowego potraktowania sprawy. W tych warunkach sądowa kontrola legalności decyzji o rozwiązaniu stosunku służbowego z policjantem ogranicza się do zbadania, czy istotnie kwestia stanu zdrowia i zdolności do służby, będąca podstawą jego zwolnienia, została rozstrzygnięta w formie prawomocnego orzeczenia o trwałej niezdolności funkcjonariusza do służby (zob. wyrok NSA z dnia 15 grudnia 2011 r., sygn. akt I OSK 882/11 (LEX nr 1134311). Fakt nadania rozkazowi personalnemu o zwolnieniu skarżącego ze służby rygoru natychmiastowej wykonalności oraz data wydania i zakres czasowy orzeczenia o niezdolności do służby nie niweczą możliwości uwzględnienia tego orzeczenia, o ile zostało ono wydane jeszcze w trakcie toczącego się postępowania odwoławczego. Rygor natychmiastowej wykonalności nadaje się decyzji nieostatecznej, co do której może toczyć się postępowanie odwoławcze. Nadanie rygoru na podstawie przepisu art. 108 § 1 k.p.a. wywołuje skutki wyłącznie w sferze tymczasowej wykonalności decyzji, a nie w zakresie jej ostateczności i nie powoduje żadnych skutków dla trybu i sposobu przeprowadzenia postępowania przez organ odwoławczy na skutek wniesionego przez stronę odwołania. W dalszym ciągu organ taki zobowiązany jest zgodnie z regułami wynikającymi z przepisu art. 138 § 1 i 2 k.p.a. W piśmiennictwie przyjmuje się, że "Charakter rozstrzygnięć organu odwoławczego w sposób bezpośredni zdeterminowany jest zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Jej istota polega na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu tej samej sprawy wyznaczonej treścią zaskarżonej decyzji. Wypływa stąd obowiązek traktowania postępowania odwoławczego jako powtórzenia rozstrzygania tej samej sprawy. Decyzja organu II instancji jest takim samym aktem stosowania prawa, jak decyzja organu I instancji, a działanie organu odwoławczego nie ma charakteru kontrolnego, ale jest działaniem merytorycznym, równoważnym działaniu organu I instancji (zob. G. Łaszczyca Komentarz LEX do art. 138 K.p.a. oraz przywołane tam orzecznictwo). W orzecznictwie sądowym utrwalił się przy tym pogląd, że organ odwoławczy jest obowiązany uwzględniać zmiany stanu prawnego i faktycznego sprawy, zaistniałe po wydaniu zaskarżonej decyzji organu pierwszej instancji (np. wyrok NSA w Lublinie z dnia 21 czerwca 1988 r., sygn. akt SA/Lu 151/88, ONSA 1988, nr 2, poz. 72, w którym przyjęto, że: "1. Jeżeli nie występują przesłanki określone w art. 78 § 2 k.p.a. organ administracji nie może - przed wydaniem decyzji - odmówić oceny dowodów przedłożonych przez stronę, powołując się na fakt zakończenia postępowania dowodowego. 2. Organ odwoławczy, w ramach swoich uprawnień kontrolnych, ocenia materiał dowodowy, uwzględniając stan faktyczny stwierdzony w czasie wydania decyzji przez organ w pierwszej instancji, jak i zmiany stanu faktycznego, które zaszły pomiędzy wydaniem decyzji organu pierwszej instancji a wydaniem decyzji w postępowaniu odwoławczym"; wyrok NSA w Warszawie z dnia 7 lipca 1988 r., sygn. akt IV SA 451/88, GAP 1988, nr 22, s. 43, w którym stwierdzono, że: "1. Organ odwoławczy, jako organ o charakterze reformacyjnym, ma obowiązek uwzględnić zmiany stanu faktycznego i prawnego, które nastąpiły po wydaniu decyzji przez organ pierwszej instancji" – za A. Wróbel Komentarz LEX do art. 138 k.p.a. W świetle powyższego, pomimo nadania zaskarżonemu rozkazowi personalnemu Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] rygoru natychmiastowej wykonalności, obowiązkiem organu odwoławczego było uwzględnienie zmiany stanu faktycznego sprawy, a w szczególności orzeczenia komisji lekarskiej stwierdzającego niezdolność strony do służby w Policji. Komendant Główny Policji, rozpatrując ponownie odwołanie skarżącego od rozkazu personalnego Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z dnia [...] listopada 2023 r. nr [...] o zwolnieniu skarżącego ze służby w Policji z dniem [...] grudnia 2023 r. na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji, będzie zatem zobowiązany uwzględnić powyższe rozważania Sądu, w szczególności winien ocenić skutki prawne, jakie w przedmiotowej sprawie wywołuje wydanie w dniu [...] listopada 2023 r. przez [...] Rejonową Komisję Lekarską podległą ministrowi właściwemu do spraw wewnętrznych w [...] orzeczenia ustalającego trwałą niezdolność skarżącego do służby w Policji. Biorąc wszystkie powyższe okoliczności pod uwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a., orzekł jak w pkt 1 sentencji. W zakresie kosztów postępowania Sąd w pkt 2 sentencji orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 tej ustawy oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2023 r. poz. 1935 z późn. zm.)., zasądzając od organu na rzecz skarżącego kwotę 480 zł stanowiącą wynagrodzenie pełnomocnika skarżącego.