II SA/Gl 1011/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Artur Żurawik (spr.), , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 11 września 2023 r. sprawy ze sprzeciwu R.S. i B.S. od decyzji Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach z dnia 15 maja 2023 r. nr WINB-WOA.7721.134.2022.PG/ZS w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie legalności tymczasowego obiektu budowlanego oddala sprzeciw. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w M. (dalej: PINB) decyzją z dnia 14 lutego 2022 r., wydaną na podstawie art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (obecnie j.t. Dz. U. z 2023 r., poz. 775 ze zm. – dalej k.p.a.) oraz na podstawie art. 80 ust. 2 pkt 1 i in. ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (obecnie j.t. Dz. U. z 2023 r., poz. 682 z późn. zm. – dalej p.b.), umorzył postępowanie administracyjne w sprawie legalności hali namiotowej – tymczasowego obiektu budowlanego na okres 180 dni, wybudowanego na działce nr 1 i częściowo na działce nr 2, położonej przy ul. [...] w M. W uzasadnieniu organ I instancji wskazał m. in., że obiekt został wybudowany w oparciu o zgłoszenie w organie administracji architektoniczno-budowlanej. Nie doszło do żadnych istotnych odstępstw od zgłoszenia przy wykonaniu inwestycji. Organ architektury uznał inwestycję za zgodną z zapisami obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego. Postępowanie jest zatem bezprzedmiotowe. Odwołanie od decyzji PINB wniosła K. L., zarzucając jej naruszenie szeregu przepisów prawa materialnego oraz postępowania. W odwołaniu podniosła, że przedmiotowy obiekt budowlany nie spełnia przesłanek do uznania go za obiekt tymczasowy, a działalność prowadzona w obiekcie jest niezgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. W ocenie odwołującej odstępstwo przy budowie hali namiotowej jest odstępstwem istotnym. Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Katowicach decyzją z dnia 15 maja 2023 r., nr WINB-WOA.7721.134.2022.PG/ZS, działając na mocy art. 138 § 2 k.p.a., uchylił zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. WINB podał m. in., że w aktach sprawy znajduje się zgłoszenie robót budowlanych, a co za tym idzie organ I instancji słusznie stwierdził, że hala nie została wzniesiona w warunkach samowoli budowlanej. Sam fakt zgłoszenia nie przesądza o tym, że obiekt został wybudowany zgodnie z prawem, a PINB powinien rozważyć, czy zachodzą przesłanki do wszczęcia postępowania naprawczego. Przedmiotem postępowania powinna być ocena zgodności realizacji inwestycji z dokonanym zgłoszeniem w zakresie parametrów technicznych obiektu oraz jego lokalizacji, ustalenie rodzaju związania obiektu z gruntem oraz stwierdzenie, czy obiekt (rzeczywiste przeznaczenie) nie narusza ustaleń obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Inwestor złożył wniosek o pozwolenie na budowę przedmiotowej hali namiotowej. Jak wynika ze zgromadzonego w aktach sprawy materiału dowodowego decyzja Starosty [...] zatwierdzająca projekt budowlany i udzielająca pozwolenia na budowę hali namiotowej została uchylona przez Wojewodę Śląskiego w całości a sprawa została przekazana do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. PINB powinien ustalić, czy postępowanie w sprawie wydania pozwolenia na budowę hali namiotowej, toczące się przed Starostą [...], zostało zakończone, a wydana decyzja jest ostateczna. Postępowanie to niewątpliwie ma wpływ na niniejszą sprawę. Stwierdzenie o bezprzedmiotowości postępowania jest więc przedwczesne. Od powyższej decyzji sprzeciw wnieśli R. S. i B. S. (dalej: wnoszący sprzeciw), reprezentowani przez pełnomocnika. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie przepisów prawa procesowego, tj. art. 138 § 2 k.p.a., poprzez bezpodstawne uchylenie decyzji organu pierwszej instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia temu organowi, pomimo tego, że brak było przesłanek do zastosowania powołanego przepisu, gdyż decyzja organu I instancji nie była obarczona uchybieniami wskazanymi przez organ odwoławczy. Mając powyższe na uwadze wnoszący sprzeciw wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu podano m. in., że organ odwoławczy nienależycie ocenił stan faktyczny. Posesja oraz funkcjonujące na niej obiekty gospodarcze nie składają się z jednej działki, ani też z jednego budynku czy obiektu budowlanego, ale stanowią kompleks obiektów. Działalność gospodarcza prowadzona jest tam od lat 90. XX wieku, a więc wiele lat przed uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który dopuszcza kontynuację działalności w tym miejscu. Podnieśli, że odwołująca wprowadziła się do swojego obecnego domu znając sąsiedztwo, a zacienienie na jej działce powodowane jest przez przewyższające namiot rozłożyste drzewo. Decyzja stwierdzająca niezgodność działalności z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego została uchylona i nie obowiązuje w obrocie prawnym. Wnoszący sprzeciw wskazali, że rozebrali wcześniejszy obiekt budowlany zgodnie z nakazem rozbiórki, następnie nastąpiło zgłoszenie oraz wydane zostało zaświadczenie o braku wniesienia sprzeciwu i dopiero później przystąpiono do wzniesienia obecnego tymczasowego obiektu budowlanego. Potem złożyli wniosek o wydanie pozwolenia na budowę, który do tej pory nie został rozstrzygnięty. W odpowiedzi na sprzeciw WINB wniósł o jego oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2022 r., poz. 2492 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m. in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą zaskarżonym aktem z punktu widzenia kryterium legalności, to jest zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania prawa materialnego. Nadto zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2023 roku, poz. 1634 ze zm. – dalej p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi (sprzeciwu) oraz wskazaną podstawą prawną. Sprzeciw nie jest zasadny. W pierwszej kolejności wskazać należy, że w dniu 1 czerwca 2017 r. weszła w życie ustawa z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r., poz. 935) - zwana dalej "ustawą nowelizującą". Wprowadziła ona zmiany między innymi do ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zgodnie z art. 9 pkt 7 ustawy nowelizującej w dziale III ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi po rozdziale 3 dodaje się rozdział 3a o tytule "Sprzeciw od decyzji". W myśl nowowprowadzonego art. 64a od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego, skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Postępowanie w przedmiocie sprzeciwu zostało znacznie uproszczone: w postępowaniu przed sądem nie biorą udziału uczestnicy, a jedynie strona skarżąca i organ, który wydał zaskarżoną decyzję (art. 64b § 3), sąd rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym (art. 64d § 1), skróceniu uległy też terminy procesowe (art. 64c § 1, art. 64c § 4, art. 64d § 1 p.p.s.a.). W uzasadnieniu do wprowadzonych zmian czytamy m. in., że rozwiązanie przewidziane w art. 64a-64e p.p.s.a. wprowadza szybszy i mniej skomplikowany od procedury skargowej tryb zaskarżania, celem likwidowania przejawów przewlekłości postępowania. Powinno to przyczynić się do zmniejszenia liczby rozstrzygnięć kasatoryjnych, wydawanych przez organ odwoławczy zbyt pochopnie, mimo obiektywnej możliwości załatwienia sprawy merytorycznie. Sprzeciw powinien zatem mobilizować organ odwoławczy do wykonania jego ustawowej funkcji wynikającej z obowiązku dwukrotnego, merytorycznego, a nie wyłącznie kontrolnego rozpatrzenia sprawy. Zgodnie z art. 64e p.p.s.a. rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego. Punktem wyjścia i wyłączną podstawą oceny zaskarżonego rozstrzygnięcia musi być zatem treść art. 138 § 2 k.p.a., zgodnie z którym "Organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy". W tym kontekście należy przypomnieć, że obecne brzmienie art. 138 §2 k.p.a. obowiązuje od 11 kwietnia 2011 r. Z uzasadnienia projektu ówczesnej ustawy nowelizującej wynikało, iż celem tej zmiany było przede wszystkim zwiększenie skrępowania organu odwoławczego przy podejmowaniu decyzji kasacyjnych (stanowiących wyjątek od zasady merytorycznego załatwienia sprawy przez organ odwoławczy), gdyż poprzednia redakcja przepisu wydawała się zbyt szeroka i w niej należało upatrywać głównej przyczyny nazbyt częstego wykorzystywania przepisu w praktyce, czemu nie była w stanie zaradzić krytyka ze strony judykatury i doktryny. W założeniu ustawodawcy wprowadzona zmiana miała ograniczyć możliwość podejmowania decyzji kasacyjnych jedynie do sytuacji, w której rozpatrzenie i rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy byłoby nie do pogodzenia z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (por. A. Golęba, Komentarz do art. 138 k.p.a.; w: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. LEX-el., teza 17). Dokonując analizy treści omawianego przepisu NSA w wyroku z dnia 24 kwietnia 2014 r., sygn. II OSK 2846/12, zwrócił uwagę, że stwierdzenie "koniecznego do wyjaśnienia zakresu sprawy" jest równoznaczne z nieprzeprowadzeniem przez organ pierwszej instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części, co uniemożliwia rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Z kolei w wyroku NSA z dnia 9 listopada 2016 r., sygn. II OSK 261/15, zwraca się uwagę, że "Istota zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego polega na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu przez dwa różne organy tej samej sprawy. (...) Właściwe zachowanie zasady dwuinstancyjności wymaga nie tylko podjęcia dwóch kolejnych rozstrzygnięć przez stosowne organy, ale konieczne jest, aby rozstrzygnięcia te zapadły w wyniku przeprowadzenia przez każdy z tych organów postępowania merytorycznego tak, by dwukrotnie oceniono dowody, przeanalizowano wszystkie argumenty". Ma zatem rację WINB, że punktem wyjścia w niniejszej sprawie jest wyjaśnienie wątpliwości co do stanu faktycznego. Wydanie decyzji kasatoryjnej podyktowane jest koniecznością konwalidowania uchybienia organu I instancji, polegającego na niedokładnym ustaleniu istotnych dla sprawy okoliczności. Sam fakt dokonania zgłoszenia nie przesądza o tym, że obiekt został wybudowany zgodnie z prawem. W świetle art. 3 pkt 5 p.b. przez tymczasowy obiekt budowlany należy rozumieć obiekt budowlany przeznaczony do czasowego użytkowania w okresie krótszym od jego trwałości technicznej, przewidziany do przeniesienia w inne miejsce lub rozbiórki, a także obiekt budowlany niepołączony trwale z gruntem, jak: strzelnice, kioski uliczne, pawilony sprzedaży ulicznej i wystawowe, przekrycia namiotowe i powłoki pneumatyczne (...). W art. 3 pkt 5 p.b. zostały wyróżnione dwa rodzaje tymczasowych obiektów budowlanych. Pierwszy z nich, to obiekt przeznaczony do czasowego użytkowania w okresie krótszym od jego trwałości technicznej, przewidziany do przeniesienia w inne miejsce lub do rozbiórki. Drugim jest z kolei obiekt budowlany niepołączony trwale z gruntem. O tym, czy dany obiekt budowlany jest trwale połączony z gruntem decyduje nie tyle sposób i metoda związania z gruntem, technologia wykonania fundamentu i możliwości techniczne przeniesienia tego obiektu budowlanego w inne miejsce, ale to, czy wielkość tego urządzenia, jego faktyczna konstrukcja, przeznaczenie i względy bezpieczeństwa wymagają takiego trwałego związania (wyrok NSA z dnia 6 października 2022 r., II OSK 3342/19). Chodzi zatem o dokonanie pełnych ustaleń faktycznych w sprawie, które pozwolą stwierdzić, z jakim obiektem mamy do czynienia, czy jest trwale z gruntem związany, czy nie. PINB powinien zatem dokonać szczegółowych ustaleń faktycznych, bowiem dopiero one pozwolą na ustosunkowanie się do meritum sprawy. Przedmiotem postępowania powinna być zatem pełna i wszechstronna ocena zgodności realizacji inwestycji z dokonanym zgłoszeniem w zakresie faktycznych parametrów technicznych obiektu, jego lokalizacji, ustalenie rodzaju związania obiektu z gruntem oraz stwierdzenie, czy obiekt (rzeczywiste jego przeznaczenie) nie narusza ustaleń obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Stwierdzenie bezprzedmiotowości postępowania było więc przedwczesne, co zauważył zasadnie WINB. Zasada dwuinstancyjności wymaga przeprowadzenia ww. czynności przez PINB. Sąd w niniejszym postępowaniu wypowiada się jedynie co do zasadności zastosowania art. 138 §2 k.p.a., przez co nie może odnosić się merytorycznie do istoty sprawy (zob. art. 64e p.p.s.a.), ani tym bardziej czynić ustaleń za organy. Te kwestie będą podlegały weryfikacji na kolejnych etapach sprawy, po przeprowadzeniu kompletnego postępowania dowodowego. Jest tak, gdyż w postępowaniu w przedmiocie sprzeciwu przed sądem nie biorą udziału uczestnicy, a jedynie strona wnosząca sprzeciw i organ, który wydał zaskarżoną decyzję (art. 64b § 3). Stąd czynienie jakichkolwiek merytorycznych ocen i związanie nimi na przyszłość (art. 153 p.p.s.a.) mogłoby naruszyć prawa pozostałych stron, które w niniejszym postępowaniu sądowym z woli ustawodawcy nie uczestniczą. Byłoby to naruszenie ich prawa do sądu (art. 45 ust. 1 Konstytucji) oraz standardów unijnych, związanych z funkcjonowaniem państwa prawa. Kwestie merytoryczne będą przedmiotem oceny prawnej organów w toku dalszego postępowania i po jego zakończeniu ewentualnie staną się przedmiotem kontroli przez WSA, w razie wniesienia skargi. Obecnie Sąd nie może przesądzać treści rozstrzygnięcia organu. Postępowanie dowodowe powinno być przeprowadzone wszechstronnie i wnikliwie (art. 7 i 12 § 1 k.p.a.), przy zastosowaniu wszelkich dostępnych środków dowodowych, pozwalających ustalić stan faktyczny oraz prawny. Nie doszło zatem do naruszenia art. 138 §2 k.p.a., przez co sprzeciw podlegał oddaleniu w trybie art. 151a §2 p.p.s.a. Powołane wyżej orzecznictwo sądowo-administracyjne dostępne jest w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem internetowym http://orzeczenia.nsa.gov.pl.