II SA/Ke 42/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Detka, Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Armański, Sędzia WSA Beata Ziomek (spr.), Protokolant Starszy inspektor sądowy Joanna Nowak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 1 lutego 2023 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Staszowie na uchwałę Rady Miejskiej Oleśnicy z dnia 25 lutego 2022 r. nr XLIII/342/22 w przedmiocie przyjęcia programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie gminy I. stwierdza nieważność § 13 ust. 2 załącznika do zaskarżonej uchwały; II. oddala skargę w pozostałej części. II SA/Ke 42/23 Uzasadnienie Uchwałą z dnia 25 lutego 2022 r., nr XLIII/342/22, Rada Miejska Oleśnica, powołując w podstawie prawnej art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2021 r., poz. 1372 ze zm.) oraz art. 11a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (Dz.U. z 2020 r., poz. 638 ze zm.), przyjęła "Program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie gminy Oleśnica w 2022 roku", stanowiący załącznik do uchwały. Na powyższą uchwałę skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach wniósł Prokurator Rejonowy w Staszowie, zarzucając istotne naruszenie prawa, tj.: I. art. 11a ust. 7 pkt 2 ustawy o ochronie zwierząt ("uoz") w zw. z art. 7 i art. 94 Konstytucji RP w zw. z § 115 oraz § 135 w zw. z § 143 oraz § 149 załącznika do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz.U. z 2016 r., poz. 283), jak i art. 18 ust. 2 pkt 15 i art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym ("usg"), polegające na niezaczerpnięciu opinii od organizacji społecznych lub dokonania konsultacji w zakresie przyjętej uchwały; II. art. 11a ust. 2 pkt 3 w zw. z art. 4 ust. 17 uoz w zw. z art. 7 i art. 94 Konstytucji RP w zw. z § 115 oraz § 135 w zw. z § 143 oraz § 149 załącznika do rozporządzenia w sprawie "Zasad techniki prawodawczej", jak i art. 18 ust. 2 pkt 15 i art. 40 ust. 1 usg, polegające na zawężeniu rodzaju zwierząt domowych objętych zadaniem programu – polegające na zawężeniu rodzaju zwierząt domowych podlegających pod zadanie programu; III. art. 11a ust. 5 uoz w zw. z art. 7 i art. 94 Konstytucji RP w zw. z § 115 oraz § 135 w zw. z § 143 oraz § 149 załącznika do rozporządzenia w sprawie "Zasad techniki prawodawczej", jak i art. 18 ust. 2 pkt 15 i art. 40 ust. 1 usg, polegające na zawężeniu rodzaju zwierząt domowych objętych zadaniem programu – polegające na niedostatecznym określeniu sposobu finasowania podjętych działań w przyjętej uchwale. W oparciu o powyższe zarzuty Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności przedmiotowej uchwały w całości. W uzasadnieniu Prokurator wskazał, że projekt programu opieki nad zwierzętami nie został przekazany do zaopiniowania podmiotom wskazanym w art. 11a ust. 7 uoz. W odpowiedzi na pismo Prokuratury z 8 września 2022 r. organ wyjaśnił, że na terenie gminy Oleśnica nie ma zarejestrowanych ani działających organizacji społecznych, których statutowym celem działania jest ochrona zwierząt. Prokurator przywołując uzasadnienie wyroku WSA w Łodzi w sprawie II SA/Łd 531/21, stwierdził, że w orzecznictwie prezentowany jest pogląd, zgodnie z którym w przypadku braku organizacji społecznych działających na obszarze gminy, dla realizacji obowiązku wynikającego z art. 11a ust. 7 uoz konieczne jest umieszczenie projektu programu na stronie internetowej gminy lub w BIP z informacją o możliwości zaopiniowania projektu w zakreślonym terminie. W tym kontekście Skarżący uznał, że stanowisko przyjęte przez Radę Miejską Oleśnica jest według prawa niedopuszczalne i stanowi istotne naruszenie zasad techniki prawodawczej. Zdaniem Prokuratora, sposób w jaki został skonstruowany zapis § 4 ust. 3 załącznika do zaskarżonej uchwały jest niedopuszczalny. Ustawodawca w art. 11a ust. 2 in fine określił, że odławianiu podlegają "bezdomne zwierzęta". Wprawdzie katalog zadań przyjętych w programie ma charakter otwarty, jednakże ustawodawca nie daje przyzwolenia na zawężanie zakresu jaki ma obejmować konkretne zadanie. W odniesieniu do kwestii odławiania zwierząt dodawanie, że wyłapywaniu podlegać będą zwierzęta bezdomne w szczególności takie, które są chore lub stwarzające zagrożenie dla życia, zdrowia i bezpieczeństwa jest ewidentnym wyjściem poza kompetencje jakie lokalnemu prawodawcy daje art. 11a ust. 2 pkt 3 uoz. Zgodnie ze stanowiskiem prokuratora, w regulacji tego przepisu nie jest nigdzie wspomniane, że odławianiu mają podlegać w szczególności zwierzęta bezdomne mające jakiś zdrowotny defekt. W odniesieniu do § 13 ust. 2 załącznika do zaskarżonej uchwały, dotyczącego finansowania programu, Prokurator zarzucił uregulowanie tej kwestii w sposób niedokładny, nieszczegółowy i niestaranny. Brak jest bowiem szczegółowego i wyczerpującego określenia wysokości środków przeznaczonych na realizację poszczególnych zadań programu oraz określenia sposobu wydatkowania tych środków poprzez egzemplifikację zadań wykonywanych w ramach programu oraz środków na realizację poszczególnych zadań, co stanowi niewypełnienie delegacji ustawowej. W odpowiedzi na skargę Burmistrz Miasta i Gminy Oleśnica wniósł o jej oddalenie. Organ zwrócił uwagę, że przepis ustawy przekazuje do zaopiniowania projekt programu organizacjom społecznym działającym w zakresie ochrony zwierząt na obszarze gminy. Prokurator nie wskazał zaś żadnej konkretnej organizacji społecznej, której statutowym celem jest ochrona zwierząt na terenie gminy Oleśnica. Nie ma żadnego przepisu prawa zobowiązującego gminę do przedstawienia programu do zaopiniowania organizacjom społecznym poprzez umieszczenie go na stronie internetowej gminy lub w BIP. W uzasadnieniu podniesiono, że w załączniku do zaskarżonej uchwały nie ma jednostki redakcyjnej oznaczonej 4 ust. 3. Natomiast jeśli Prokuratorowi chodziło o § 7 ust. 3 Programu, to jego treść nie stoi w sprzeczności z żadnym przepisem prawa. W odniesieniu do kwestii finansowania programu, organ wskazał, że w § 13 określono kwotę przeznaczoną w budżecie (61 tys. zł), w rozbiciu na zadania. W § 5 wskazano, w jaki konkretny sposób środki te będą wydatkowane. W wielu dalszych miejscach programu wymieniono wprost sposób wydatkowania kwot ujętych w § 13, poprzez wskazanie, że nastąpi to poprzez zawarcie umów z uprawnionymi podmiotami. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest częściowo zasadna. Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz. 259), dalej "Ppsa", sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, stosownie zaś do art. 3 § 2 pkt 5 tej ustawy, kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego. Na podstawie art. 53 § 3 Ppsa prokurator jest uprawniony do wniesienia skargi, przy czym w przypadku skargi na akty prawa miejscowego nie jest ograniczony jakimkolwiek terminem. W kwestii, czy program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt należy kwalifikować jako akt prawa miejscowego, w najnowszym orzecznictwie wyraźnie dominuje pogląd o zaliczeniu uchwał w tym przedmiocie do aktów prawa miejscowego. Najszerzej wypowiedział się w tym zakresie Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 14 czerwca 2017 r. sygn. II OSK 1001/17. Program opieki nad zwierzętami ma istotne znaczenie informacyjne dla mieszkańców, którzy mogą się dowiedzieć z niego kto na terenie gminy prowadzi schronisko, gospodarstwo rolne, czy też jest podmiotem zobowiązanym do całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadku zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt. Systemowo poprawna, a celowościowo właściwa jest taka wykładnia przepisu art. 11a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (Dz.U. z 2020 r. poz. 638 ze zm.), zgodnie z którą odczytuje się zawarte tam upoważnienie jako kompetencje rady gminy do podjęcia uchwały w formie aktu prawa miejscowego (por. J. Bobrowicz, "Kwalifikacja aktu normatywnego jako aktu prawa miejscowego - na przykładzie uchwały w sprawie programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi i zapobiegania bezdomności zwierząt", Administracja, Teoria, Dydaktyka, Praktyka - z 2012 r. Nr 4, s. 44). Zgodnie z art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2021 r., poz. 1372 ze zm.), uchwały organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Podstawą stwierdzenia takiego faktu jest uznanie, że doszło do istotnego naruszenia prawa. W przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę wydano z naruszeniem prawa (art. 91 ust. 4). Do istotnych wad uchwały, skutkujących stwierdzeniem jej nieważności, zalicza się naruszenie przepisów wyznaczających kompetencje organów samorządu do podejmowania uchwał, naruszenie podstawy prawnej podjętej uchwały, naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego poprzez wadliwą ich interpretację oraz przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (por.: Z. Kmieciak, M. Stahl, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego, Samorząd Terytorialny 2001/1-2, s. 101-102). Stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić więc tylko wtedy, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym, co jest oczywiste i bezpośrednie oraz wynika wprost z treści tego przepisu. Nie jest zaś konieczne rażące naruszenie, warunkujące stwierdzenie nieważności decyzji czy postanowienia, o jakim mowa w przepisie art. 156 § 1 Kpa. Dokonując oceny legalności zaskarżonej uchwały należy mieć też na uwadze zasadę praworządności, wynikającą z art. 7 Konstytucji RP. Wymaga ona, aby materia regulowana wydanym aktem prawa wynikała z upoważnienia ustawowego, nie przekraczała zakresu tego upoważnienia, ale także realizowała wszystkie obowiązki z upoważnienia tego wynikające. Zgodnie z art. 94 Konstytucji RP, organy samorządu terytorialnego wydają akty prawa miejscowego, obowiązujące na obszarze działania tych organów, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawach. Akty prawa miejscowego, jako źródło powszechnie obowiązującego prawa o ograniczonym zasięgu terytorialnym (art. 87 ust. 2), są aktami normatywnymi niższego rzędu, które powinny być zgodne z aktami prawnymi wyższego rzędu. Organ uchwałodawczy gminy ma zatem obowiązek przestrzegać zakresu upoważnienia udzielonego w ustawie w zakresie tworzenia aktów prawa miejscowego. Regulacje zawarte w akcie prawa miejscowego mają na celu jedynie uzupełnienie przepisów powszechnie obowiązujących rangi ustawowej, kształtujących prawa i obowiązki ich adresatów. W rozpoznawanej sprawie delegację ustawową dla podjęcia zaskarżonej uchwały stanowił art. 11a uoz. Przepis ten w ust. 1 upoważnia radę gminy, wypełniającą obowiązek, o którym mowa w art. 11 ust. 1, do określenia, w drodze uchwały, corocznie do dnia 31 marca, programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt. W ust. 2 wskazano, że program ten obejmuje w szczególności: 1) zapewnienie bezdomnym zwierzętom miejsca w schronisku dla zwierząt; 2) opiekę nad wolno żyjącymi kotami, w tym ich dokarmianie; 3) odławianie bezdomnych zwierząt; 4) obligatoryjną sterylizację albo kastrację zwierząt w schroniskach dla zwierząt; 5) poszukiwanie właścicieli dla bezdomnych zwierząt; 6) usypianie ślepych miotów; 7) wskazanie gospodarstwa rolnego w celu zapewnienia miejsca dla zwierząt gospodarskich; 8) zapewnienie całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt. Program, o którym mowa w ust. 1, zawiera wskazanie wysokości środków finansowych przeznaczonych na jego realizację oraz sposób wydatkowania tych środków. Koszty realizacji programu ponosi gmina (ust. 5). Trafny okazał się zarzut skargi niedostatecznego określenia sposobu finansowania działań w ramach programu opieki nad zwierzętami. W § 13 ust. 2 załącznika do zaskarżonej uchwały wskazano, że Gmina przeznaczyła w budżecie na 2022 rok środki w wysokości 61 000,00 zł brutto, w tym: a) 47 000,00 zł na wyłapanie, przejęcie i zapewnienie opieki bezdomnym psom z terenu gminy Oleśnica, b) 9 000,00 zł na usługi weterynaryjne, wykonywanie zabiegów sterylizacji i kastracji zwierząt bezdomnych, usypianie ślepych miotów, c) 5 000,00 zł na pozostałe zadania objęte Programem (m.in. zakup karmy dla kotów wolno żyjących, utrzymanie bezdomnych zwierząt gospodarskich, odbiór padliny). Użycie w art. 11a ust. 5 u.o.z. sformułowania "program zawiera" oznacza jednak konieczność zamieszczenia obu wymienionych w tym przepisie elementów w treści uchwalanego przez organ gminy programu, tj. wysokości środków i sposobu ich wydatkowana (por. wyrok z 6 lipca 2020 r., sygn. II OSK 703/20). Obowiązek określenia konkretnego sposobu wydatkowania środków finansowych oznacza przedstawienie w programie sposobu rozdysponowania puli środków finansowych przeznaczonych na poszczególne cele i założenia przyjęte w programie. Czym innym jest wskazanie sposobów realizacji celów programu, a czym innym konkretne i jednoznaczne ustalenie w ramach przewidzianych środków sposobów ich wydatkowania, które z oczywistych względów powinny być zgodne z celami i przyjętymi założeniami programu. Przez określenie sposobów wydatkowania należy rozumieć wskazanie konkretnych form ich wykorzystania, ukierunkowanych na osiągnięcie celów programu. Na gruncie niniejszej sprawy stwierdzić należy, że środki finansowe w kwocie 61 tys. zł brutto, wskazane w § 13 ust. 2 programu jako zabezpieczenie jego realizacji, nie odzwierciedlają wszystkich celów programu. W programie uwzględniono bowiem środki finansowe na wyłapanie, przejęcie i zapewnienie opieki bezdomnym psom z terenu gminy Oleśnica, na usługi weterynaryjne, wykonywanie zabiegów sterylizacji i kastracji zwierząt bezdomnych, usypianie ślepych miotów, zakup karmy dla kotów wolno żyjących, utrzymanie bezdomnych zwierząt gospodarskich, odbiór padliny, co jest równoznaczne z zapewnieniem w uchwale finansowania jedynie części zadań Gminy, związanych z realizacją programu. Pominięto zatem zapewnienie finansowania takich zadań, jak zapewnienie miejsca w schronisku wszystkim bezdomnym zwierzętom, a nie tylko psom, odławianie innych niż psy bezdomnych zwierząt, poszukiwanie właścicieli dla bezdomnych zwierząt, zapewnienie całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt. Powyższe oznacza, że zaskarżona uchwała nie uregulowała w sposób całościowy kwestii finansowania realizacji zadań przewidzianych w programie. W przywołanym wyżej wyroku NSA wskazał, że naruszeniem art. 11a ust. 5 uoz jest pozostawianie organowi wykonawczemu gminy, albo innym podmiotom współdziałającym w wykonaniu uchwały, swobody w zakresie sposobu wydatkowania takich środków, względnie precyzowania tegoż sposobu w formie konsensualnej, tj. w zawieranych umowach. Tylko powiązanie uchwalonej kwoty środków finansowych przeznaczonych na realizację programu z konkretnym sposobem ich wydatkowania pozwala przyjąć, że nie jest on fikcją i umożliwia faktycznie wykonanie poszczególnych zadań, które są liczne, zgodnie z przyjętymi w uchwale priorytetami (por. też wyrok NSA z 14 czerwca 2017 r., sygn. II OSK 1001/17). W świetle powyższego treść § 13 ust. 2 programu istotnie narusza prawo, ponieważ nie wypełnia w sposób całościowy delegacji ustawowej wynikającej z art. 11a ust. 5 uoz, a naruszenie tej normy prowadzić musi do stwierdzenia nieważności uchwały w zaskarżonej części. Na uwzględnienie nie zasługuje natomiast zarzut naruszenia art. 11a ust. 7 pkt 2 uoz, zgodnie z którym projekt programu, o którym mowa w ust. 1, wójt (burmistrz, prezydent miasta) najpóźniej do dnia 1 lutego przekazuje do zaopiniowania organizacjom społecznym, których statutowym celem działania jest ochrona zwierząt, działającym na obszarze gminy. Jak już wcześniej podniesiono, stosownie do treści art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, uchwały organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Oznacza to, że tylko sprzeczność z prawem może prowadzić do stwierdzenia nieważności uchwały organu gminy. Stwierdzenie nieważności może nastąpić więc tylko wtedy gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z konkretnym przepisem; naruszenie prawa nie może być dorozumiane, nie może też być wyprowadzane w drodze analogii czy też oceny racjonalności (czy jej braku) rozwiązań prawnych. Tymczasem żaden przepis, w tym art. 11a ust. 7 pkt 2 uoz, jak dotąd nie obliguje prawodawcy gminnego do zamieszczania na stronie internetowej gminy, czy w BIP informacji o możliwości zaopiniowania projektu programu w określonym terminie. Skarżący również nie wskazał takiej regulacji, odwołując się do orzecznictwa sądowego, którego pogląd – niezależnie od jego słuszności – nie stanowi samoistnej podstawy do stwierdzenia nieważności uchwały stosownie do art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, a może być co najwyżej rozpatrywany jako postulat o charakterze de lege ferenda pod adresem ustawodawcy. Jeżeli według argumentacji organu, na terenie Gminy Oleśnica nie ma zarejestrowanych i nie działają organizacje społeczne, których celem statutowym jest ochrona zwierząt, co wynika z pisma Rady Miejskiej Oleśnica z 6 grudnia 2022 r., to nie sposób zarzucić prawodawcy gminnemu istotnego naruszenia art. 11a ust. 7 pkt 2 uoz poprzez brak zamieszczenia na stronie internetowej gminy czy w BIP informacji o możliwości zaopiniowania projektu programu, w sytuacji gdy przepis ten takiego obowiązku nie wprowadza. Nadto, jak słusznie podnosi organ w odpowiedzi na skargę, skarżący Prokurator nie wskazał w skardze żadnej konkretnej organizacji, której statutowym celem działania jest ochrona zwierząt na terenie Gminy Oleśnica. Chybiony jest również zarzut opisany w punkcie II skargi dotyczący zawężenia rodzaju zwierząt domowych objętych zadaniem programu – polegający na zawężeniu rodzaju zwierząt objętych pod zadanie programu. Słusznie podnosi organ, że kwestia odławiania bezdomnych zwierząt, której ze względu na argumentację skarżącego zdaje się dotyczyć podniesiony zarzut, została uregulowana w § 7 załącznika zaskarżonej uchwały, nie zaś jak wskazuje skarżący w § 4 ust. 3, z uwagi na brak tak oznaczonej jednostki redakcyjnej w zaskarżonym Programie. W § 7 ust. 3 załącznika do zaskarżonej uchwały Rada Miejska postanowiła, że wyłapywaniu na terenie gminy podlegają bezdomne zwierzęta, które uciekły, zabłąkały się lub zostały porzucone przez człowieka i nie ma możliwości ustalenia ich właściciela lub innej osoby, pod opieką której dotychczas przebywały, a w szczególności zwierzęta chore lub stwarzające zagrożenie dla życia, zdrowia i bezpieczeństwa ludzi. Użyte w tym paragrafie określenie zwierząt bezdomnych odpowiada treści definicji zwierząt bezdomnych zawartej w art. 4 pkt 16 uoz. Nie budzi też wątpliwości, że zgodnie z kwestionowanym zapisem, obowiązkowi wyłapywania podlegają bez wyjątku wszystkie zwierzęta bezdomne. Lokalny uchwałodawca uwypuklił ten obowiązek w szczególności do zwierząt chorych lub stwarzających zagrożenie, co nie jest niezgodne z żadnym przepisem ustawy o ochronie zwierząt. Trudno doszukać się w tym zakresie istotnego naruszenia prawa, skoro co do zasady delegacja ustawowa w odniesieniu do zadania przewidzianego w art. 11a ust. 2 pkt 3 uoz została wykonana. Przywołany dla uzasadnienia powyższego zarzutu wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach sygn. akt II SA/Ke 1030/20 dotyczy zawężenia programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi w odniesieniu do zadań wymienionych w art. 11 a ust. 3 i 5 uoz wyłącznie do zwierząt domowych, a zatem innej sytuacji niż określona w § 7 ust. 3 niniejszego Programu. Mając na uwadze powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził nieważność § 13 ust. 2 załącznika do zaskarżonej uchwały, na podstawie art. 147 § 1 Ppsa, natomiast w pozostałej części oddalił skargę na podstawie art. 151 Ppsa.