II SA/Kr 1180/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Tadeusz Kiełkowski (spr.) Sędziowie : WSA Jacek Bursa WSA Paweł Darmoń po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 15 stycznia 2021 r. sprawy ze skargi "I" na decyzję Nr [...] Dyrektora [...] z dnia 28 sierpnia 2020 r. znak [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej oddala skargę Decyzją Nr [...] z dnia 28 sierpnia 2020 r., znak [...], Dyrektor [....] w K. na podstawie art. 5 ust. 1 i 2 oraz art. 17 ust. 1 w zw. z art. 16 ust. 1 z art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 381 ust. 3 ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. – Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 85 ze zm.), po rozpoznaniu złożonego przez Instytut [...] wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy rozstrzygniętej decyzją Dyrektora [....] w K. Nr [...] z dnia 4 sierpnia 2020 r. – utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję dotyczącą odmowy udostępnienia informacji publicznej, wskazanej we wniosku z dnia 27 lipca 2020 r. Powyższe rozstrzygnięcie, które jest przedmiotem skargi, zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym. Wnioskiem z dnia 27 lipca 2020 r., przesłanym pocztą elektroniczną przez Instytut [...] zwrócono się do [...] o udostępnienie informacji publicznej w zakresie wskazania: czy którakolwiek z następujących osób: a) dr hab. J. K.; b) prof. dr hab. K. S.; c) prof. dr hab. A. K.: 1. brała w latach 2015 – 2019 udział w ocenianiu wniosków grantowych Instytutu, w tych wypadkach, w których ocena tych wniosków była negatywna; 2. czy aktualnie w gronie ekspertów NCN oceniających wnioski grantowe Instytutu zasiada którakolwiek z wymienionych osób? Dyrektor [....] decyzją z dnia 4 sierpnia 2020 r., Nr [...], znak [...], odmówił wnioskodawcy udostępnienia informacji publicznej w zakresie wyznaczonym przez przepis art. 381 ust. 3 p.s.w.n, zgodnie z którym dane osobowe osób oceniających wnioski o przyznanie środków finansowych w ramach konkursów ogłaszanych przez Centrum nie podlegają ujawnieniu i nie stanowią informacji publicznej. Instytut [...] we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy wskazał na brak przeszkody dla ujawnienia wnioskowanej informacji. Zdaniem wnioskodawcy, informacja odnośnie tego, czy konkretnie wskazana przez Instytut osoba uczestniczy w ocenie wniosków, nie stanowi danych osobowych. Osoby, które wskazał Instytut, są już zidentyfikowane poprzez imię, nazwisko oraz stopień/tytuł naukowy. Instytut nie wnosił o potwierdzanie tych informacji, podobnie jak nie zwracał się o wskazanie albo potwierdzenie innych danych, tj. adresy zamieszkania, numery PESEL czy jakichkolwiek inne numery umożliwiające zidentyfikowanie osób fizycznych. Osoby, które wskazał Instytut, są już zidentyfikowane poprzez imię, nazwisko oraz stopień/tytuł naukowy. Ponadto, wnioskodawca zarzucił Centrum, iż część uzasadnienia decyzji organu l instancji, nie odnosi się do tego rozstrzygnięcia. Na skutek wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy organ wydał opisaną na wstępie decyzję o utrzymaniu zaskarżonej decyzji w mocy. W uzasadnieniu tej decyzji organ przyznał częściowo rację skarżącemu, że zgodnie z podniesionym zarzutem, organ I instancji popełnił błąd polegający na inkorporowaniu do swojej decyzji fragmentu z innej wydanej przez siebie względem skarżącego decyzji. Jednakże, w ocenie Dyrektora [....], błąd ten nie wpływa na zasadność rozstrzygnięcia. Następnie, przechodząc do sedna sprawy, organ wskazał na przepis art. 381 ust. 3 p.s.w.n., zgodnie z którym dane osobowe osób oceniających wnioski o przyznanie środków finansowych w ramach ogłaszanych przez NCN konkursów nie podlegają ujawnieniu i nie stanowią informacji publicznej. Zdaniem Dyrektora [...] wskazany przepis ma na celu nie tylko ochronę danych osobowych ekspertów uczestniczących w procesie oceny, ale również samą procedurę oceny. Powyższe stanowisko zostało potwierdzone szeregiem wyroków wydanych przez sądy administracyjne, jeszcze na podstawie poprzednio obowiązującego art. 15 ust. 3 ustawy z dnia 30 kwietnia 2010 r. o zasadach finansowania nauki (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 87, zwanej dalej: "z.f.n."), który został zastąpiony wyżej przytoczonym przepisem art. 381 ust. 3 p.s.w.n. Zdaniem organu rozpatrującego sprawę po raz drugi, orzeczenia zapadłe na kanwie poprzednio obowiązującego stanu prawnego (m.in. wyroki NSA: z dnia 3 grudnia 2019 r., sygn. akt I OSK 282/18, z dnia 1 lutego 2018 r., sygn. akt I OSK 699/16) znajdują zastosowanie również na gruncie nowego przepisu tj. art. 381 ust. 3 p.s.w.n. Skarżący domaga się bowiem informacji na temat tego, czy wskazane przez niego we wniosku o udostępnienie informacji publicznej osoby pełniły, bądź aktualnie pełnią rolę eksperta w procesie oceny składanych przez skarżącego wniosków. W przypadku udzielenia informacji w powyższym zakresie, organ ujawniłby informacje na temat tego, kto ocenił/ocenia wnioski złożone przez skarżącego. Tym samym organ naruszyłby dyspozycję art. 381 ust. 3 p.s.w.n., co doprowadziłoby do pozorności ochrony ekspertów. Ponadto, w ocenie organu, takie działanie skutkowałoby zniweczeniem niezależności i obiektywności pozostałych ekspertów oceniających wnioski w ramach ogłaszanych przez NCN konkursów. Jak wynika z powołanego wyroku NSA, celem przepisu nie jest ochrona danych osobowych takich jak ich nr PESEL czy adres zamieszkania ekspertów, gdyż odmowa udostępniania takich danych opiera na art. 5 ust. 2 u.d.i.p. oraz na odpowiednich przepisach dotyczących ochrony danych osobowych. Nie można uznać, że racjonalny ustawodawca dublowałby podstawę ochrony danych osobowych sensu stricto. Ochrona wynikająca z art. 381 ust. 3 p.s.w.n. ma szerszy charakter. Przepis ten stanowi szczególną regulację prawną stosowaną wyłącznie w związku z postępowaniami toczącymi się przed kilkoma organami administracyjnymi, których zadaniem ustawowym jest finansowanie badań naukowych. Celem omawianej regulacji prawnej jest zapewnienie ekspertom przymiotów niezależności i obiektywności w dokonywanych ocenach, które skutkują wydaniem decyzji o przyznaniu bądź odmowie przyznania finansowania na realizację projektów, a więc są kluczowe dla całego systemu finansowania nauki. Przepis ma za zadanie chronić ekspertów przed naciskami w trakcie dokonywania oceny, jak również przed negatywnymi konsekwencjami w przypadku dokonania niepomyślnej dla danego podmiotu oceny. Powyższa ochrona wynika również z faktu, iż środowisko naukowe, zwłaszcza w niektórych dyscyplinach naukowych, jest środowiskiem bardzo wąskim. W przypadku, w którym informacje na temat danych osób oceniających wnioski byłyby jawne, Centrum nie mogłoby być pewne obiektywności, a tym samym rzetelności dokonywanych przez ekspertów ocen. Sytuacja, w której podmiot wnioskuje o udzielenie informacji na temat tego, kto ocenia dany wniosek, jest zdaniem organu, tak samo objęta normą ww. przepisu, jak sytuacja, w której podmiot przedstawiając samodzielnie dane osobowe wnosi o weryfikację, czy konkretna osoba dokonywała oceny wniosku. Obie te sytuacje prowadzą do ujawnienia informacji na temat tego, kto dokonywał oceny wniosku, tyle że czynią to w odwrotnej kolejności. Zdaniem organu, w przypadku merytorycznego rozpatrzenia wniosku strony skarżącej naruszone zostałyby przepisy art. 381 ust. 3 p.s.w.n. w zw. z art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Opisaną wyżej decyzję zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie Instytut [...] w W., domagając się jej uchylenia wraz z poprzedzającą ją decyzją tego samego organu oraz zasądzenia kosztów postępowania. Skarżonej decyzji zarzucono: 1) naruszenie art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak uzasadnienia, co do podstawy faktycznej i prawnej odmowy udzielenia informacji publicznej, bowiem wniosek obejmował dostęp do informacji publicznej o zróżnicowanej treści i organ powinien uzasadnić decyzję w odniesieniu do każdej z nich; 2) naruszenie art. 5 ust. 1 i 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej przez ich niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że wniosek dotyczył informacji niejawnych lub innej tajemnicy ustawowo chronionej albo dotyczył prywatności osoby fizycznej lub tajemnicy przedsiębiorcy; 3) naruszenie art. 17 ust. 1 w zw. z art. 16 ust. 1 i art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie o informacji publicznej w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 381 ustawy prawo o szkolnictwie wyższym i nauce przez ich niewłaściwe zastosowanie i utrzymanie w mocy decyzji o odmowie udzielenia informacji publicznej w związku z błędnym przyjęciem, że wniosek obejmował informację stanowiącą tajemnicę przedsiębiorcy w rozumieniu art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, a jednocześnie polegająca na ograniczeniu w zakresie jej udostępnienia jako tajemnica przedsiębiorstwa w rozumieniu przepisów o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji, do której odsyła art. 381 ust. 1 PSWiN, 4) naruszenie art. 381 § 3 w zw. z art. 365 pkt 12 PSWiN przez ich błędną wykładnię i przyjęcie, że wnioskowana przez skarżącego informacja dotycząca udostępnienia informacji w zakresie wskazania, czy którakolwiek z wyżej wymienionych trzech osób brała udział w ocenie wniosków Instytutu zaopiniowanych negatywnie, jest objęta zakresem wyłączenia jako dane osobowe osób oceniających wnioski o przyznanie środków finansowych bez uwzględnienia zakończenia postępowań, do których odnosi się wniosek, a jednocześnie z pominięciem treści wniosku, który nie dotyczy danych osobowych, ale podania informacji polegającej na odpowiedzi "tak" lub "nie"; 5) art. 381 ust. 2 PSWiN w zw. z art. 22 w zw. z art. 32 ustawy z dnia 30 kwietnia 2010 r. o Narodowym Centrum Nauki (tj. Dz.U. z 2019 r., poz. 1384) przez jego błędną (niezgodną z art. 61 ust. 1 Konstytucji RP) wykładnię i błędne przyjęcie, że informacja o zaliczeniu danej, zidentyfikowanej przez wnioskodawcę osoby (określonej z imienia i nazwiska oraz stopnia/tytułu naukowego) do listy ekspertów powoływanych przez Dyrektora [....] stanowi informację o danych osobowych ekspertów, o których stanowi art. 381 ust. 3 PSWiN, gdy tymczasem wniosek nie dotyczył danych osobowych ekspertów, a sama lista ekspertów nie podlega ochronie na podstawie art. 381 ust. 3 PSWiN, ale stanowi informację publiczną podlegającą ujawnieniu i niepodlegającą ograniczeniom na podstawie art. 5 ust. 1 lub ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej; a jednocześnie skarżący złożył wniosek w celu ustalenia okoliczności mającej doniosłe znaczenie w procedurze oceny wniosków, o której stanowi art. 32 ustawy z dnia 30 kwietnia 2010 r. o [...] (tj. z dnia 5 lipca 2019 r., Dz. U. z 2019 r., poz. 1384). Powyższe zarzuty zostały rozwinięte w uzasadnieniu skargi. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, jak również ustosunkował się do zarzutów skargi, uznając je za niezasadne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje. Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 2167 ze zm.) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Kontrola sądu polega na zbadaniu, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do rażącego naruszenia prawa dającego podstawę do stwierdzenia jego nieważności, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, naruszenia prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy oraz naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z dyspozycją art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd nie rozstrzyga sprawy administracyjnej merytorycznie, lecz ocenia zgodność aktu z przepisami prawa. Podstawę wydania zaskarżonej decyzji stanowi przede wszystkim przepis art. 381 ust. 3 ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. – Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce (t.j. Dz. U. z 2020 r poz. 85 ze zm.), zgodnie z którym dane osobowe osób oceniających wnioski o przyznanie środków finansowych, o których mowa w ust. 1, nie podlegają ujawnieniu i nie stanowią informacji publicznej. Ust. 1 art. 381 ww. ustawy stanowi zaś, że wnioski, opinie, umowy i raporty dotyczące zadań finansowanych ze środków finansowych, o których mowa w art. 365 pkt 4 lit. b oraz pkt 5, 7, 11 i 12, oraz dotyczące Mapy stanowią tajemnicę przedsiębiorstwa w rozumieniu przepisów o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji. Powołany wyżej przepis art. 365 pkt 12 wprost odnosi się do zadań finansowanych przez NCN. Zdaniem Sądu, jest rzeczą oczywistą, że w formule "dane osobowe osób oceniających wnioski o przyznanie środków finansowych (...) nie podlegają ujawnieniu i nie stanowią informacji publicznej" – zawarta jest norma zakazująca ujawniania wszelkich danych umożliwiających identyfikację osób oceniających wnioski. Innymi słowy, chodzi o to, aby nikt postronny, a także wnioskodawca, nie wiedział i nie mógł się dowiedzieć, kto oceniał wniosek. Nie chodzi zatem tylko o nr PESEL, adres zamieszkania czy inne tego typu dane, lecz także – a właściwe przede wszystkim – o imię i nazwisko. Zdaniem Sądu, jest rzeczą równie oczywistą, że na działanie wspomnianej normy zakazującej nie ma wpływu sposób sformułowania pytania zmierzającego do zidentyfikowania osoby oceniającej wniosek. Organ nie może dać odpowiedzi ani na pytanie, kto oceniał wniosek, ani na pytanie, czy dana (wskazana) osoba oceniała wniosek – i w jednym, w i drugim przypadku wnioskodawca pozyskałby bowiem informację o statusie określonej osoby jako osoby oceniającej wniosek, a zapobieżenie takiej właśnie sytuacji jest istotą regulacji z art. 381 ust. 3 prawa o szkolnictwie wyższym i nauce. Norma zakazująca, wynikająca z powołanego przepisu, nie przewiduje żadnych temporalnych ograniczeń, toteż powinność stosowania się do niej nie ustaje z czasem, a w szczególności nie ustaje po zakończeniu oceny. Argumentację skargi wskazującą, że wniosek nie dotyczył takich danych jak nr PESEL czy adres, a także argumentację skargi wskazującą na sposób zadania pytania ("tak lub nie") – należy uznać, zdaniem Sądu, za bezzasadną i za rozmijającą się z istotą regulacji z art. 381 ust. 3 prawa o szkolnictwie wyższym i nauce. Organ zrelatywizował uzasadnienie decyzji do całego wniosku i przedstawił motywy rozstrzygnięcia, zatem nie doszło też do naruszenia art. 107 § 3 k.p.a. Artykuł 381 ust. 3 prawa o szkolnictwie wyższym i nauce niewątpliwie stanowił, sam przez się, podstawę do odmownej reakcji organu na wniosek. Ani ten przepis, ani pozostałe przepisy prawa materialnego powołane w zarzutach skargi nie zostały naruszone. Zauważyć przy tym trzeba, że punkt 2 wniosku – wbrew twierdzeniom skargi – nie dotyczył "listy ekspertów powołanych przez Dyrektora NCN", lecz osób aktualnie oceniających wnioski grantowe Instytutu. W ocenie Sądu, w okolicznościach niniejszej sprawy tak naprawdę w ogóle nie było potrzeby odwoływania się do art. 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej, stanowiącego o ograniczeniu w określonych przypadkach prawa dostępu do informacji publicznej. Wszak art. 381 ust. 3 prawa o szkolnictwie wyższym i nauce stanowi, że objęte nim dane "nie stanowią informacji publicznej". Jest to zatem przepis szczególny wobec samej definicji informacji publicznej (art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej). W związku z powyższym powstaje jedynie wątpliwość co do tego, czy wniosek skarżącej rzeczywiście wymagał jurysdykcyjnej reakcji organu w formie decyzji administracyjnej, zastrzeżonej zasadniczo dla odmowy udostępnienia informacji, która jest informacją publiczną, czy też wystarczająca byłaby reakcja organu w postaci stosownego zawiadomienia. W ocenie Sądu, możliwa jest interpretacja, że decyzja odmowna, o której mowa w art. 16 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, dotyczy informacji publicznej rozumianej szeroko, bez uwzględnienia modyfikacji tego pojęcia wynikających z przepisów szczególnych – i tym samym w niniejszej sprawie powinna być wydana. Poza tym, nadania rozstrzygnięciu odmownemu sformalizowanej formy, zamiast formy zawiadomienia – nawet gdyby upatrywać w tym nieprawidłowości – niepodobna uznać za istotne naruszenie prawa. Mając powyższe na uwadze Sąd, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.