I GSK 1406/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Wegner (spr.) Sędzia NSA Henryk Wach Sędzia del. WSA Jacek Boratyn Protokolant asystent sędziego Jarosław Lubryczyński po rozpoznaniu w dniu 5 grudnia 2024 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej P. H. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 kwietnia 2021 r., sygn. akt V SA/Wa 2112/20 w sprawie ze skargi P. H. na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia 9 września 2020 r., nr 38/2020 w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od P. H. na rzecz Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 21 kwietnia 2021 r., sygn. akt V SA/Wa 2112/20 na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325) – zwanej dalej: "p.p.s.a." oddalił skargę P. H. na decyzję Prezesa Agencji i Restrukturyzacji Rolnictwa z dnia 9 września 2020 r. w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji. Od tego wyroku Sądu pierwszej instancji skarżący złożył skargę kasacyjną, zaskarżając wyrok w całości, wnosząc o jego uchylenie w całości oraz rozpoznanie skargi, ewentualnie o uchylenie wyroku w całości oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Sądowi pierwszej instancji i o zasądzenie od organu zwrotu kosztów postępowania. Zarzuty środka odwoławczego oparto na drugiej podstawie i dotyczyły one naruszenia art 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 133 § 1 p.p.s.a., art. 134 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 6 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm) – zwanej dalej: "k.p.a." poprzez ich nieprawidłowe zastosowanie skutkujące nierozpoznaniem istoty sprawy, polegającym na sprowadzeniu treści uzasadnienia do kwestii związanych z niemożnością badania przez organ w toku postępowania zakończonego ostateczną decyzją i wznowionego na skutek wniosku skarżącego o stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji, zarzutów dotyczących postępowania dowodowego, art 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 7 k.p.a. i art. 77 k.p.a. w zw. z art. 16 § 1 k.p.a. w związku z art. 145 § 1 pkt. 5 k.p.a. w związku z art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a. poprzez ich nieprawidłowe zastosowanie skutkujące uznaniem, że w niniejszej sprawie organ wydający decyzję z dnia 28 listopada 2019 r., w której uchylił po wznowieniu postępowania, swoją wcześniejszą decyzję z dnia 11 lutego 2019 r. na skutek pojawienia się rzekomo nowych nieznanych mu w dniu wydawania wskazanej decyzji okoliczności o aktualizacji powierzchni maksymalnego kwalifikowanego obszaru nie stanowi rażącego naruszenia przepisów prawa, podczas gdy organ winien zweryfikować przed wydawaniem decyzji ostatecznej okoliczności związane z nowymi powierzchniami maksymalnego kwalifikowanego obszaru. Organ wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej i o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z 183 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzutu skargi kasacyjnej nie zasługują uwzględnienie. Należy wskazać, że do naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. mogłoby dojść, gdyby sąd wyszedł poza ten materiał znajdujący się w aktach sprawy, wydał wyrok mimo niekompletnych akt sprawy, pominął istotną część tych akt lub też oparł orzeczenie na własnych ustaleniach, nieznajdujących odzwierciedlenia w aktach sprawy (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 października 2024 r., sygn. akt I OSK 1708/21). Z kolei dla skuteczności zarzutu skargi kasacyjnej opartego na art. 134 § 1 p.p.s.a. należy wykazać, że sąd pierwszej instancji, rozpoznając skargę, dokonał oceny pod względem zgodności z prawem innej sprawy (w znaczeniu przedmiotowym i podmiotowym) lub z przekroczeniem granic danej sprawy, a także w przypadku gdy powinien był wyjść poza granice zakreślone zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną, a tego nie uczynił, i że owo zaniechanie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 sierpnia 2024 r., sygn. akt III FSK 963/23). Nie sposób się zgodzić z zarzutem skargi kasacyjnej, że Sąd pierwszej instancji przy wydaniu zaskarżonego orzeczenia, naruszył wskazane powyżej przepisy p.p.s.a. Całkowicie błędne pozostaje stanowisko autora skargi kasacyjnej, który twierdzi, że Sąd pierwszej instancji nie odniósł się do istoty sprawy, jaką jest kwestia posiadania przez organ informacji o okolicznościach, na podstawie których uchylił decyzję ostateczną w ramach trybu nadzwyczajnego. Sąd pierwszej instancji trafnie wskazał, że stanowisko skarżącego odnosiło się w zasadzie do czynności postępowania wyjaśniającego, ponieważ skarżący podnosił, że organ powinien zweryfikować, czy powierzchnie deklarowane na danej działce nie przekraczają maksymalnego kwalifikowanego obszaru wyznaczonego dla danej działki ewidencyjnej i że informacje te były znane organowi w dacie wydania decyzji. Sąd wskazał, że w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej nie dokonuje się oceny przysługujących stronie uprawnień lub ciążących na niej zobowiązań. A istota sporu w sprawie dotyczy odmowy stwierdzenia nieważności decyzji. Z kolei oceny legalności decyzji ostatecznej dokonuje się na podstawie materiałów zgromadzonych w postępowaniu zwykłym zakończonym jej wydaniem. Podkreślić w związku z tym należy, iż zarzuty naruszenia prawa w zakresie czynienia ustaleń faktycznych należą do takich wadliwości, które w zasadzie mogą służyć do wzruszenia decyzji wyłącznie w trybie zwykłym (w trybie kontroli instancyjnej zainicjowanej odwołaniem). Tylko wyjątkowo stanowić mogą przedmiot zarzutu rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., jeżeli skarżący wskazałby na takie naruszenia przepisów o postępowaniu wyjaśniającym, które świadczyłyby o zignorowaniu przez organ reguł tego postępowania, w szczególności nieprzeprowadzenia go w całości bądź znacznej części, istotnej dla wydawanej decyzji. Problematykę tę trafnie ujęto w uzasadnieniu wyroku NSA z 5 kwietnia 2023 r., II FSK 2435/20, LEX nr 3568464, wyjaśniając, że "pojęcie rażącego naruszenia prawa zaliczane jest do nieostrych, nie budzi natomiast wątpliwości, że wskazane kwalifikowane uchybienie dotyczyć może wszystkich kategorii przepisów prawa, to jest przepisów prawa materialnego, ustrojowego, a także procesowego (zob. np. wyrok NSA z 11 grudnia 2020 r., I OSK 2441/20, LEX nr 3106439).". W tym samym wyroku NSA, odwołując się do poglądów orzecznictwa sądowego, przypomniał, że "za utrwalony uchodzi pogląd, zgodnie z którym >>Rażące naruszenie prawa to oczywiste naruszenie jednoznacznego przepisu prawa, a przy tym takie, które koliduje z zasadą praworządnego działania organów administracji publicznej w demokratycznym państwie prawnym, urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej. Przy rażącym naruszeniu prawa chodzi niewątpliwie o tego rodzaju wady, które powodują konieczność eliminacji decyzji z obrotu prawnego z racji istnienia w nich wad o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym. Wady te powstają w wyniku naruszenia prawa w toku czynności zmierzających do wydania decyzji lub w wyniku załatwienia sprawy wydaniem decyzji. Naruszenia prawa mają charakter rażący w sytuacji, gdy czynności zmierzające do wydania decyzji administracyjnej oraz treść załatwienia sprawy w niej wyrażona stanowią zaprzeczenie stanu prawnego sprawy w całości lub w części [por. wyrok NSA z dnia 16 maja 2913 r., sygn. akt II GSK 357/12 i powołane tam orzeczenia: wyrok NSA z dnia 21 października 1992 r., sygn. akt V SA 86/92, wyrok NSA z dnia 6 lutego 1995 r. oraz poglądy doktryny: Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz J. Borkowski, J. Jendrośka, R. Orzechowski, A. Zieliński, Warszawa 1985 r., s. 237]<< – tak NSA w wyroku z 13 listopada 2013 r., II GSK 926/12, LEX nr 1519230.". W ostatnim z przywołanych orzeczeń zwrócono uwagę na oczywistą dość kwestię, że "Z treści art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. nie wynika bowiem, aby rażące naruszenie prawa miało dotyczyć tylko materialnoprawnej podstawy decyzji, zatem tego typu kwalifikowana wadliwość może dotyczyć także przepisów ustrojowych, jak i przepisów prawa procesowego (por. wyrok NSA z dnia 11 października 2013 r., sygn. akt II GSK 949/12)". Jak dalej wyjaśnił NSA we wspomnianym wyroku z 5 kwietnia 2023 r., II FSK 2435/20 "Do wad proceduralnych, które wyczerpują znamię rażącego naruszenia prawa zalicza się w szczególności przypadki braku poczynienia przez organ ustaleń faktycznych bądź uchylenia się od rozpatrzenia materiału dowodowego sprawy (zob. wyrok NSA z 4.7.2014, II GSK 789/13, LEX nr 1511171). Podobny pogląd wyrażono także w późniejszym orzecznictwie, m. in. w wyroku NSA z 11 grudnia 2020 r., I OSK 2441/20, LEX nr r 3106439.". Poglądy te wypada w pełni podzielić. Ich uwzględnienie nie mogło jednak doprowadzić do uwzględnienia skargi kasacyjnej, dlatego że skarżący nie powołał się na uchybienia, którym można przypisać kwalifikację rażącego naruszenia prawa. Kwestie dotyczące gromadzenia dowodów, ich oceny i ustalenia stanu faktycznego zostały uregulowane w przepisach art. 3 ust. 2 ustawy z dnia 5 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. z 2020 r. poz. 134). Wprowadzone w tym zakresie unormowanie odrębne wyłącza stosowanie wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów k.p.a. o postępowaniu wyjaśniającym. Już z tego względu zarzuty te pozostają nieuzasadnione. Niezależnie od tego podkreślić należy, że skarżący nie kwestionował prawidłowości poczynionych ustaleń w decyzji wydanej po wznowieniu postępowania w trybie odwołania. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną. O kosztach postępowania Sąd postanowił na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a.