II OZ 294/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński po rozpoznaniu w dniu 25 czerwca 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia H. L. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 5 marca 2024 r., sygn. akt II SA/Wr 761/23 o odmowie wstrzymania wykonania decyzji w sprawie ze skargi H. L. na postanowienie Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 5 października 2023 r., nr 918/2023 w przedmiocie oddalenia zarzutu w postępowaniu egzekucyjnym postanawia: oddalić zażalenie. Postanowieniem z 5 marca 2024 r., sygn. akt II SA/Wr 761/23 Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu po rozpoznaniu wniosku H. L. (dalej jako skarżąca lub wnioskodawczyni) o wstrzymanie wykonania decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Głogowie z dnia 31 marca 2022 r., nr 04/22 nakazującej skarżącej rozbiórkę budynku mieszkalnego jednorodzinnego w miejscowości [...], na działce nr [...] (obecnie dz. Nr [...]) obręb [...], jedn. ew. gmina [...], w sprawie z jej skargi na postanowienie Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 5 października 2023 r., nr 918/2023 w przedmiocie oddalenia zarzutu w postępowaniu egzekucyjnym, na podstawie art. 61 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 1634, dalej P.p.s.a..), odmówił wstrzymania wykonania ww. decyzji PINB w Głogowie z 31 marca 2022 r. Sąd mając na uwadze przesłanki wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji lub aktu z art. 61 § 3 P.p.s.a. (niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków) zauważył, że kluczowe dla zakresu stosowania art. 61 § 3 P.p.s.a. ma to, jakie znaczenie przyjmie się dla pojęcia "sprawy", w granicach której sąd może wstrzymać wykonanie aktu bądź czynności. Sąd przyjął, że ustawodawca odsyła do sprawy w jej znaczeniu materialnoprawnym i jej tożsamość wyznaczają elementy wyznaczające tożsamość skonkretyzowanego w akcie administracyjnym stosunku prawnego, a więc identyczność podmiotów, identyczność przedmiotu tego stosunku oraz identyczność obu jego podstaw - prawnej i faktycznej (por. postanowienie NSA z 3 lutego 2015 r. sygn. akt II OZ 63/15, publ. CBOSA). Oceniając z tego punktu widzenia zgłoszone w niniejszej sprawie żądanie, Sąd nie miał wątpliwości, że wnioskowi o wstrzymanie wykonania decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Głogowie z 31 marca 2022 r. (Nr 04/22) nie może zostać nadany skutecznie bieg w postępowaniu sądowym zainicjowanym skargą na postanowienie Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 5 października 2023 r. (Nr 918/2023), jeżeli uwzględni się, iż zaskarżony akt został wydany w postępowaniu egzekucyjnym i dotyczy oceny zgłoszonych przez skarżącą zarzutów. Sąd zauważył, że jakkolwiek pomiędzy tym postępowaniem a decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Głogowie objętą wnioskiem o wstrzymanie zachodzi ścisły związek, ponieważ czynności egzekucyjne są nakierowane na wykonanie przez zobowiązaną obowiązku prawnego wynikającego z tejże decyzji, tym niemniej skarżąca nie może wystąpić o ochronę tymczasową w przywołanym zakresie z uwagi na niespełnienie warunku tożsamości sprawy objętej skargą i sprawy, w której została wydana decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Głogowie. Niezależnie od powyższego Sąd stwierdził, że przedmiotowy wniosek o wstrzymanie nie mógł zasługiwać na uwzględnienie, ponieważ skarżąca swojego żądania w żaden sposób nie uzasadniła. Nie zostało ono oparte na wykazaniu zaistnienia w sprawie jakichkolwiek okoliczności, które z punktu widzenia treści art. 61 § 3 P.p.s.a., mogą decydować o zastosowaniu ochrony tymczasowej. Skarżąca wniosła zażalenie na powyższe postanowienie, zaskarżając je w całości. Zarzuciła naruszenie art. 61 § 2 pkt 1 P.p.s.a. i wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Skarżąca kwestionuje zaskarżone postanowienie wskazując, że postanowienie w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia PINB w Głogowie zostało wszczęte w 2018 r. i dotychczas nie zostało ostatecznie zakończone. W jej ocenie powołana w postanowieniu WSA uchwała wprowadza zasadę działania prawa wstecz, bowiem jej treść odniesiono do postępowania wszczętego już w 2018 r. Stanowi to niedopuszczalną ingerencję w postępowanie wszczęte wiele lat temu. Skarżąca uważa, ze dopuszczalność wstrzymania wykonania decyzji organu I instancji do 13 listopada 2023 r. była możliwa i dopuszczalna. Podjęta uchwała wkracza w postępowanie wszczęte w 2018 r. i zmienia na jej niekorzyść obowiązujące dotąd reguły prawne. Organ mocą tej uchwały uzyskał uprawnienie, którego wcześniej nie posiadał, co pozbawiło ją możliwości ochrony swych praw. Skarżąca uważa, że takie różnicowanie uprawnień i obowiązków w toku postępowania narusza równość podmiotów i daje uprzywilejowaną pozycję organowi administracji. Do czasu rozpatrzenia skargi organ może doprowadzić do wykonania swojej decyzji doprowadzając do rozbiórki obiektu, co prowadzi w istocie do nieodwracalnych skutków i szkody wielkiej wartości. Pozytywne rozpatrzenie skargi może okazać się bezprzedmiotowe bowiem rozbiórka wcześniej zostanie dokonana. Realne jest zatem wyrządzenie jej znacznej szkody albo niebezpieczeństwo spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Skarżąca wskazuje, że powołana uchwała została wydana niejednomyślnie bowiem złożono do niej zdanie odrębne. W zdaniu tym przedstawiono argumentację przemawiającą za możliwością wstrzymania wykonania decyzji organu I instancji. Cytując fragmenty zdania odrębnego skarżąca zwraca uwagę, że zakres stosowania instytucji wstrzymania wykonania nie jest wyłącznie instytucją procesową lecz jest ważny z uwagi na prawa jednostki kwestią merytoryczną. Chroni ona przed skutkami wykonania zaskarżonej decyzji lub też innego aktu, którego wykonalność wiąże się z wydaniem zaskarżonego rozstrzygnięcia. Dalej skarżąca przywołuje fragmenty zdania odrębnego, w których wskazuje się, że instytucja wstrzymania wykonania zapewnia efektywną ochronę sądową jest emanacją konstytucyjnego prawa do sądu. Brak wstrzymanie wykonania decyzji organu I instancji przewidziany w uchwale NSA zdaniem skarżącej powoduje wyzbycie się przez sądy administracyjne instrumentu, co w wielu przypadkach doprowadzi do nieodwracalnych skutków oraz wyrządzenia szkód. Skarżąca uważa, że jeśli ustawodawca chciałby wykluczyć możliwość wstrzymania wykonania decyzji organu I instancji w sprawach ze skargi na postanowienie o odmowie przywrócenia terminu do wniesienia odwołania, to zawarłby w art. 61 P.p.s.a. lub w ustawie jasny i wyraźny tego rodzaju zakaz. Skoro takiego zapisu nie ma, to skarżącej nie przekonują wywody prawne i argumenty przedstawione w uchwale NSA. W jej ocenie NSA ogranicza kompetencje sądów administracyjnych działając na niekorzyść podmiotów postępowań administracyjnych. Skarżąca zauważa, że do podjęcia uchwały wnioski o wstrzymanie wykonania decyzji organu I instancji w tego rodzaju sprawach jak niniejsza były możliwe do składania a po jej podjęciu 13 listopada 2023 r. stały się niedopuszczalne i to bez względu na to kiedy zostało wszczęte postępowanie administracyjne. Skarżąca wskazała, że F. K. zgłosił budowę domu, którego dotyczy rozbiórka i organ nie podjął żadnych czynności a zatem nastąpiła milcząca zgoda na budowę. Skarżąca podjęła działania zmierzające do legalizacji budowy. Postępowanie nie zostało zakończone. Podkreśliła, że wartość przedmiotowego budynku według obecnych cen wynosi ok. 2 mln złotych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 61 § 3 P.p.s.a. po przekazaniu sądowi skargi sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części aktu lub czynności, o których mowa w § 1, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Wykazanie zaistnienia przynajmniej jednej ze wskazanych w tym przepisie przesłanek spoczywa na wnioskodawcy. Dla wnioskującego o wstrzymanie oznacza to obowiązek przywołania konkretnych okoliczności wskazujących na to, że wykonanie decyzji spowoduje w stosunku do niego lub innych osób niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków i przytoczenia okoliczności uzasadniających to żądanie wraz z informacjami, które mogą to żądanie uprawdopodobnić. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, skarżąca niezasadnie kwestionuje stanowisko Sądu I instancji odmawiające uwzględnienia wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Głogowie z dnia 31 marca 2022 r., nr 04/22 nakazującej skarżącej rozbiórkę budynku mieszkalnego jednorodzinnego w miejscowości [...], na działce nr [...] (obecnie dz. Nr [...]) obręb [...], jedn. ew. gmina [...], w sprawie, której przedmiotem skargi jest postanowienie Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 5 października 2023 r., nr 918/2023 w przedmiocie oddalenia zarzutu w postępowaniu egzekucyjnym. W art. 61 § 3 zd. 3 P.p.s.a. stanowi się, że postanowienie o wstrzymaniu wykonania aktu lub czynności dotyczy także aktów wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach tej samej sprawy. Sformułowanie granice tej samej sprawy odnieść należy do granic sprawy w jej znaczeniu materialnym, która podlega ocenie legalności przez Sąd w postępowaniu sądowoadministracyjnym a zatem w takim zakresie w jakim zachodzi identyczność podmiotowa, przedmiotowa w ramach ustalonego aktem lub decyzją stosunku materialnoprawnego przy identyczności podstaw prawnych i faktycznych jakie określiły istnienie tegoż stosunku. Można zatem żądać wstrzymania wykonania danej decyzji jeśli dotyczy ona praw stron postępowania, w którym została wydana, tego samego stosunku prawnego, którego dotyczy zapadłe w decyzji rozstrzygnięcie a także decyzja odnosi się do tych samych przepisów prawa i stanu faktycznego. W niniejszej sprawie Sąd słusznie uznał, że wstrzymanie wykonania decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Głogowie z dnia 31 marca 2022 r., nr 04/22 nakazującej skarżącej rozbiórkę budynku mieszkalnego jednorodzinnego w miejscowości [...], na działce nr [...] (obecnie dz. Nr [...]) obręb [...], jedn. ew. gmina [...] nie może nastąpić w postępowaniu sądowoadministracyjnym, które dotyczy postanowienia Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 5 października 2023 r., nr 918/2023 w przedmiocie oddalenia zarzutu w postępowaniu egzekucyjnym, które wydane zostało na podstawie art. 18, art. 23 § 1 i § 4 pkt 1, art. 34 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 479 ze zm.). Przedmiotem oceny Sądu nie jest bowiem decyzja rozbiórkowa lecz jedynie postanowienie odmawiające uwzględnienia wniesionych przez skarżącą w postępowaniu egzekucyjnym zarzutów dotyczących tytułu wykonawczego, który odnosi się do obowiązku stwierdzonego w decyzji rozbiórkowej. Oczywiście występuje powiązanie między decyzją rozbiórkową a wydaniem postanowienia o oddaleniu zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym bowiem podstawą prowadzenia egzekucji jest tytuł wykonawczy odnoszący się do obowiązku rozbiórki wskazanego w decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Głogowie z dnia 31 marca 2022 r., nr 04/22. Sąd mógłby wstrzymać wykonanie decyzji rozbiórkowej gdyby to właśnie ta decyzja stanowiła przedmiot skargi lub skarżony akt odnosił się wprost do uregulowań tej decyzji (np. decyzja stwierdzająca nieważność). Natomiast jeśli, jak w niniejszej sprawie, decyzja ta jest jedynie aktem pośrednio związanym z zaskarżonym postanowieniem wydanym w ramach odrębnego postępowania – postępowania egzekucyjnego to wstrzymanie wykonania wykracza poza granice sprawy poddanej kontroli sądowej i niemożliwe jest wstrzymanie takiej decyzji w ramach oceny postanowienia wydanego w postępowaniu egzekucyjnym. Sąd ma ocenić legalność wydania postanowienia o oddaleniu zarzutu zgłoszonego przez skarżącą w postępowaniu egzekucyjnym tj. zarzutu z art. 33 § 2 pkt 1 u.p.e.a. – nieistnienie obowiązku wskazanego w decyzji rozbiórkowej a nie ocenia podstaw do wydania samej decyzji rozbiórkowej. Ponadto słusznie zauważył Sąd I instancji, że oddalenie zarzutu w postępowaniu egzekucyjnym nie podlega wykonaniu bo jest rozstrzygnięciem wyłącznie procesowym i nie sposób jest twierdzić, że takie rozstrzygnięcie nakłada na stronę jakieś obowiązki czy ogranicza jej prawa. Skoro rozstrzygnięcie zawarte w skarżonym postanowieniu nie podlega wykonaniu to należało wniosek o wstrzymanie rozpoznać odmownie. Ponadto wniosek o wstrzymanie nie został w ogóle uzasadniony albowiem nie wykazano aby wydanie postanowienia o oddaleniu zarzutów zgłoszonych w postępowaniu egzekucyjnym bezpośrednio skutkowało zagrożeniem znaczną szkoda czy trudnymi do odwrócenia skutkami. Organ wypowiedział się odnośnie do niezasadności zarzutów egzekucyjnych co samo w sobie nie ma wpływu na skuteczność i wykonanie samej decyzji rozbiórkowej. Decyzja ta pozostaje w obrocie prawnym i oddalenie zarzutów nie prowadzi do niemożliwości jej wykonania. Odnosząc się do argumentacji przywołanej w zażaleniu stwierdzić należy, że w żaden sposób nie nawiązuje do podnoszonego przez Sąd I instancji przekroczenia granic sprawy gdyby wniosek o wstrzymanie decyzji rozbiórkowej miał zostać uwzględniony w sprawie ze skargi na postanowienie wydane w trybie postępowania egzekucyjnego w administracji. Kwestionowanie zasadności uchwały składu siedmiu sędziów NSA z 13 listopada 2023 r. stwierdzającej, że "W postępowaniu sądowoadministracyjnym, zainicjowanym skargą na postanowienie: a) stwierdzające uchybienie terminu do wniesienia odwołania, b) o odmowie przywrócenia terminu do wniesienia odwołania, c) stwierdzające niedopuszczalność odwołania, - nie jest dopuszczalne, na podstawie art. 61 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1634), wstrzymanie wykonania decyzji wydanej przez organ pierwszej instancji.", nie miało żadnego znaczenia dla wydania przez Sąd i instancji skarżonego zażaleniem postanowienia o odmowie wstrzymania wykonania decyzji rozbiórkowej. Wobec powyższego zarzuty zażalenia nie mogły odnieść zamierzonego skutku i nie było podstaw do uchylenia zaskarżonego postanowienia. W zażaleniu nie przedstawiono żadnej argumentacji, która podważałaby prawidłowość stanowiska Sądu I instancji. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a. w zw. art. 197 § 2 P.p.s.a. oraz art. 61 § 3 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.