III SAB/Gd 220/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Janina Guść Sędziowie: Sędzia WSA Alina Dominiak (spr.) Asesor WSA Adam Osik po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 5 grudnia 2024 r. sprawy ze skargi G. K. na bezczynność Dyrektora Zakładu Karnego w Czarnem w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1. stwierdza, że Dyrektor Zakładu Karnego w Czarnem dopuścił się bezczynności w rozpoznaniu wniosku skarżącego G. K. z dnia 29 stycznia 2024 r., 2. stwierdza, że bezczynność Dyrektora Zakładu Karnego w Czarnem nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, 3. oddala skargę w pozostałej części. G. K. (dalej: "skarżący") w dniu 4 marca 2024 r. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na bezczynność Dyrektora Zakładu Karnego w Czarnem (dalej: "organ") w sprawie udostępnienia informacji publicznej. Z przedłożonej Sądowi dokumentacji wynika, że w dniu 29 stycznia 2024 r., skarżący, w trybie informacji publicznej, wystąpił do organu o udostępnienie: 1/ zarządzenia organu z dnia 7 października 2022 r. nr 11/2022 (instrukcja); 2/ zarządzenia organu z dnia 1 lipca 2022 r. nr 100/2022 w sprawie uznania przedmiotów za niedozwolone, ustalenia sposobu ich ocechowania; 3/ podanie, jakie nagrody i w jakiej postaci otrzymał Dyrektor ZK w Czarnem wraz ze wskazaniem powodu ich przyznania w roku 2023 i 2024; 4/ podanie, jakie środki finansowe zostały przeznaczone na działalność kulturalno-oświatową oraz na działalność, kształtującą świadomość prawną osadzonych; 5/ odpowiedzi na skargi osadzonych na działalność organu, które zostały uznane za zasadne lub częściowo zasadne w roku 2023 i 2024; 6/ podanie, w jakiej sytuacji i na jakiej podstawie prawnej organ, wykonując zadania służbowe czy publiczne, mógł zatrzymać korespondencję (urzędową czy prywatną) kierowaną do skazanego; 7/ podanie, jakie przedmioty uważa się za niedozwolone wraz z ich wymienieniem, wskazaniem podstawy prawnej oraz podaniem, czy z odebrania ich osadzonemu sporządza się protokół; 8/ podanie, kiedy została przeprowadzona ostatnia wizytacja przez sędziego penitencjarnego oraz czego dokładnie dotyczyła oraz jakie były jej wyniki końcowe. Pismem z dnia 12 lutego 2024 r. organ zawiadomił skarżącego o niedochowaniu terminu z art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 902, dalej: "u.d.i.p.") z uwagi na konieczność zajęcia stanowiska przez poszczególne komórki merytoryczne oraz wskazał termin załatwienia sprawy – do dnia 26 lutego 2024 r. W piśmie z dnia 4 marca 2024 r. organ poinformował skarżącego, że informacje zawarte w punktach od 1 do 3 oraz w punkcie 5 wniosku stanowią informację publiczną przetworzoną i wezwał skarżącego do wykazania, w terminie 14 dni, że za ich udostępnieniem przemawia szczególnie uzasadniony interes publiczny. Skarżący został pouczony, że niewykazanie szczególnie uzasadnionego interesu publicznego będzie skutkować wydaniem decyzji odmawiającej udostępnienia informacji publicznej, na podstawie art. 3 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 16 ust. 1 u.d.i.p. Po otrzymaniu stanowiska skarżącego organ uznał, że skarżący nie wykazał szczególnie uzasadnionego interesu publicznego i decyzją z dnia 23 kwietnia 2024 r. odmówił udostępnienia informacji żądanych w ww. punktach wniosku. Dyrektor Okręgowy Służby Więziennej w Koszalinie, po rozpatrzeniu odwołania skarżącego, decyzją z dnia 23 maja 2024 r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W dalszej części pisma z dnia 4 marca 2024 r. organ odniósł się do informacji zawartych w punkcie 4 oraz w punktach od 6 do 8 wniosku i wskazał, że: (-) na rok 2024 na działalność kulturalno-oświatową zakład przeznaczył 20.500 zł; (-) Dyrektor ZK decyzje dotyczące zatrzymania i cenzurowania korespondencji, kontrolowania rozmów w trakcie widzeń, rozmów telefonicznych i prowadzonych za pomocą innych środków łączności (z wyjątkiem przypadków określonych w art. 8 § 3 prawo do obrony oraz art. 8a § 2-3, jeżeli wymagają tego względy bezpieczeństwa zakładu lub porządku publicznego) podejmuje na podstawie art. 105 § 4 Kodeksu karnego wykonawczego, przy czym Dyrektor ZK informuje skazanego o zatrzymaniu korespondencji oraz może zezwolić na przekazanie mu ważnej wiadomości w niej zawartej; (-) przedmioty niedozwolone to przedmioty, o których mowa w art. 242 § 16 k.k.w.; (-) w dniu 29 grudnia 2023 r. Sąd Okręgowy w Słupsku Referat do spraw wizytacji przeprowadził lustrację w zakresie kontroli i opieki medycznej oraz warunków bytowych osadzonych osób niepełnosprawnych fizycznie i intelektualnie oraz z zaburzeniami psychicznymi (z ewentualnym uwzględnieniem stosowania środka przymusu bezpośredniego w postaci pasów bezpieczeństwa, o ile stosowano). W wyniku przeprowadzonej lustracji nie stwierdzono nieprawidłowości, w związku z czym nie sporządzono zaleceń polustracyjnych. Skarżący wniósł w skardze o zobowiązanie organu do udostępnienia wszystkich informacji objętych przedmiotowym wnioskiem w terminie 7 dni, stwierdzenie, że organ pozostaje w bezczynności, przyznanie sumy pieniężnej w kwocie 1.000 zł i wymierzenie organowi grzywny. W ocenie skarżącego żądane informacje są informacjami publicznymi i podlegają udostępnieniu w trybie informacji publicznej, a organ, pomimo wyznaczenia nowego terminu, ich nie udostępnił. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie wskazując, że pismem z dnia 12 lutego 2024 r. poinformował skarżącego o nowym terminie załatwienia sprawy, wskazując przyczyny jej niezałatwienia w terminie. Następnie w piśmie z dnia 4 marca 2024 r. udzielił skarżącemu odpowiedzi na wniosek, za wyjątkiem informacji zawartych w punktach od 1 do 3 i w punkcie 5, które organ uznał za informację publiczną przetworzoną, której udzielenie uzależnione jest od wykazania przez skarżącego szczególnie uzasadnionego interesu publicznego – w tym zakresie w dniu 23 maja 2024 r. została wydana decyzja ostateczna, odmawiająca udostępnienia skarżącemu żądanej informacji. Pełnomocnik skarżącego w piśmie z dnia 28 października 2024 r. podtrzymał stanowisko i wnioski skargi. Dodał, odnosząc się do odmowy udostępnienia skarżącemu informacji zawartych w punktach od 1 do 3 i w punkcie 5 wniosku, że stanowisko organu, który uznał, że jest to informacja przetworzona, należy uznać za błędne, bowiem żądane informacje to informacja prosta. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1267), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta, w świetle § 2 powołanego przepisu, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądowa kontrola administracji publicznej dokonywana jest na podstawie kryterium legalności. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 i pkt 9 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935, dalej: "p.p.s.a."), kontrola ta obejmuje m.in. orzekanie przez sądy administracyjne w sprawach skarg na bezczynność. Sąd rozpoznał skargę na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, stosownie do treści art. 119 pkt 4 p.p.s.a., który stanowi, że sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność. Skarga jest częściowo zasadna. Zasady i tryb udostępniania informacji publicznej uregulowane zostały w przepisach ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 902, dalej: "u.d.i.p."). Z treści art. 1 ust. 1 u.d.i.p. wynika, że każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie. Na gruncie przepisów u.d.i.p. bezczynność podmiotu zobowiązanego do rozpoznania wniosku o udostępnienie informacji publicznej ma miejsce wówczas, gdy organ "milczy" wobec tego wniosku, tj. nie udostępnił informacji publicznej (art. 4 ust. 3 i art. 13 ust. 1 u.d.i.p.), nie wydał decyzji o odmowie jej udostępnienia (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.), nie powiadomił wnioskodawcy o niemożliwości udzielenia informacji publicznej w wyznaczonym terminie i o przyczynach opóźnienia i nowym terminie wydania informacji, nie dłuższym niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku w tej sprawie (art. 13 ust. 2 u.d.i.p.), nie poinformował o przeszkodach technicznych w udzieleniu informacji w żądanej formie (art. 14 ust. 2 u.d.i.p.), ewentualnie, że danej informacji nie posiada, bądź że istnieje odrębny tryb dostępu do tej informacji (art. 1 ust. 2 u.d.i.p.), nie informuje wnioskodawcy w formie pisemnej, że żądana informacja nie ma charakteru informacji publicznej (art. 1 ust. 1 u.d.i.p.). Z powyższego wynika, że organ, do którego wniosek o udostępnienie informacji publicznej został skierowany, zobowiązany jest do podjęcia działań mających na celu jego załatwienie, tj. udostępnienie żądanych informacji, jeżeli jest w ich posiadaniu bądź też wydania decyzji o odmowie ich udostępnienia ze wskazaniem podstawy takiego rozstrzygnięcia. W tym zakresie organ związany jest 14-dniowym terminem, jaki ustawodawca nakłada na niego w art. 13 ust. 1 u.d.i.p. W sytuacji, gdy informacja nie może być udostępniona w tym czasie, organ zobowiązany jest do powiadomienia wnioskodawcy o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, a informacja taka również powinna zostać wystosowana w terminie 14 dni od otrzymania wniosku, co wynika z art. 13 ust. 2 u.d.i.p. Skarżący złożył przedmiotowy wniosek o udostępnienie informacji publicznej, zawierający osiem różnych żądań, w dniu 29 stycznia 2024 r. ( data wpływu do organu, nr [...]). W terminie 14 dni – pismem z dnia 12 lutego 2024 r. - organ zawiadomił skarżącego o niedochowaniu terminu z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. oraz wskazał przyczyny opóźnienia a także poinformował , że sprawa zostanie załatwiona do dnia 26 lutego 2024 r. Termin ten nie przekraczał dwóch miesięcy od dnia wpływu wniosku. W tym przypadku terminem załatwienia wniosku skarżącego był dzień 26 lutego 2024 r. Nie było w sprawie sporne, że organ terminu tego nie dotrzymał, bowiem odpowiedź do skarżącego wystosował dopiero w dniu 4 marca 2024 r. Już choćby z tego względu organ dopuścił się bezczynności w rozpoznaniu wniosku skarżącego. Dodać należy, że organ w powyższym piśmie udzielił odpowiedzi na wniosek skarżącego, za wyjątkiem odpowiedzi na punkty 1, 2, 3 i 5. W tym przypadku organ, uznając żądane informacje za informacje publiczne przetworzone, których udostępnienie uzależnione jest od wykazania przez skarżącego szczególnie uzasadnionego interesu publicznego, wezwał skarżącego do wykazania tego interesu w terminie 14 dni od otrzymania pisma. Data sporządzenia odpowiedzi przez skarżącego na powyższe wezwanie jest nieczytelna , jednak w decyzji Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej w Koszalinie z dnia 23 maja 2024 r. , utrzymującej w mocy decyzję organu z dnia 23 kwietnia 2024 r. nr [...] wskazano, że pismo to pochodzi z dnia 8 marca 2024 r. (pierwsza strona uzasadnienia decyzji). Do organu pismo to wpłynęło 14 marca 2024 r. Organ wydał decyzję , odnoszącą się do punktów 1,2,3 i 5 wniosku skarżącego , odmawiając udostępnienia żądanych informacji, w dniu 23 kwietnia 2024 r. ( nr [...]). W myśl art. 16 ust. 1 i 2 u.d.i.p. odmowa udostępnienia informacji publicznej następuje w drodze decyzji. Do decyzji takiej stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 35 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Z kolei z art. 35 § 3 k.p.a. wynika, że załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. W niniejszej sprawie nie można uznać, by przedmiotowa sprawa była szczególnie skomplikowana, skoro organ opierał swoje rozstrzygnięcie o ustalenie, że żądane w punktach 1, 2, 3 i 5 wniosku informacje są informacjami przetworzonymi , a skarżący nie wykazał szczególnie uzasadnionego interesu publicznego w ich udostępnieniu. Zatem organ, uznając za konieczne wydanie w niniejszej sprawie decyzji , powinien uczynić to nie później niż w ciągu miesiąca od dnia wpływu pisma skarżącego, w którym odniósł się on do wezwania zawartego w piśmie organu z dnia 4 marca 2024 r. Decyzja została jednak wydana dopiero w dniu 23 kwietnia 2024 r., wobec czego termin miesięczny na jej wydanie nie został dochowany. W niniejszej sprawie konieczne jest podkreślenie, że rozpoznając skargę na bezczynność organu Sąd dokonuje oceny, czy wniosek o udostępnienie informacji publicznej został przez organ rozpoznany oraz czy został rozpoznany w terminach określonych przepisami prawa. Jeżeli organ odnosząc się do całości, lub części wniosku ( jak w niniejszej sprawie) wydaje decyzję, zasadność wydania tej decyzji oceniana jest w toku instancyjnym, a także – w przypadku wniesienia skargi – przez sąd administracyjny, lecz w ramach rozpoznania skargi na konkretną decyzję, nie zaś skargi na bezczynność organu. Z tego względu poza kontrolą Sądu rozpoznającego niniejszą sprawę pozostaje okoliczność, czy organ prawidłowo uznał informacje, określone w punktach 1, 2, 3 i 5 wniosku skarżącego za przetworzone, a nie proste, na co wskazywał pełnomocnik skarżącego w piśmie z dnia 28 października 2024 r. Wskazać zatem końcowo należy, że organ , choć ostatecznie rozpoznał wniosek skarżącego , uczynił to bez zachowania przywołanych wyżej terminów, przez co pozostawał w bezczynności w dniu wniesienia skargi. Skarga została wniesiona w dniu 4 marca 2024 r. , a pismo organu pochodzi także z tej daty, wobec czego nie jest możliwe przyjęcie, że organ rozpoznał wniosek skarżącego przed wniesieniem skargi do sądu. Byłoby tak wówczas, gdyby organ rozpoznał wniosek najpóźniej 3 marca 2024 r. , co nie miało miejsca. W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a., stwierdził, że Dyrektor Zakładu Karnego w Czarnem dopuścił się bezczynności w rozpoznaniu wniosku skarżącego G. K. z dnia 29 stycznia 2024 r. ( punkt 1. sentencji wyroku). Sąd stwierdził jednocześnie (w punkcie 2. sentencji wyroku), że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). W orzecznictwie sądowym wskazuje się, że rażącym naruszeniem prawa jest stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty, przy czym każdorazowo taka ocena musi być dokonana przy uwzględnieniu okoliczności danej sprawy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 czerwca 2012 r. sygn. akt I OSK 675/12). Sąd w tym zakresie wziął pod uwagę , że organ w ustawowym, 14 – dniowym terminie podjął czynności zmierzające do rozpatrzenia wniosku skarżącego. Mimo niedochowania wskazanego przez siebie terminu organ udostępnił informację dotyczącą punktów 4,6,7 i 8 wniosku, wydał także decyzję, odmawiającą udostępnienia żądanych informacji zawartych w punktach 1, 2, 3 i 5 wniosku , choć również z przekroczeniem terminu. W ocenie Sądu opóźnienie w rozpatrzeniu wniosku skarżącego nie daje jednak podstaw do stwierdzenia, że bezczynność organu miała postać kwalifikowaną, bowiem opóźnienie to nie było nadmierne. Sąd nie znalazł podstaw do uwzględnienia żądań skargi o wymierzenie organowi grzywny i przyznanie na rzecz skarżącego od organu sumy pieniężnej. Zgodnie z art. 149 § 2 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na bezczynność może orzec z urzędu lub na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. Z powyższego przepisu wynika, że zarówno wymierzenie grzywny, jak i przyznanie sumy pieniężnej nie jest obligatoryjne. Stwierdzenie bezczynności organu nie jest powiązane z obowiązkiem wymierzenia grzywny czy też przyznania od organu sumy pieniężnej. Tego rodzaju sankcja dodatkowa jest zarezerwowana dla szczególnie jaskrawych przypadków pozostawania w bezczynności. W rozpoznawanej sprawie taka sytuacja nie zaistniała. Trudno dopatrzeć się konieczności zrekompensowania skarżącemu oczekiwania na rozpoznanie jego wniosku przyznaniem jakiejkolwiek sumy pieniężnej. Zdaniem Sądu brak jest też konieczności wymierzenia organowi grzywny, bowiem rozpoznał on już w całości wniosek skarżącego. Sąd, uznając za bezzasadne żądanie wymierzenia organowi grzywny i żądanie przyznania sumy pieniężnej, na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę w pozostałej części (punkt 3. sentencji wyroku).