II GSK 1520/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Dorota Dąbek Sędzia NSA Marcin Kamiński (spr.) Sędzia del. WSA Grzegorz Dudar Protokolant starszy asystent sędziego Patrycja Kołtan-Kozłowska po rozpoznaniu w dniu 6 grudnia 2024 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Przewodniczącego Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 stycznia 2024 r. sygn. akt VI SAB/Wa 61/23 w sprawie ze skargi Fundacji B. w L. na bezczynność Przewodniczącego Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji w przedmiocie rozpoznania wniosku o wszczęcie z urzędu postępowania w sprawie nałożenia kary pieniężnej na nadawcę oddala skargę kasacyjną. I. Przedmiot kontroli kasacyjnej. Wyrokiem z dnia 25 stycznia 2024 r., sygn. akt VI SAB/Wa 61/23, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu sprawy ze skargi Fundacji B. w L. (skarżąca, strona skarżąca, fundacja) na bezczynność Przewodniczącego Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji (organ, Przewodniczący Krajowej Rady) w przedmiocie rozpatrzenia wniosku o wszczęcie postępowania w sprawie nałożenia kary pieniężnej na nadawcę za naruszenie wymagań wobec audycji i innych przekazów: 1) zobowiązał Przewodniczącego Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji do rozpatrzenia wniosku F. z siedzibą w L. z dnia 22 stycznia 2023 r. w terminie jednego miesiąca od dnia doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2) stwierdził, że Przewodniczący Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji dopuścił się bezczynności w zakresie rozpatrzenia wniosku, o którym mowa w pkt 1; 3) stwierdził, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 4) zasądził od Przewodniczącego Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji na rzecz Fundacji B. w L. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. II. Stan sprawy wynikający z kontrolowanego wyroku. Fundacja B. w L. wnioskiem z dnia 22 stycznia 2023 r. wystąpiła do Przewodniczącego Krajowej Rady o wszczęcie z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie nałożenia kary pieniężnej na nadawcę (Fundacja L. w W.) w związku z naruszeniem obowiązku wynikającego z art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 29 grudnia 1992 r. o radiofonii i telewizji (u.r.t.) przez emisję audycji propagującej treści dyskryminujące ze względu na orientację seksualną (art. 53 u.r.t.). Pismami z dnia 24 stycznia 2023 r. organ poinformował Prezesa Zarządu nadawcy o ww. wniosku i zwrócił się o przekazanie nagrania audycji przechowywanego przez nadawcę, a ponadto zawiadomił skarżącą, iż w sprawie, której dotyczyło jej wystąpienie, zwrócono się do nadawcy programu o przekazanie stanowiska wobec przedstawionych zarzutów. Jednocześnie wskazał, że w terminie dwóch miesięcy od daty otrzymania dokumentacji od nadawcy przekaże skarżącej informację dotyczącą dalszych działań. Pismem z dnia 31 stycznia 2023 r. nadawca przedstawił swoje stanowisko w sprawie wniosku skarżącej oraz przekazał nagranie spornej audycji na nośniku CD. Pismem z dnia 21 maja 2023 r. skarżąca złożyła ponaglenie, wnosząc o stwierdzenie bezczynności organu oraz o niezwłoczne załatwienie przedmiotowej sprawy w formie procesowej. Fundacja wskazała przy tym, że organ zobligowany jest do rozpatrzenia wniosku w trybie procesowym, ponieważ pismo z dnia 22 stycznia 2023 r. zostało złożone na podstawie art. 31 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (k.p.a.) jako wniosek o wszczęcie z urzędu postępowania. W odpowiedzi na ponaglenie pismem z dnia 25 maja 2023 r. organ poinformował skarżącą, iż analiza nadesłanych materiałów oraz stanowiska nadawcy nie doprowadziła do stwierdzenia naruszenia przepisów ustawy o radiofonii i telewizji, w tym art. 18 ust. 1 tej ustawy. Fundacja wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Przewodniczącego Krajowej Rady w zakresie rozpatrzenia wniosku z dnia 22 stycznia 2023 r. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie z uwagi na to, że sprawa zainicjowana przez fundację wnioskiem z dnia 22 stycznia 2023 r. nie należy do właściwości sądów administracyjnych i wskazał, że wystąpienie skarżącej nie zostało dokonane w sprawie "dotyczącej innej osoby", o której mowa w art. 31 § 1 k.p.a., a ponadto wniosek wskazuje na oczywisty brak interesu społecznego w żądaniu wszczęcia postępowania. Przewodniczący Krajowej Rady wskazał, że nadał wystąpieniu skarżącej bieg właściwy dla skarg i wniosków organizacji społecznej (art. 249 k.p.a. w zw. z art. 222 k.p.a.) i udzielił jej informacji o podjętych czynnościach i dokonanej ocenie prawnej. W ocenie organu, "procedowanie" wystąpienia fundacji jako skargi, o której mowa w art. 249 w zw. z art. 222 k.p.a., na które rozpatrzenie nie przysługuje skarga na bezczynność organu, odpowiadało prawu. III. Ocena prawna wyrażona w kontrolowanym wyroku. Opisanym na wstępie wyrokiem WSA w Warszawie uwzględnił skargę fundacji. Sąd Wojewódzki wskazał, że nie może zgodzić się z twierdzeniem organu wyrażonym w odpowiedzi na skargę, że skoro zapoznał się ze stanowiskiem skarżącej i udzielił na nie odpowiedzi, to nie pozostaje w bezczynności. WSA w Warszawie powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych stwierdził, że złożony przez skarżącą wniosek z dnia 22 stycznia 2023 r. powinien zostać rozpoznany w przewidzianej prawem formie. Wydanie w tym zakresie określonego aktu administracyjnego umożliwi skarżącej, w przypadku ewentualnego negatywnego rozstrzygnięcia, wszczęcie procedury odwoławczej, a następnie skierowanie skargi do sądu administracyjnego, który wówczas oceni, czy w sprawie istniała podstawa prawna do odmowy jego uwzględnienia. Tymczasem sposób załatwienia wniosku przez organ w tej sprawie w istocie pozbawia stronę takiego uprawnienia, a tym samym prawa do sądu. Sąd I instancji stwierdził, że Przewodniczący Krajowej Rady dopuścił się zatem bezczynności (art. 149 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi/p.p.s.a.), ponieważ nie załatwił sprawy i nie wydał stosownego rozstrzygnięcia kończącego postępowanie. Oceniając natomiast prowadzenie postępowania przez organ od złożenia wniosku do wniesienia skargi do sądu administracyjnego w kontekście przesłanek wynikających z art. 149 § 1a p.p.s.a., Sąd Wojewódzki doszedł do przekonania, że bezczynność organu w rozpoznaniu sprawy nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt 3 sentencji wyroku). Zdaniem Sądu I instancji za takim stanowiskiem przemawia w szczególności fakt, że pismem z dnia 24 stycznia 2023 r. organ zawiadomił skarżącą, iż w sprawie, której dotyczyło jej wystąpienie, zwrócono się do nadawcy programu o przekazanie stanowiska wobec przedstawionych zarzutów, a w odpowiedzi na ponaglenie pismem z 25 maja 2023 r. organ poinformował skarżącą o zajętym w sprawie stanowisku. W ocenie Sądu I instancji w badanym przypadku bezczynność organu nie nosi znamion bezczynności kwalifikowanej, gdyż jest raczej wynikiem niewłaściwej wykładni prawa, jaką organ przyjął odnośnie do sposobu załatwienia wniosku. IV. Skarga kasacyjna i jej zarzuty. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył Przewodniczący Krajowej Rady, zaskarżając go w całości, wnosząc o jego uchylenie i odrzucenie skargi albo o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości oraz oddalenie skargi, rozpoznanie sprawy na rozprawie oraz zasądzenie na rzecz organu zwrotu kosztów postępowania według norm prawem przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono, mające istotny wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa procesowego przez: - niezasadne zastosowanie art. 3 § 2 pkt 1)-4) w zw. z pkt 8) i 9) p.p.s.a. skutkujące rozpoznaniem przez sąd sprawy nienależącej do właściwości sądów administracyjnych oraz naruszenie art. 58 § 1 pkt 1) p.p.s.a. poprzez niezasadnie niezastosowanie tego przepisu skutkujące nieodrzuceniem skargi w sprawie nienależącej do właściwości sądów administracyjnych, co na podstawie art. 183 § 2 pkt 1) p.p.s.a. skutkuje nieważnością postępowania, - "dorozumiane nieprawidłowe zastosowanie" art. 31 § 1 i 2 k.p.a. w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. oraz nieprawidłowe zastosowanie art. 35 § 3 k.p.a. (obu w zw. art. 3 § 2 pkt 1)-4) w zw. z pkt 8) i 9) p.p.s.a. oraz w zw. z art. 149 § 1 pkt 1) i 3 ) i 153 p.p.s.a.) poprzez orzeczenie o zobowiązaniu Organu do rozpoznania wniosku (i "wydania aktu administracyjnego") oraz stwierdzenie bezczynności Organu w sytuacji, w której Organ nie był zobowiązany do wydania aktu ani do dokonania czynności podlegającej zaskarżeniu, a sprawa nie stanowiła "sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego" w rozumieniu art. 35 § 3 k.p.a., co skutkowało niezasadnym zobowiązaniem Organu "do wydania aktu normatywnego" i niezasadnym orzeczeniem o bezczynności Organu; - "dorozumiane nieprawidłowe zastosowanie" art. 61 § 1 k.p.a. i art. 61a w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. oraz art. 149 § 1 pkt 1) i 3 ) i art. 153 p.p.s.a. poprzez przyjęcie, że Organ był zobowiązany do "wydania aktu administracyjnego" w przedmiocie wszczęcia postępowania wskutek wystąpienia Skarżącej, co skutkowało niezasadnym zobowiązaniem Organu do "wydania aktu normatywnego" i niezasadnym orzeczeniem o bezczynności Organu, - niezasadne, mające istotny wpływ na wynik sprawy, niezastosowanie art. 249 w zw. z art. 248 § 1 k.p.a. w zw. z art. 222 k.p.a. oraz art. 149 § 1 pkt 1) i 3) i art. 153 p.p.s.a. i orzeczenie o bezczynności Organu, pomimo iż z treści wystąpienia Skarżącej z 22 stycznia 2023r. wynika, iż nie dotyczy ono "sprawy dotyczącej innej osoby" w rozumieniu art. 31 § 1 k.p.a. oraz, że żądanie Skarżącej w oczywisty sposób nie odpowiada interesowi społecznemu w rozumieniu tego przepisu na tle ugruntowanego orzecznictwa sądów administracyjnych, a jednocześnie jedyna legitymowana interpretacja jej wystąpienia umożliwiała i nakazywała nadanie jej sprawie biegu w trybie art. 249 w zw. z art. 248 § 1 k.p.a., co Organ prawidłowo uczynił. Ponadto podniesiono zarzut naruszenia art. 141 § 4 w zw. z art. 149 § 1 pkt 1) i 3) oraz art. 153 p.p.s.a. w zw. z art. 173 § 1 p.p.s.a. oraz art. 176 ust. 1 Konstytucji RP poprzez niewskazanie i niewyjaśnienie przez Sąd podstawy prawnej przyjęcia sprawy do rozpoznania i rozstrzygnięcia oraz brak jednoznacznych wskazań co do dalszego postępowania, tj. czynności której Organ miałby dokonać, co stanowi istotne naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania sądowo-administracyjnego". V. Uzasadnienie prawne wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego. 1. Skarga kasacyjna została oddalona jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw. 2. Zgodnie z treścią art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę sądowoadministracyjną w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu – niezależnie od powyższych granic – nieważność postępowania przed sądem pierwszej instancji. Granice skargi kasacyjnej są wyznaczone przez zakres zaskarżenia orzeczenia sądu pierwszej instancji oraz podniesione i skonkretyzowane podstawy kasacyjne. Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W przedmiotowej sprawie nie wystąpiły określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. podstawy nieważności postępowania sądowego, jak również nie stwierdzono zaistnienia podstaw z art. 189 p.p.s.a. W związku z powyższym Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył rozpoznanie sprawy do weryfikacji zarzutów kasacyjnych. Wynik powyższej weryfikacji okazał się negatywny, co stanowi konieczną i wystarczającą podstawę do utrzymania w mocy zaskarżonego wyroku. 3. Dokonując całościowej i kompleksowej oraz negatywnej oceny podniesionych zarzutów kasacyjnych, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że ich istota sprowadza się do zakwestionowania przez skarżony organ pozytywnej oceny prawnej kontrolowanego Sądu Wojewódzkiego w przedmiocie dopuszczalności wniesionej skargi w świetle zakresu właściwości sądów administracyjnych do kontrolowania zaniechań kompetencyjnych (bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania) organów administracji publicznej (art. 3 § 2 pkt 8 w zw. z art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a., art. 3 § 2 pkt 9 p.p.s.a. oraz przepisy ustaw szczególnych, do których odsyła art. 3 § 3 p.p.s.a.) oraz wykładni lub zastosowania przepisów art. 31 § 1 i 2 k.p.a., art. 61 § 1 i art. 61a k.p.a., art. 249 w zw. z art. 248 § 1 k.p.a. w zw. z art. 222 k.p.a. oraz art. 149 § 1 pkt 1) i 3 ) p.p.s.a. Przede wszystkim nie można zgodzić się ze stanowiskiem Przewodniczącego Krajowej Rady, że złożone w przedmiotowej sprawie przez stronę skarżącą, będącą fundacją i działającą jako organizacja społeczna w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 5 k.p.a. (por. uchwałę NSA z dnia 12 grudnia 2005 r., sygn. akt II OPS 4/05, ONSAiWSA 2006, z. 2, poz. 37), pismo z dnia 22 stycznia 2023 r., stanowiące wniosek o wszczęcie z urzędu na podstawie art. 31 § 1 pkt 1 k.p.a. postępowania w sprawie nałożenia na określonego nadawcę kary pieniężnej (art. 53 ust. 1 u.r.t.) w związku z naruszeniem obowiązków wynikających z art. 18 ust. 1 u.r.t., podlegało rozpatrzeniu w trybie postępowania skargowego, o którym mowa w przepisach działu VIII k.p.a. O ile bowiem prawdą jest, że osoby fizyczne, osoby prawne lub jednostki organizacyjne niemające osobowości prawnej, które nie mają statusu organizacji społecznej, o której mowa w art. 5 § 2 pkt 5 k.p.a., mogą występować do Przewodniczącego Krajowej Rady o wszczęcie postępowania sankcyjnego na podstawie art. 53 ust. 1 u.r.t. jedynie jako skarżący w rozumieniu art. 221 § 3 k.p.a., o tyle w odniesieniu do organizacji społecznych składających wnioski o wszczęcie w tym zakresie z urzędu postępowania zastosowanie znajduje procedura przewidziana w art. 31 § 1-3 k.p.a., a obowiązkiem organu jest podjęcie w takim wypadku – po rozważeniu przesłanek wskazanych w art. 31 § 1 k.p.a. – rozstrzygnięcia w przedmiocie złożonego wniosku przez wydanie postanowienia o wszczęciu albo odmowie wszczęcia z urzędu postępowania w sprawie, o której mowa w art. 53 ust. 1 u.r.t. (art. 31 § 2 k.p.a.). 4. Konsekwencją dokonania przez Przewodniczącego Krajowej Rady błędnej wykładni wskazanych wyżej przepisów było powstanie stanu bezczynności w zakresie rozpatrzenia wniosku strony skarżącej o wszczęciu z urzędu postępowania, a w dalszej kolejności złożenie przez tę stronę skargi do sądu administracyjnego na bezczynność w zakresie wydania postanowienia w sprawie wszczęcia postępowania z urzędu. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 w zw. z art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a. sądy administracyjne rozpoznają sprawy skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego w zakresie spraw lub kwestii rozstrzyganych w drodze postanowień zaskarżalnych zażaleniem oraz postanowień kończących postępowanie w sprawie i rozstrzygających sprawę co do istoty, o ile nie są zaskarżalne zażaleniem. W przedmiotowej sprawie skarżony organ nie wydał niezwłocznie (art. 35 § 1 k.p.a.) postanowienia w przedmiocie wszczęcia albo odmowy wszczęcia postępowania z urzędu (art. 31 § 2 k.p.a.), a ponieważ negatywne rozstrzygnięcie żądania organizacji społecznej, o którym mowa w art. 31 § 1 pkt 1 k.p.a., jest zaskarżalne zażaleniem, dlatego należy przyjąć, że również skarga na bezczynność w zakresie wydania tego rodzaju postanowienia (co oczywiście nie wyklucza wydania postanowienia pozytywnego, także po powstaniu stanu bezczynności i uwzględnieniu skargi na tę bezczynność), a więc na niezałatwienie żądania strony skarżącej w terminie określonym w art. 35 § 1 k.p.a. (zob. art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a.), jest dopuszczalna. Odmiennym zagadnieniem jest ocena merytoryczna spełnienia przesłanek, o których mowa w art. 31 § 1 k.p.a. w zw. z art. 53 ust. 1 u.r.t. W tym zakresie konieczne jest jednak niezwłoczne zajęcie stanowiska przez skarżony organ i nadanie mu formy procesowej postanowienia, o którym mowa w art. 31 § 2 k.p.a. Odnosząc się natomiast do – objętego zakresem zarzutu kasacyjnego naruszenia art. 149 § 1 pkt 1) i 3) p.p.s.a. w zw. z art. 249 w zw. z art. 248 § 1 k.p.a. oraz w zw. z art. 31 § 1 k.p.a. – twierdzenia, że sprawa nałożenia kary pieniężnej, o której mowa w art. 53 ust. 1 u.r.t., nie jest sprawą "dotyczącą innej osoby" w rozumieniu art. 31 § 1 k.p.a., trzeba wskazać, że – niezależnie od wątpliwości doktrynalnych w tym zakresie – nie można negować faktu, że w ww. sprawie występuje co najmniej jedna strona (nadawca), której interesu prawnego w formie potencjalnego obowiązku dotyczy to postępowanie, a zatem organizacja społeczna jest uprawniona do żądania wszczęcia z urzędu postępowania zmierzającego do konkretyzacji powyższego obowiązku. 5. Pozbawione cech konstrukcyjnej niewadliwości lub prawnej relewancji są natomiast pozostałe zarzuty kasacyjne, w tym dotyczące "niewskazania i niewyjaśnienia podstawy prawnej przyjęcia sprawy do rozpoznania i rozstrzygnięcia" oraz "brak jednoznacznych wskazań co do dalszego postępowania" (art. 141 § 4 w zw. z art. 149 § 1 pkt 1 i 3 oraz art. 153 p.p.s.a. w zw. z art. 173 § 1 p.p.s.a. oraz art. 176 ust. 1 Konstytucji RP). Ze względu na brak dostatecznej konkretyzacji powyższych zarzutów oraz niewykazanie możliwości wpływu podniesionych w nich wad na wynik sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał ich formalnego oddalenia. 6. Uzupełniając bardzo lakoniczne i niejednoznaczne wytyczne Sądu Wojewódzkiego co do sposobu dalszego działania organu w zakresie rozpatrzenia wniosku strony skarżącej z dnia 22 stycznia 2023 r., Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnia, że Przewodniczący Krajowej Rady jest zobowiązany nie tylko do rozpatrzenia i oceny powyższego wniosku, lecz także i przede wszystkim do wydania postanowienia w sprawie wszczęcia postępowania z urzędu, a więc postanowienia o wszczęciu albo o odmowie wszczęcia z urzędu postępowania w sprawie, o której mowa w art. 53 ust. 1 u.r.t. (art. 31 § 2 k.p.a.). 7. W tym stanie rzeczy, mając na względzie całość podniesionej argumentacji oraz działając na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej. ----------------------- 2