I GSK 1540/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Beata Sobocha-Holc (spr.) sędzia NSA Piotr Piszczek sędzia del. WSA Izabella Janson po rozpoznaniu w dniu 6 grudnia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Zakładu Ubezpieczeń Społecznych od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 26 września 2023 r. sygn. akt III SA/Gl 374/23 w sprawie ze skargi J. M. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 17 marca 2023 r. nr 534/2023 w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach (dalej zwany: sądem I instancji lub WSA) wyrokiem z 26 września 2023 r. sygn. akt III SA/Gl 374/23, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie tekst jedn. Dz. U. z 2024 r. poz. 935; dalej zwanej: p.p.s.a.), po rozpoznaniu skargi J. M. (dalej zwanego: skarżącym), uchylił decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (dalej zwanego: organem lub ZUS) z 17 marca 2023 r. nr 534/2023 w przedmiocie ulg w spłacaniu należności pieniężnych, do których nie stosuje się przepisów ordynacji podatkowej. Przedmiotem kontroli sądu I instancji w niniejszej sprawie była odmowa umorzenia odsetek od zaległych składek. Sąd I instancji uchylając decyzję organu uznał, że ZUS dopuścił się naruszenia przepisów postępowania w stopniu, który miał istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd wskazał, że wyjaśnienia wymaga czy w przypadku skarżącego miały zastosowanie przepisy ustawy abolicyjnej, czy skarżący wniósł o umorzenie składek w tym trybie. Zobowiązał organ do wyjaśnienia sposobu kapitalizacji i wymagalności odsetek od zaległych należności składkowych. W ocenie sądu I instancji ZUS powinien, ponownie rozpoznając sprawę, zebrać niezbędny materiał dowodowy i powtórnie ocenić wniosek skarżącego, oceniając w pierwszej kolejności kwestię przedawnienia należności, a następnie po ustaleniu, że należności istnieją i mogą być egzekwowane, oceni spełnienie przez skarżącego przesłanek umorzenia zaległości. Wskazał także, że stanowisko organu powinno być przedstawione w uzasadnieniu odpowiadającym wymogom art. 107 § 3 k.p.a. wskazując, jakimi przesłankami kierował się podejmując rozstrzygnięcie. Zobowiązał także organ do tego, by ustalił w jakim zakresie zaległości składkowe zostały zabezpieczone hipoteką. Pełna treść uzasadnienia zaskarżonego wyroku oraz innych orzeczeń powołanych poniżej, dostępna jest w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl/. Skargę kasacyjną na powyższe orzeczenie wniósł do Naczelnego Sądu Administracyjnego organ, reprezentowany przez radcę prawnego, zaskarżając przedmiotowy wyrok w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie: a) przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art.145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. przez bezpodstawne uchylenie zaskarżonej decyzji będące konsekwencją przeprowadzenia wadliwej kontroli zasadności decyzji, opartej na niewłaściwym zastosowaniu przez sąd I instancji przepisów prawa materialnego istotnych z punktu widzenia ostatecznego rozstrzygnięcia sprawy oraz na niewłaściwej ocenie sposobu przeprowadzenia przez organ postępowania w sprawie; b) przepisów prawa materialnego, tj. art. 28 ustawy z 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2022 r. poz. 1009; dalej zwanej: u.s.u.s.) przez jego niewłaściwe zastosowanie, tj. uznanie, że dla jego zastosowania niezbędne jest ustalenie przedawnienia należności składkowych. W uzasadnieniu wskazano argumenty przemawiające za uwzględnieniem skargi kasacyjnej. W oparciu o powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi skarżącego poprzez jej oddalenie w całości oraz zasądzenie od skarżącego na rzecz organu kosztów postępowania wg. norm prawem przepisanych. Ponadto organ zrzekł się rozprawy. W piśmie procesowym z 29 listopada 2023 r. zatytułowanym "odpowiedź na skargę kasacyjną" skarżący podniósł, że skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Przystępując do rozważań na tle podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienia należało wspomnieć, że według art. 193 zdanie drugie p.p.s.a. uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie określony został zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. Mając to na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny mógł zrezygnować z przedstawienia pełnej relacji co do przebiegu sprawy i sprowadzić swoją dalszą wypowiedź już tylko do rozważań mających na celu ocenę zarzutów postawionych wobec wyroku Sądu pierwszej instancji. Skarżący kasacyjnie organ zrzekł się rozprawy, a pozostałe strony w terminie czternastu dni od doręczenia odpisu skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. W związku z powyższym, Naczelny Sąd Administracyjny zgodnie z dyspozycją art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a. rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, w składzie trzech sędziów. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym. Naczelny Sąd Administracyjny nie stwierdził aby w rozpoznawanej sprawie wystąpiła którakolwiek z przesłanek nieważności postępowania – określonych w art. 183 § 2 p.p.s.a. – jak też aby zachodziły przesłanki wymagające uchylenia wydanego w sprawie orzeczenie oraz odrzucenia skargi lub umorzenia postępowania (art. 189 p.p.s.a.). Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny, rozpoznając sprawę, związany był granicami skargi kasacyjnej. Zgodnie z art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: - naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.); - naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). W rozpoznawanej sprawie skarga kasacyjna została oparta na obu podstawach. Ze względu na zakres i konstrukcję zarzutów oraz sposób w jaki je uzasadniono, wstępnie przypomnieć należy, że skarga kasacyjna powinna być sporządzona zgodnie z wymogami określonymi w art. 174 i art. 176 p.p.s.a. Dlatego wprowadzony został obowiązek sporządzania skargi kasacyjnej przez osoby mające odpowiednie przygotowanie zawodowe. Prawidłowe sformułowanie podstaw kasacyjnych i ich należyte uzasadnienie ma kluczowe znaczenie dla wyniku sprawy, ponieważ Naczelny Sąd Administracyjny, mocą art. 183 § 1 p.p.s.a., jest związany granicami skargi kasacyjnej, czyli wnioskami skargi kasacyjnej i jej podstawami. Zatem zakres kontroli instancyjnej dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny jest ograniczony w tym sensie, że jest wyznaczony zarzutami i żądaniami strony zawartymi w skutecznie wniesionej skardze kasacyjnej. Innymi słowy, NSA może uwzględnić tylko te zarzuty kasacyjne, które zostały wyraźnie wskazane w skardze kasacyjnej. Nie może natomiast zastępować strony i uzupełniać przytoczonych podstaw kasacyjnych oraz badać, czy sąd administracyjny I instancji nie naruszył innych przepisów. Naczelny Sąd Administracyjny nie może również modyfikować zgłoszonych zarzutów kasacyjnych i ich uzasadnienia pod kątem okoliczności danej sprawy. Musi bazować na zarzutach i ich uzasadnieniu sformułowanym przez wnoszącego skargę kasacyjną. Z art. 176 p.p.s.a. wynika, że skarga kasacyjna poza tym, że ma czynić zadość wymaganiom przypisanym dla każdego pisma procesowego, powinna zawierać przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Przez przytoczenie podstaw kasacyjnych należy rozumieć dokładne wskazanie takiej podstawy oraz określenie tych przepisów prawa, które zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną zostały naruszone przez sąd wydający zaskarżone orzeczenie. Uzasadnienie skargi kasacyjnej powinno zaś zawierać rozwinięcie zarzutów kasacyjnych przez wyjaśnienie na czym naruszenie polegało i przedstawienie argumentacji na poparcie odmiennej wykładni przepisu niż zastosowana w zaskarżonym orzeczeniu, umotywowanie niewłaściwego zastosowania przepisu, zaś w odniesieniu do uchybień przepisom procesowym wykazanie, że zarzucane uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zaznaczenia wymaga, że nie każde naruszenie przepisów postępowania może stanowić podstawę kasacyjną, ale tylko takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy przed sądem I instancji. Oznacza to, że obowiązkiem autora skargi kasacyjnej jest wykazanie, że gdyby do zarzucanego naruszenia przepisów postępowania nie doszło, to wyrok sądu I instancji byłby inny. Innymi słowy, w skardze kasacyjnej należy wskazać przepisy, które zdaniem jej autora zostały naruszone oraz uzasadnić na czym konkretnie to naruszenie polegało, a także – co istotne – wykazać, że naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Autor skargi kasacyjnej zobowiązany jest więc uzasadnić, że następstwa zarzucanych uchybień były na tyle istotne, że kształtowały lub współkształtowały treść kwestionowanego orzeczenia w takim stopniu, że gdyby do nich nie doszło, to wyrok sądu I instancji byłby inny. Systemowe odczytanie art. 176 i art. 183 p.p.s.a. prowadzi również do wniosku, że Naczelny Sąd Administracyjny nie może rozpoznać merytorycznie zarzutów skargi, które zostały wadliwie skonstruowane. Jest to zgodne z poglądem, że przytoczenie podstaw kasacyjnych, rozumiane jako wskazanie przepisów, które – zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną – zostały naruszone przez wojewódzki sąd administracyjny, nakłada na Naczelny Sąd Administracyjny, stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 183 § 1 p.p.s.a., obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych (por. uchwała Pełnego Składu NSA z 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09). Jedynie w sytuacji, gdy treść uzasadnienia skargi kasacyjnej pozwala na jednoznaczne określenie, jaką postać naruszenia prawa wnoszący skargę kasacyjną chciał powołać w zarzutach skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny może przeprowadzić kontrolę merytoryczną zarzutu. Wadliwość zarzutu jest bowiem możliwa do usunięcia w drodze rozumowania poprzez analizę argumentacji zawartej w uzasadnieniu środka odwoławczego, co nie narusza ani autonomii strony postępowania kasacyjnego do stanowienia o formie i treści zarzutów podnoszonych w postępowaniu kasacyjnym, ani związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej na mocy art. 183 § 1 p.p.s.a. (por. uchwała pełnego składu NSA z 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09 oraz wyrok NSA z 9 listopada 2011 r. sygn. akt II FSK 776/10). Poczynienie powyższych rozważań było niezbędne z uwagi na sposób sformułowania zarzutów skargi kasacyjnej, które to powyższych wymagań nie spełniają. Przechodząc do rozpoznania zarzutów procesowych wskazać należy, że skarżący kasacyjnie organ zarzucił naruszenie art.145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. przez bezpodstawne uchylenie zaskarżonej decyzji będące konsekwencją przeprowadzenia wadliwej kontroli zasadności decyzji. Zarówno art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c jak i art. 151 p.p.s.a są tzw. przepisami wynikowymi, co ma tę konsekwencję, że nie mogą stanowić samoistnej podstawy skargi kasacyjnej (por. m. in. wyroki NSA z: 19 stycznia 2012 r. sygn. akt II OSK 2077/10 i 4 marca 2014 r. sygn. akt II OSK 2387/12). Przepisy te regulują samo rozstrzygnięcie sądu, a nie proces dochodzenia do tego rozstrzygnięcia. Orzeczenie uchylające zaskarżoną decyzję (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c jak to miało miejsce w rozpoznawanej sprawie) czy też oddalające skargę (na podstawie art. 151 p.p.s.a.) nie jest skutkiem zastosowania tylko art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c a.p.s.a. lub art. 151 p.p.s.a. lecz jest następstwem ustaleń poprzedzających wydanie wyroku i zastosowania przepisów prawa nakazujących sądowi pierwszej instancji poczynienie takich ustaleń i ocen. Błędne uwzględnienie skargi stanowi skutek błędu popełnionego na etapie poprzedzającym, a mianowicie na etapie kontroli zaskarżonego aktu z punktu widzenia jego zgodności z przepisami prawa, które wojewódzki sąd administracyjny stosował lub powinien był zastosować, jako normatywne wzorce kontroli legalności tego aktu. Błędne rozstrzygnięcie jest więc jedynie następstwem błędu zasadniczego polegającego na wadliwym wykonaniu funkcji kontrolnej. W związku z tym, zarzutowi naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c oraz art. 151 p.p.s.a. towarzyszyć powinno konieczne i niezbędne, w sytuacji jego postawienia, powiązanie z konkretnymi przepisami, czy to prawa materialnego, czy to prawa procesowego, w odniesieniu do których zarzucane i wykazywane ich naruszenie przez wojewódzki sąd administracyjny polegałoby na wadliwym przeprowadzeniu przez ten sąd kontroli ich zastosowania lub kontroli ich wykładni przez organ administracji, który wydał zaskarżony akt. Organ w petitum w pkt. a) niniejszej skargi kasacyjnej nie powiązał zarzutu naruszenia art. 145 1 pkt 1 lit. a i lit. c z żadnym innym przepisem. Powiązanie takie nie wynika także z treści uzasadnienia skargi kasacyjnej. Z tych też względów zarzut ten należało uznać za bezzasadny. W ramach zarzutów materialnych ZUS zarzucił naruszenie art. 28 u.s.u.s. przez jego niewłaściwe zastosowanie, tj. uznanie, że dla jego zastosowania niezbędne jest ustalenie przedawnienia należności składkowych. W pierwszej kolejności wskazać należy, że art. 28 u.s.u.s. składa się z dalszych jednostek redakcyjnych, które nie zostały w podstawie kasacyjnej przytoczone. W przypadku stawiania zarzutu dotyczącego naruszenia artykułu, który posiada dalsze (mniejsze) jednostki redakcyjne, autor skargi kasacyjnej powinien wskazać przepis ujęty w konkretny ustęp, literę albo tiret. Przepis art. 28 u.s.u.s., składa się z kilku punktów, których autor skargi kasacyjnej nie precyzuje. Tymczasem niedopuszczalne jest konstruowanie zarzutu przez pakietowe powoływanie artykułu o złożonej budowie. Skarga kasacyjna tak sporządzona nie spełnia wymogu dokładnego sprecyzowania zarzutu i zarzut ten nie jest należycie uzasadniony. Pogląd, wedle którego obowiązkiem skarżącego kasacyjnie jest ścisłe określenie jednostki redakcyjnej aktu normatywnego, wobec którego zawiera się w treści skargi kasacyjnej zarzuty, jednolicie prezentowany jest w orzecznictwie i doktrynie (por. wyroki NSA z: 5 października 2010 r. sygn. akt I GSK125/09, 23 listopada 2010 r. sygn. akt II FSK 1165/09, 1 grudnia 2010 r. sygn. akt II FSK 1507/09, 8 grudnia 2010 r. sygn. akt I GSK 619/09, 19 lipca 2013 r. sygn. akt I OSK 2766/09). Podkreślić należy, jak wskazano wyżej, że Naczelny Sąd Administracyjny nie może zastępować strony w wyrażaniu, precyzowaniu, czy też uzasadnianiu jej zarzutów. Wprawdzie orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego złagodziło niektóre wymagania formalne skargi kasacyjnej (zob. uchwała z 26 października 2009 r. sygn. I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010 Nr 1 poz. 1), jednak nie zniosło ich, a to oznacza, że merytoryczne rozpoznanie zarzutów kasacyjnych jest uzależnione od formalnego ich ujęcia. Taka wadliwość zarzutu uniemożliwia Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu jego merytoryczne rozpoznanie. W drugiej kolejności należy zauważyć, że w zaskarżonym wyroku sąd nie wypowiadał się co do możliwości stosowania art. 28 u.s.u.s. WSA w Gliwicach, kontrolując wydaną przez organ decyzję, uchylił zaskarżony wyrok z uwagi na niewłaściwie przeprowadzone postępowanie – sąd wskazał m.in., że organ nie wyjaśnił w decyzji, czy skarżący składał wcześniej wniosek o umorzenie zaległości składkowych w trybie tzw. ustawy abolicyjnej oraz czy w trybie tej ustawy było prowadzone postępowanie, oraz kiedy i w jaki sposób to postępowanie się zakończyło. Skoro zatem sąd nie odnosił się co do meritum sprawy, to nie mógł też błędnie zastosować powyższej regulacji. Z tych wszystkich względów stwierdzić należy, że zarzut naruszenia art. 28 u.s.u.s nie jest usprawiedliwiony. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną