I GSK 538/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Dariusz Dudra Sędzia NSA Małgorzata Grzelak (spr.) Sędzia del. NSA Jacek Surmacz Protokolant asystent sędziego Marcin Bubiński po rozpoznaniu w dniu 6 grudnia 2024 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 listopada 2020 r. sygn. akt V SA/Wa 523/20 w sprawie ze skargi "A" Sp. z o.o. w L. na postanowienie Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] grudnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania zażaleniowego w sprawie prowadzenia czynności kontrolnych 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych na rzecz "A" Sp. z o.o. w L. 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 6 listopada 2020 r., sygn. akt V SA/Wa 523/20 po rozpoznaniu skargi "P." Sp. z o.o. w L. na postanowienie Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] grudnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania zażaleniowego w sprawie prowadzenia czynności kontrolnych, w punkcie 1. uchylił zaskarżone postanowienie i w punkcie 2. zasądził od organu na rzecz spółki koszty postępowania sądowego. Treść uzasadnienia tego wyroku oraz innych przywołanych w niniejszym orzeczeniu dostępna jest w serwisie internetowym CBOSA (orzeczenia.nsa.gov.pl). Skargą kasacyjną organ zaskarżył wyrok w całości, wniósł o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, ewentualne uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi. Organ wniósł również o zasądzenie kosztów postępowania oraz zrzekł się przeprowadzenia rozprawy. Na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. 2019 poz. 2325; dalej: p.p.s.a.) zaskarżonemu wyrokowi zarzucono: 1. naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy, a mianowicie: - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 200 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. – Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo przedsiębiorców oraz inne ustawy dotyczące działalności gospodarczej (Dz. U. z 2018 r. poz. 650), zwanej dalej "przepisami wprowadzającymi", poprzez przyjęcie, że do kontroli w przedmiotowej sprawie mają zastosowanie przepisy ustawy z dnia 6 marca 2018 r. – Prawo przedsiębiorców (Dz. U. z 2021 r. poz. 162), zwanej dalej "Prawem przedsiębiorców", podczas gdy zgodnie z treścią powyższego przepisu kontrolę wykonywania działalności gospodarczej przedsiębiorcy wszczętą i niezakończoną przed dniem wejścia w życie ustawy Prawo przedsiębiorców, prowadzi się na podstawie przepisów dotychczasowych; - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 59 ust. 9 Prawa przedsiębiorców poprzez przyjęcie, iż zaskarżone postanowienie zostało wydane z naruszeniem art. 59 ust. 9 Prawa przedsiębiorców, które to naruszenie miało wpływ na wynik postępowania, podczas gdy przepis ten nie miał w niniejszej sprawie zastosowania, ponieważ kontrola była prowadzona według przepisów ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. z 2017 r. poz. 2168), zwanej dalej "u.s.d.g.", a przepisy tej ustawy nie zawierają analogicznej regulacji, a ponadto Organ wobec wcześniejszego zakończenia czynności kontrolnych nie mógł wydać żadnego z przewidzianych w tym przepisie postanowień; - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. w związku z art. 144 k.p.a. poprzez przyjęcie, że Organ nie był uprawniony do wydania postanowienia o umorzeniu postępowania zażaleniowego, podczas gdy na mocy art. 84c ust. 16 u.s.d.g. do postępowania zażaleniowego w postępowaniu kontrolnym w zakresie nieuregulowanym stosuje się przepisy kodeksu postępowania administracyjnego, w tym stosuje się przepisy powyższe, które przewidują rozstrzygnięcie w postaci umorzenia postępowania odwoławczego (zażaleniowego) przez organ odwoławczy; - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 105 § 1 k.p.a. poprzez przyjęcie, iż Organ wydając postanowienie o umorzeniu postępowania zażaleniowego naruszył ten przepis nieprawidłowo ustalając zaistnienie przesłanki bezprzedmiotowości postępowania, podczas gdy Organ prawidłowo ustalił, że wcześniejsze zakończenie czynności kontrolnych skutkuje bezprzedmiotowością postępowania zażaleniowego. W uzasadnieniu organ przedstawił argumenty na poparcie zarzutów postawionych w petitum skargi kasacyjnej. W odpowiedzi na skargę kasacyjną spółka wniosła o jej oddalenie, zasądzenie kosztów postępowania oraz rozpoznanie sprawy rozprawie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie Sąd nie dopatrzył się zaistnienia którejkolwiek z przesłanek nieważności wymienionych w § 2 tego artykułu, zatem przeszedł do rozpoznania sprawy w granicach zakreślonych podniesionymi w skardze kasacyjnej podstawami. Przed przystąpieniem do oceny zarzutów kasacyjnych należy przypomnieć kilka zasadniczych elementów stanu faktycznego sprawy będącej przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej. W dniu [...] kwietnia 2017 r. Oddział ZUS w Lublinie wszczął kontrolę płatnika składek – skarżącej spółki. Pismem z [...] kwietnia 2017 r. Prezes zarządu spółki złożyła wniosek o przerwę w kontroli z uwagi na urlop i poinformowała, że dokumenty zostaną przedłożone [...] maja 2017 r. Na wniosek spółki kontrola została przerwana do [...] kwietnia 2017 r. Z kolei pismem z [...] kwietnia 2017 r. strona wniosła sprzeciw na czynności kontrolne podjęte i wykonywane z naruszeniem przepisów art. 83b ust. 1 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz.U. z 2017 r. poz. 2168 z późn.zm.), zwanej dalej "u.s.d.g.". Postanowieniem z [...] maja 2017 r. Oddział ZUS w Lublinie zdecydował o kontynuowaniu czynności kontrolnych. Po rozpatrzeniu zażalenia Spółki, Prezes ZUS postanowieniem z [...] maja 2017r. utrzymał w mocy powyższe postanowienie o kontynuowaniu czynności kontrolnych. Skarga spółki od postanowienia Prezesa ZUS z [...] maja 2017 r. została uwzględniona przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, który wyrokiem z 7 lutego 2019 r. sygn. akt III SA/Lu 499/18 uchylił postanowienie Prezesa ZUS z [...] maja 2017 r. Skarga kasacyjna wniesiona przez spółkę od powyższego wyroku WSA w Lublinie została oddalona przez Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 10 września 2019 r. sygn. akt I GSK 1044/19. Wyrok WSA w Lublinie ze stwierdzeniem daty jego prawomocności oraz aktami sprawy wpłynął do Prezesa ZUS w dniu [...] grudnia 2019 r. Po ponownym rozpatrzeniu zażalenia Prezes ZUS, postanowieniem z [...] grudnia 2019 r. umorzył postępowanie zażaleniowe. Podnosząc w niniejszej sprawie zarzut kasacyjny naruszenia art. 145 § 1 pkt.1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 105§1 k.p.a. Prezes ZUS stoi na stanowisku, że zażalenie strony z [...] maja 2017r. podlegałoby merytorycznemu rozpatrzeniu, gdyby w dalszym ciągu wykonywane były czynności kontrolne. Taka natomiast sytuacja nie zachodzi w niniejszej sprawie, gdyż kontrola płatnika składek zakończyła się protokołem kontroli z [...] lipca 2017 r. tj. przed wydaniem wyroku przez WSA w Lublinie z dnia 7 lutego 2019 r. sygn. akt III SA/Lu 499/18. Według skarżącego kasacyjnie organu, w tej sytuacji brak jest podstaw prawnych, by rozpoznając w powtórnym postępowaniu zażalenie strony z [...] maja 2017r. Według organu, Prezes ZUS mógł utrzymać w mocy postanowienie o kontynuowaniu czynności kontrolnych bądź je uchylić i odstąpić od czynności kontrolnych. Zdaniem Prezesa ZUS brak jest obecnie przedmiotu postępowania, co uzasadniało wydanie aktualnie zaskarżonego do Sądu pierwszej instancji postanowienia o umorzeniu postępowania zażaleniowego, jako bezprzedmiotowego (art. 105 k.p.a.). Ustosunkowując się do tak sformułowanego zarzutu naruszenia przepisów postępowania na wstępie należy odnieść się do tezy zaprezentowanej w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, zgodnie z którą tylko w czasie trwania kontroli można orzec o odstąpieniu od czynności kontrolnych bądź o kontynuowaniu tych czynności. Uzasadniając swoje stanowisko skarżący kasacyjnie organ powołał się wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 16 stycznia 2018 r., sygn. akt II OSK 771/16; z 20 września 2018 r., sygn. akt II OSK 841/18, w których stwierdzono, że przedmiotem władczego i jednostronnego rozstrzygnięcia ad meritum (dla którego ustawodawca przewidział formę prawną postanowienia), może być tylko trwająca kontrola działalności gospodarczej prowadzonej przez przedsiębiorcę. Tym samym, w ocenie organu należy uznać, że nie jest możliwe orzeczenie o kontynuowaniu lub odstąpieniu od czynności kontrolnych przed wszczęciem kontroli. Prezes ZUS zastrzegł jednocześnie w uzasadnieniu niniejszej skargi kasacyjnej (v. str.9), że pomimo, iż powyższe orzeczenia zostały wydane w innym stanie faktycznym, to wykładnia dokonana w nich przez Naczelny Sąd Administracyjny powinna mieć znacznie szersze zastosowanie, w tym także do sytuacji zaistniałej w przedmiotowej sprawie. Tego stanowiska organu nie sposób podzielić. Z bezprzedmiotowością postępowania administracyjnego w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a. mamy do czynienia wówczas, gdy odpadł jeden z konstytutywnych elementów sprawy administracyjnej, o której mowa w art. 1 pkt 1 k.p.a. Taka sytuacja zachodzi, gdy w sposób oczywisty organ stwierdzi brak podstaw faktycznych i prawnych do merytorycznego rozpoznania sprawy. Przepis art. 105 § 1 k.p.a. ma bowiem zastosowanie tylko wówczas, gdy w świetle prawa materialnego i ustalonego stanu faktycznego brak jest sprawy administracyjnej mogącej być przedmiotem postępowania. W rozpoznawanej sprawie ze stanu faktycznego wynika, że zażalenie na postanowienie ZUS z [...] maja 2017 r. o kontynuowaniu czynności kontrolnych zostało wniesione bez uchybienia terminu, zatem powinno zostać rozpoznane merytorycznie. Wobec tego organ odwoławczy nie miał podstaw faktycznych i prawnych do umorzenia postępowania wywołanego wniesieniem zażalenia na to postanowienie, jako bezprzedmiotowego. Tym samym rację ma Sąd I instancji stwierdzając, że Prezes ZUS naruszył art. 153 p.p.s.a., gdyż był związany oceną prawną i wskazaniami zawartymi w wyroku WSA w Lublinie z dnia 7 lutego 2019 r. sygn. akt III SA/Lu 499/18 ( skarga kasacyjna od tego wyroku została oddalona). W przypadku bowiem zaskarżenia do sądu administracyjnego decyzji ( w tym przypadku postanowienia) która zapadła w wyniku uprzedniego wydania przez sąd wyroku kasacyjnego i wyrażeniu w nim wiążącej oceny prawnej, ponownie rozpoznając sprawę sąd administracyjny obowiązany jest do dokonania w pierwszej kolejności kontroli, czy organ administracji prawidłowo uwzględnił wytyczne zawarte w poprzednim wyroku. Podporządkowanie się wytycznym sądu i wyrażonej przezeń ocenie prawnej jest bowiem głównym kryterium poprawności nowowydanej decyzji (tu: postanowienia). Przyjęcie stanowiska skarżącego kasacyjnie organu za prawidłowe w praktyce prowadziłoby do iluzoryczności kontroli sądowej postępowań wywołanych wniesieniem sprzeciwu i pozbawiłoby tę instytucję gwarancyjnego charakteru ochrony praw przedsiębiorców. Tym bardziej, że zgodnie z art. 91 ust. 5 u.s.u.s. protokół kontroli stanowi podstawę do ewentualnego wydania decyzji w zakresie i trybie określonym w art. 83. Odnosząc się natomiast do zarzutów kasacyjnych kwestionujących zastosowanie w niniejszej sprawie przepisów ustawy z dnia 6 marca 2018r. Prawo przedsiębiorców podczas, gdy kontrola była prowadzona według przepisów ustawy z dnia 2 lipca 204 r. o swobodzie działalności gospodarczej należy wskazać, że wniesienie sprzeciwu w trybie jaki przewidywał rozdział 5 u.s.d.g., jak i w trybie art. 59 ustawy Prawo przedsiębiorców skutkuje wszczęciem postępowania mającym na celu ochronę praw przedsiębiorcy, które powinno zakończyć się wydaniem aktu o władczym i jednostronnym charakterze (postanowienie), podlegającym weryfikacji w administracyjnym toku instancji, a następnie kontroli sądowoadministracyjnej. Rację ma skarżący kasacyjnie organ, że ocena prawna dokonana przez WSA w aspekcie przepisów ustawy Prawo przedsiębiorców była nieprawidłowa, ponieważ przepisy tej ustawy nie miały na gruncie tej sprawy zastosowania. Tym niemniej stwierdzone uchybienie nie ma wpływu na wynik sprawy bowiem zaskarżony wyrok odpowiada prawu. Należy zauważyć, że stosownie do art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli nie ma usprawiedliwionych podstaw albo jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. Z dyspozycji tej normy wynika, że oddalenie skargi kasacyjnej jest następstwem uznania jej przez sąd za bezzasadną. Skarga kasacyjna jest bezzasadna także wówczas, gdy samo orzeczenie jest zgodne z prawem, a błędne jest jedynie jego uzasadnienie. Orzeczenie odpowiada prawu mimo błędnego uzasadnienia, gdy nie ulega wątpliwości, że po usunięciu błędów zawartych w uzasadnieniu sentencja nie uległaby zmianie. Również w sytuacji, gdy w uzasadnieniu wyroku sąd pierwszej instancji dokonał niewłaściwej wykładni przepisów prawa materialnego, brak jest podstaw do uchylenia zaskarżonego wyroku, gdy jego sentencja jest prawidłowa (wyrok NSA z 3 lutego 2011 r., sygn. akt II GSK 221/10, dostępny w Internecie). Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1964).