I SA/Gl 1533/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Paweł Kornacki, Sędzia WSA Beata Machcińska, Asesor WSA Katarzyna Stuła – Marcela (spr.), po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 12 lutego 2021 r. sprawy ze skargi S. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nadpłaty z tytułu opłat dodatkowych za nieuiszczenie opłat za postoje pojazdu oddala skargę. 1. S. K. (dalej: skarżący) wniósł skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach (dalej: organ odwoławczy) z [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nadpłaty z tytułu opłat dodatkowych za nieuiszczenie opłat za postoje pojazdu. 2. Stan sprawy. 2.1. Decyzją z [...] r. Prezydent Miasta K. (dalej: organ pierwszej instancji) odmówił skarżącemu stwierdzenia nadpłaty w przedmiocie wniosków wniesionych na elektroniczną skrzynkę podawczą organu o stwierdzenie nadpłaty w stosunku do należności miasta K. powstałych z tytułu opłat dodatkowych za nieuiszczenie opłat za postoje pojazdu samochodowego o numerze rejestracyjnym [...] w strefie płatnego parkowania miasta K.. 2.2. W dniu 28 lipca 2020 r. skarżący wniósł odwołanie od powyższej decyzji. W odwołaniu podniósł, że zaskarżona decyzja w sposób rażący narusza prawo wskazując, że egzekucja opłaty dodatkowej bez uprzedniego wydania decyzji stwierdzającej jej wysokość była niedopuszczalna. Skarżący wskazał, że z art. 3a ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 1427, ze zm. - u.p.e.a.) wynika wyraźnie na jakiej postawie mogą być prowadzone egzekucje należności pieniężnych powstałych na podstawie art. 21 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 1325, ze zm. – o.p.), co prowadzi do wniosku, że przeprowadzona egzekucja jest niedopuszczalna. Natomiast, jeżeli organ pierwszej instancji twierdzi, że egzekucja była dopuszczalna to winien wyjaśnić jak w oparciu o te przepisy jest to możliwe. Zdaniem skarżącego wniosek o zwrot nadpłaty jest uzasadniony bo wyegzekwowana należność nie istnieje, ponieważ nie została ustalona żadną decyzją administracyjną. 2.3. Zaskarżoną w niniejszej sprawie decyzją, organ odwoławczy utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu wskazał, że strona w kierowanych wnioskach o stwierdzenie nadpłaty w istocie kwestionuje obowiązek zapłaty opłat dodatkowych za nieuiszczenie opłat za postoje w strefie płatnego parkowania, co jednoznacznie wynika z tytułów przelewów załączanych każdorazowo do wniosków. Możliwość kwestionowania istnienia obowiązku - w stosunku do ww. należności - istnieje jedynie w toku postępowania egzekucyjnego poprzez wniesienie zarzutów w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej z art. 33 § 1 pkt 1 u.p.e.a., przy czym w stosunku do ww. należności nie została wszczęta egzekucja administracyjna. Problematykę opłat związanych z pozostawieniem pojazdów w strefie płatnego parkowania reguluje ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 470, ze zm. – u.d.p.). Obowiązek wniesienia opłaty parkingowej za postój pojazdu w strefie płatnego parkowania spoczywa na podmiotach korzystających z dróg publicznych - art. 13 ust. 1 pkt 1 u.d.p. Opłatę powyższą pobiera się za postój pojazdów samochodowych w strefie płatnego parkowania, w wyznaczonym miejscu, w określone dni robocze, w określonych godzinach lub całodobowo. Na mocy art. 13b ust. 3 tej ustawy strefę płatnego parkowania ustala rada gminy (miasta). Ustalając strefę płatnego parkowania rada gminy (miasta) ustala też wysokość stawek ww. opłaty oraz określa sposób jej pobierania (art. 13 ust. 4 pkt 1 i 3). Za nieuiszczenie opłaty za parkowanie pojazdu samochodowego w strefie płatnego parkowania pobiera się opłatę dodatkową, której wysokość oraz sposób pobierania również określa rada gminy (art. 13f ust. 1 i 2). Jak wynika z przytoczonych wyżej przepisów, obowiązek uiszczenia opłaty za parkowanie pojazdu samochodowego w strefie płatnego parkowania jest obowiązkiem wynikającym z mocy samego prawa, tj. z ww. przepisów ustawy o drogach publicznych i podjętej z jej upoważnienia uchwały rady miejskiej, stanowiącej - w myśl art. 87 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej - akt prawa miejscowego, obowiązującego każdego, na obszarze działania organu, który je ustanowił). Obowiązek ten winien być wykonany niezwłocznie po zaistnieniu określonego stanu faktycznego, z wystąpieniem którego ustawa wiąże ten obowiązek (zaparkowania w strefie płatnego parkowania, a w odniesieniu do opłaty dodatkowej - nieuiszczenia opłaty parkingowej). W analizowanej sprawie organ wskazał, że należności z tytułu opłat dodatkowych za nieuiszczenie opłat za postoje pojazdu samochodowego o numerze rejestracyjnym [...] w strefie płatnego parkowania miasta K. powstały zasadnie z mocy prawa na mocy przepisów ustawy o drogach publicznych. Organ wskazał, że w przypadku nieuiszczenia opłaty za postój pojazdu bezpośrednio u inkasenta, w ciągu dwóch tygodni w kasie MZUiM lub przelewem na rachunek bankowy MZUiM w K. pobiera się opłatę dodatkową w wysokości 50,00 zł. Powyższe reguluje przepis art. 13f u.d.p. i uchwała Rady Miasta Katowice z dnia 14 września 2016 r. nr XXX/589/16 ze zm. Zatem, jak uzasadnia organ dokonane wpłaty były należne, w związku z czym nie stanowią one nadpłaty. W rozpatrywanej sprawie, zdaniem skarżącego, wniosek o zwrot nadpłaty jest uzasadniony, ponieważ wyegzekwowana należność nie istnieje bo nie została ustalona żadną decyzja administracyjną. Tymczasem dla realizacji obowiązku uiszczenia takich opłat (opłaty parkingowej, opłaty dodatkowej) nie jest konieczna (ani wręcz dopuszczalna) jego konkretyzacja w drodze indywidualnego aktu administracyjnego, np. decyzji, ustawodawca bowiem nie upoważnił organów administracji do wydawania takich aktów. W tym zakresie nie jest zatem wymagane konkretyzowanie obowiązku w drodze indywidualnego aktu administracyjnego. W konsekwencji opłata dodatkowa za parkowanie pojazdu w płatnej strefie płatnego parkowania posiada przymiot niepodatkowej należności publicznoprawnej w rozumieniu art. 60 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (t.j. Dz. U. z 2021 poz. 305 – u.f.p.). Przepis ten nie zawiera definicji niepodatkowych należności budżetowych o charakterze publicznoprawnym. Treść komentowanego przepisu zawiera sformułowanie "w szczególności" i tym samym katalog wymienionych dochodów ma charakter otwarty. Zgodnie z art. 67 ust. 1 u.f.p., do spraw dotyczących należności, o których mowa w art. 60 nieuregulowanych niniejszą ustawą stosuje się przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2020 r., poz. 256 ze zm. – k.p.a.) i odpowiednio przepisy działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997r. - Ordynacja podatkowa. Analizując akta sprawy organ odwoławczy zważył, że organ pierwszej instancji w toku postępowania wyjaśniającego przeprowadził dowody z wezwań, z których wynika jednoznacznie, że pojazd samochodowy o numerze rejestracyjnym [...] parkował w dniach w nich wskazanych w wyznaczonym miejscu w strefie płatnego parkowania. Zatem obowiązek uiszczenia opłaty dodatkowej powstał, a kwoty uregulowane tym tytułem przez skarżącego były należne i nie stanowią nadpłaty. Okoliczność, że nie wydano decyzji określających wysokość opłaty dodatkowej nie czyni zasadnym wniosku o stwierdzenie nadpłaty, jak bowiem zauważono wyżej, ugruntowany jest w orzecznictwie pogląd, że decyzji takich nie wydaje się. W związku z powyższym uznać należy, że dokonane wpłaty były należne, w związku z czym nie stanowią one nadpłaty. 3.1. Powyższa decyzja została zaskarżona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach. Zarzucono jej nierozpoznanie istoty sprawy oraz naruszenie art. 3a u.p.e.a. w związku z art. 21 § 1 pkt 1 o.p., art. 2 § 2 o.p. oraz art. 189b k.p.a. Wniesiono o uchylenie decyzji w całości oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W skardze wskazano, że błędne jest twierdzenie organów obu instancji, że obowiązek uiszczenia opłaty dodatkowej powstaje z mocy prawa. Egzekucja opłaty dodatkowej bez uprzedniego wydania decyzji stwierdzającej jej wysokość była niedopuszczalna, a jedynym sposobem odzyskania nienależnej kwoty jest nadpłata. Z art. 3a u.p.e.a. wynika wyraźnie na jakiej podstawie mogą być prowadzone egzekucje należności pieniężnych powstałych na podstawie art. 21 § 1 pkt 1 o.p. co prowadzi o wniosku, że przeprowadzona egzekucja była niedopuszczalna. Jeżeli egzekucja przedmiotowej opłaty była niedopuszczalna, to tym samym korzyść uzyskana w wyniku tej egzekucji nienależna, a że została zarachowana na poczet opłaty dodatkowej stanowi nadpłatę. Innymi słowy z uwagi na brak ustalenia wysokości zobowiązania decyzją ostateczną, nie ma podstaw do twierdzenia, że istnieje podstawa do zaliczenia wyegzekwowanej opłaty na poczet zobowiązania z tytułu opłaty dodatkowej. Z uwagi na brak wyłączenia przepisów o.p. w stosunku do opłaty dodatkowej konieczne jest więc stosowanie wprost, a to prowadzi w konsekwencji do obowiązku ustalenia wysokości zobowiązania w drodze decyzji na podstawie art. 21 § 1 o.p. w związku z art. 2 § 2 o.p. Niezależnie od regulacji art. 2 § 2 o.p. istnieje inny przepis przewidujący konieczność wydania decyzji w przedmiocie opłaty dodatkowej. Zgodnie z art. 67 ust. 1 u.f.p. do niepodatkowych należności budżetowych stosuje się k.p.a., a zgodnie z art. 60 pkt 7 u.f.p. oraz art. 40a u.d.p. opłata dodatkowa jest właśnie taką należnością. W sprawie konieczne jest więc uprzednie ustalenie opłaty decyzją, a dopiero wówczas istnieje możliwość egzekwowania opłaty przy pomocy tytułu wykonawczego. Z uwagi na brak decyzji ustalającej wysokość należnych opłat dodatkowych żaden egzekwowany obowiązek nie istnieje. Ponadto opłata dodatkowa jest administracyjną karą pieniężną w rozumieniu art. 189b k.p.a. i także ten przepis wskazuje, że kara nie istnieje dopóki nie zostanie wydana decyzja w przedmiocie jej wymierzenia. Nie można więc opłaty egzekwować, albowiem nie została ustalona żadną decyzją administracyjną. 3.2. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje. 4. Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji w granicach kompetencji przysługujących sądowi administracyjnemu Sąd uznał, iż skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem decyzja nie narusza prawa. Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do rozstrzygnięcia czy zasadny jest wniosek o stwierdzenie nadpłaty w stosunku do pobranych należności tytułem opłat dodatkowych za nieuiszczenie opłat za postoje pojazdu samochodowego w strefie płatnego parkowania. W ocenie skarżącego z uwagi na niewydanie decyzji określającej wysokość opłaty dodatkowej, opłata taka jest nienależna, a jedynym sposobem jej odzyskania jest wniosek o stwierdzenie nadpłaty. Zdaniem organu nie istnieje obowiązek wydania takiej decyzji, co czyni niezasadnym wniosek o stwierdzenie nadpłaty. Oceniając zatem zarysowany spór należy w pierwszej kolejności wskazać, że zgodnie z art. 13 ust. 1 pkt 1 u.d.p., korzystający z dróg publicznych obowiązani są do ponoszenia opłat za postój pojazdów samochodowych na drogach publicznych w strefie płatnego parkowania. Zgodnie z art. 13b ust. 3 u.d.p. strefę taką ustala rada gminy (rada miasta) w stosownej uchwale. Opłatę, o której mowa w cytowanym wyżej przepisie pobiera się zgodnie z art. 13b ust. 1 u.d.p., za postój pojazdów samochodowych w strefie płatnego parkowania, w wyznaczonym miejscu, w określone dni robocze, w określonych godzinach lub całodobowo. Zgodnie z art. 13b ust. 2 u.d.p. strefę ustala się na obszarach charakteryzujących się znacznym deficytem miejsc postojowych, jeżeli uzasadniają to potrzeby organizacji ruchu, w celu zwiększenia rotacji parkujących pojazdów samochodowych lub realizacji lokalnej polityki transportowej, w szczególności w celu ograniczenia dostępności tego obszaru dla pojazdów samochodowych lub wprowadzenia preferencji dla komunikacji zbiorowej. Konsekwencją powyższych regulacji jest uznanie, że obowiązek uiszczenia opłaty za parkowanie pojazdu samochodowego w strefie płatnego parkowania jest obowiązkiem wynikającym z mocy samego prawa. Obowiązek taki winien być wykonany niezwłocznie po wystąpieniu określonego stanu faktycznego (zaparkowania w strefie, a w odniesieniu do opłaty dodatkowej - nieuiszczenia opłaty parkingowej), z wystąpieniem którego ustawa wiąże ten obowiązek. Wymaga podkreślenia, że w sprawie obowiązku uiszczenia opłaty parkingowej nie prowadzi się odrębnego postępowania administracyjnego i nie rozstrzyga w drodze decyzji administracyjnej. Nie prowadzi się również postępowania wyjaśniającego poprzedzającego rozstrzygnięcie sprawy co do jej istoty. Skoro obowiązek uiszczenia opłaty parkingowej powstaje z mocy prawa przyjąć należy, że możliwość dochodzenia swych racji przez korzystającego z drogi publicznej powstaje dopiero na etapie postępowania egzekucyjnego poprzez złożenie zarzutu nieistnienia obowiązku czy błędu, co do osoby zobowiązanego (art. 33 § 1 pkt 1 i 4 u.p.e.a.). W konsekwencji w tym zakresie nie jest wymagane konkretyzowanie obowiązku w drodze indywidualnego aktu administracyjnego (por. też np. wyrok NSA z 6 grudnia 2012 r., II GSK 1859/11; wyrok NSA 16 stycznia 2014 r., sygn. akt II GSK 1816/12; wyrok NSA z 22 czerwca 2017 r., sygn. akt II GSK 2783/15). Użycie przez ustawodawcę w przytoczonych powyżej regulacjach prawnych sformułowania "pobiera" wskazuje jednoznacznie, że obowiązek uiszczenia opłaty za parkowanie i opłaty dodatkowej, jeżeli ta pierwsza nie zostanie uiszczona, jest obowiązkiem wynikającym z mocy prawa (ex lege). Nie prowadzi się również postępowania wyjaśniającego poprzedzającego rozstrzygnięcie sprawy co do jej istoty. Ugruntowany jest zatem w orzecznictwie sądów administracyjnych pogląd – wbrew twierdzeniu strony skarżącej – że nie wydaje się decyzji określającej wysokość opłaty dodatkowej za nieuiszczenie opłat za postoje pojazdu w strefie płatnego parkowania. 6. W dalszej kolejności godzi się wskazać, że zgodnie z treścią art. 72 o.p. za nadpłatę uważa się kwotę: 1) nadpłaconego lub nienależnie zapłaconego podatku; 2) podatku pobraną przez płatnika nienależnie lub w wysokości większej od należnej; 3) zobowiązania zapłaconego przez płatnika lub inkasenta, jeżeli w decyzji, o której mowa w art. 30 § 4, określono je nienależnie lub w wysokości większej od należnej; 4) zobowiązania zapłaconego przez osobę trzecią lub spadkobiercę, jeżeli w decyzji o ich odpowiedzialności podatkowej lub decyzji ustalającej wysokość zobowiązania podatkowego spadkodawcy określono je nienależnie lub w wysokości większej od należnej. Zatem nadpłatą jest kwota nadpłaconego i nienależnie zapłaconego podatku. Kwotą nadpłaconą podatku jest kwota nadwyżki dokonanej przez podatnika wpłaty nad wynikającą z ustawy (decyzji) kwotę podatku. Podatek nadpłacony to podatek zapłacony w kwocie wyższej niż należna. Podatek zapłacony nienależnie to kwota uiszczona przez podatnika w sytuacji, gdy nie było ustawowego obowiązku jej zapłacenia albo obowiązek ten istniał, ale wygasł. Istota nadpłaty sprowadza się do tego, że podatnik płaci wówczas, gdy nie musi tego robić (nie istnieje obowiązek podatkowy), albo płaci za dużo (kwota podatku zapłaconego przewyższa kwotę należną). W obu przypadkach świadczenie podatnika dokonane na rzecz wierzyciela podatkowego przewyższa to, czego wymaga od niego przepis prawa. Ta nadwyżka świadczenia ponad obowiązkowe jest nadpłatą (por. Etel Leonard (red.), Ordynacja podatkowa. Komentarz aktualizowany do art. 72 o.p.). W niniejszej sprawie nie mamy do czynienia z powyższymi okolicznościami. Analiza zgromadzonego materiału dowodowego nie pozostawiła wątpliwości, że obowiązek uiszczenia opłat dodatkowych powstał z uwagi na fakt parkowania pojazdu w strefie płatnego parkowania i nieuiszczenia opłaty za parkowanie pojazdu. Sam skarżący zresztą powyższemu nie zaprzecza, a co więcej dobrowolnie uiścił kwoty tytułem opłat dodatkowych. Zatem obowiązek uiszczenia opłaty dodatkowej powstał, a kwoty uregulowane tym tytułem przez skarżącego były należne i co za tym idzie nie stanowią nadpłaty w rozumieniu wyżej cytowanego art. 72 o.p. W obliczu powyższego, niezasadne okazały się być zarzuty skargi. 7. Z tych wszystkich względów Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postepowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 2325, ze zm.) oddalił skargę.