II OSK 585/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Siegień (spr.) Sędziowie sędzia NSA Leszek Kiermaszek sędzia del. WSA Jan Szuma Protokolant starszy asystent sędziego Anna Górska po rozpoznaniu w dniu 10 grudnia 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej W. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 października 2021 r. sygn. akt VII SA/Wa 1225/21 w sprawie ze skargi W. K. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia 26 kwietnia 2021 r. nr 563/21 w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 11 października 2021 r., sygn. akt VII SA/Wa 1225/21 oddalił skargę W. K. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 26 kwietnia 2021 r., nr 563/21 w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego. Przedmiotowy wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] (dalej: PINB), postanowieniem z 25 lutego 2021 r., nr IIOT/64/2021 na skutek rozpoznania wniosku W. K. (dalej: skarżącego) z 28 września 2020 r., na podstawie art. 61a § 1 k.p.a., odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie robót budowlanych związanych z budową budynku mieszkalnego wielorodzinnego na terenie działki ew. nr [...] z obrębu [...] przy ul. [...] w W.. Przyczyną odmowy wszczęcia postępowania było ustalenie, że w sprawie robót budowlanych związanych z budową budynku mieszkalnego wielorodzinnego przy ul. [...] w W., toczyło się wcześniej postępowanie w tożsamym przedmiocie, zakończone decyzją ostateczną, na którą skarga została oddalona przez WSA w Warszawie (wyrok z 2 września 2009 r., sygn. akt VII SA/Wa 726/09), a stan faktyczny w przedmiotowej sprawie nie uległ zmianie. Zażalenie na powyższe postanowienie złożył skarżący. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: [...]WINB) postanowieniem z 26 kwietnia 2021 r., nr 563/21 utrzymał w mocy postanowienie PINB. Organ odwoławczy za prawidłowe uznał rozstrzygniecie PINB, jednak stwierdził, że zastosowanie w tej sprawie znajdował obowiązujący już w dniu złożenia wniosku przez skarżącego art. 53a ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2020 r. poz. 1333, ze zm.), zgodnie z którym postępowania legalizacyjne organy nadzoru budowlanego są obowiązane wszczynać i prowadzić z urzędu, a nie na wniosek. Zdaniem [...]WINB przepis ten stanowi lex specialis w stosunku do ogólnej reguły wyrażonej w art. 61 k.p.a. A zatem PINB otrzymując wniosek skarżącego o podjęcie kontroli w zakresie prawidłowości wykonania określonej w tym wniosku inwestycji zasadnie odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego w ww. sprawie. Skargę na powyższe postanowienie złożył skarżący wnosząc o uchylenie postanowień organów obu instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazanym na wstępie wyrokiem z 11 października 2021 r. oddalił skargę, uznając ją za niezasadną. Sąd wskazał, że w rozpoznawanej sprawie bezsporne jest, że postępowanie administracyjne, którego wszczęcia - wnioskiem z 28 września 2020 r. - domagał się skarżący dotyczyło prawidłowości robót budowlanych przeprowadzonych przy budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego przy ul. [...] w W.. Tak więc skoro podanie zostało złożone po dniu 19 września 2019 r., to Sąd za słuszne uznał stanowisko organu odwoławczego, że zastosowanie w tej sprawie znajdował art. 53a ust. 1 ustawy - Prawo budowlane (wprowadzony na mocy art. 1 pkt 30 ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. zmieniającej ustawę Prawo budowlane - Dz.U. 2020 r. poz. 471), zgodnie z którym postępowania uregulowane w niniejszym rozdziale (postępowania legalizacyjne) wszczyna się z urzędu. Zdaniem Sądu, [...]WINB prawidłowo zatem stwierdził, że w obecnym stanie prawnym wniosek skarżącego nie mógł uruchomić postępowania w trybie nadzoru budowlanego w celu weryfikacji prawidłowości opisanej budowy. Ponadto Sąd wskazał, że w postanowieniu wydanym w omawianym trybie organ nie może formułować ani wniosków, ani ocen dotyczących meritum żądania, dlatego też zarzuty skargi dotyczące nieprawidłowości przeprowadzonych robót budowlanych przy ww. budynku mieszkalnym nie mogły odnieść zamierzonego skutku. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył skarżący – W. K.. Zaskarżając wyrok w całości zarzucił mu naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 61 k.p.a. w zw. z art. 53a ust. 1 ustawy – Prawo budowlane, przez przyjęcie, że postępowanie w sprawie nie może być wszczęte na wniosek strony. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący w zasadzie zaakceptował wyrażone zarówno przez Sąd pierwszej instancji, jak i przez organ odwoławczy stanowisko w zakresie wykładni treści art. 53a ust. 1 ustawy – Prawo budowlane, co do wszczynania z urzędu, a nie na wniosek postępowania administracyjnego w sprawie naruszeń prawa budowlanego. Stwierdził jednak, że niezależnie od powyższego, PINB otrzymując w dniu 28 września 2020 r. złożone przez niego pismo ("wniosek") powinien je potraktować jako zawiadomienie – sygnalizację skierowaną do organu przez właściciela sąsiedniej działki o nieprawidłowościach związanych z realizacją budynku mieszkalnego na sąsiedniej działce i w związku z tym organ powinien wszcząć z urzędu postępowanie administracyjne w celu wyjaśnienia zgłoszonych zastrzeżeń. Jednak zamiast tego organy obu instancji zaskarżonymi postanowieniami odmówiły wszczęcia postępowania administracyjnego w niniejszej sprawie, co jest rażącym uchybieniem, patrząc przez pryzmat art. 53a ustawy – Prawo budowlane i powinno być przez sąd administracyjny skorygowane. Wskazując na powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji, a także o zasądzenie kosztów postępowania, według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., a zatem Naczelny Sąd Administracyjny był związany granicami skargi kasacyjnej. Wniesiona w niniejszej sprawie skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Za niezasadny uznać należy zarzut naruszenia art. 61 k.p.a. w zw. z art. 53a ust. 1 ustawy – Prawo budowlane, albowiem Sąd pierwszej instancji prawidłowo przyjął, że nie jest możliwe wszczęcie na wniosek postępowań określonych w art. 53a ust. 1 ustawy – Prawo budowlane, tj. postępowań w sprawie rozpoczęcia i prowadzenia robót budowalnych z naruszeniem ustawy. Zauważyć należy, że Sąd pierwszej instancji dokonując kontroli sądowej miał przede wszystkim na względzie, że przedmiotem zaskarżenia jest postanowienie organu administracji, którym na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. orzeczono o odmowie wszczęcia postępowania w następstwie podania (wniosku) skarżącego sporządzonego w dniu 28 września 2020 r. Słusznie więc Sąd pierwszej instancji odniósł się tak co do przesłanek zastosowania tego przepisu, jak i poprawności jego zastosowania przez organ w rozpoznawanej sprawie. W tych ramach wskazał, że postępowanie przed organem nadzoru budowalnego nie mogło zostać skutecznie uruchomione z uwagi na regulację wynikającą z art. 53a ust. 1 ustawy – Prawo budowlane, obowiązującą od dnia 19 września 2020 r., w świetle której postępowania uregulowane w rozdziale 5a (art. 48 i n.) wszczyna się z urzędu. W rozpoznawanej sprawie zarówno Sąd pierwszej instancji, jak i orzekające w sprawie organy prawidłowo przyjęły, że pismo skarżącego z dnia 28 września 2020 r. stanowiło wniosek o wszczęcie postępowania administracyjnego w sprawie robót budowlanych związanych z budową budynku mieszkalnego wielorodzinnego na terenie działki ew. nr [...] z obrębu [...] przy ul. [...] w W., co wynikało nie tylko z tytułu pisma, ale też z jego treści. Zawarte we wniosku żądanie skarżącego o wszczęcie postępowania w sprawie podnoszonych naruszeń prawa budowlanego niewątpliwie dotyczyło wszczęcia postępowania objętego dyspozycją art. 53a ust. 1 ustawy – Prawo budowlane. Tymczasem, jak wskazano powyżej, z treści art. 53a ust. 1 ustawy – Prawo budowlane wynika, że postępowania w sprawie rozpoczęcia i prowadzenia robót budowalnych z naruszeniem ustawy (tj. tzw. postępowania legalizacyjne) wszczyna się z urzędu. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, czego w zasadzie nie kwestionuje też skarżący kasacyjnie, wykładnia ww. przepisu w niniejszej sprawie nie pozostawia wątpliwości, co do tego, że postępowania wskazane w tym przepisie, w tym postępowanie w przedmiotowej sprawie, mogą być inicjowane wyłącznie na zasadzie oficjalności. Okolicznością przemawiającą za przyjęciem tego poglądu jest też ratio legis dodania do ustawy ww. przepisu. Ustawodawca w art. 61 § 1 k.p.a. określił, że inicjatywa wszczęcia postępowania administracyjnego może przysługiwać organowi administracji (wszczęcie z urzędu) lub uprawnionemu podmiotowi (stronie). Ten procesowy przepis nie rozstrzyga jednak, czy w danej sprawie obowiązuje zasada skargowości, czy oficjalności, decyduje o tym bowiem konkretny przepis prawa materialnego. Tak więc w przypadku, gdy wolą ustawodawcy było ograniczenie kręgu podmiotów uprawnionych do żądania przeprowadzenia postępowania ustawodawca dawał temu wyraz wprost w treści przepisu. Należy zatem przyjąć, że wprowadzenie do ustawy – Prawo budowlane dodatkowego przepisu, który konkretyzuje sposób wszczynania postępowania stanowił wyjątek od ww. ogólnej zasady określonej w art. 61 § 1 k.p.a. W związku z powyższym organy obu instancji mając do rozpoznania złożony przez skarżącego wniosek o wszczęcie postępowania dotyczącego naruszenia ustawy – Prawo budowlane, trafnie odmówiły wszczęcia postępowania administracyjnego w kontrolowanej sprawie. Ponadto organ odwoławczy słusznie zauważył, że odmowa wszczęcia postępowania w niniejszej sprawie wynikała przede wszystkim z woli ustawodawcy, który wyraźnie zdecydował, że postępowanie w sprawie, której dotyczyło podanie skarżącego wszczynane jest z urzędu, a nie na wniosek. Z uwagi na wyjaśnione wyżej brzmienie art. 53a ust. 1 ustawy – Prawo budowlane organ nie może wszcząć postępowania administracyjnego "na wniosek" – bez względu na to, czy wniosek taki pochodzi od osoby, która posiada interes prawny w sprawie, czy też takiego interesu nie posiada. Naczelny Sąd Administracyjny w rozpoznawanej sprawie podziela stanowisko dotyczące wykładni art. 53a ust. 1 ustawy - Prawo budowlane prezentowane w wyrokach NSA z 7 maja 2024 r., sygn. akt II OSK 322/24, z 8 maja 2024 r., sygn. akt II OSK 15/24, z 7.08.2024 r., sygn. akt II OSK 1447/23 i z 16.07.2024 r., sygn. akt II OSK 1482/23, a także w wyrokach w nich powołanych. Podkreślić także należy, że treść pisma (wniosku) skarżącego z 28 września 2020 r. nie budziła jakichkolwiek wątpliwości organu co do rzeczywistych intencji skarżącego. W toku całego postępowania, aż do wydania zaskarżonego postanowienia, nie zostało sformułowane wprost twierdzenie, że ww. pismo jest jedynie zawiadomieniem, sygnalizacją skierowaną do organu przez właściciela sąsiedniej działki o nieprawidłowościach związanych z realizacją budynku mieszkalnego na sąsiedniej działce (nastąpiło to dopiero w postępowaniu sądowym), co powoduje, że nie można uznać, aby miało to jakikolwiek wpływ na wynik niniejszej sprawy. Istotne jest bowiem to, że jeżeli przepis prawa przyznaje organowi kompetencję do wszczęcia danego rodzaju postępowań wyłącznie z urzędu, to żaden podmiot nie może skutecznie domagać się wszczęcia postępowania. Oczywiście informacja zawarta we wniosku o ewentualnych naruszeniach prawa budowlanego nie może pozostać bez jakiejkolwiek reakcji ze strony organu. Informacja zawarta w piśmie (zawiadomieniu) powinna stanowić dla organu impuls, sygnał wymagający zweryfikowania, czy zachodzą podstawy do wszczęcia z urzędu postępowania. Wszak organ nadzoru budowlanego, powołany do strzeżenia porządku prawnego w budownictwie, w sprawach dotyczących wydania rozstrzygnięć, o których mowa w art. 48 - 53 ustawy - Prawo budowlane, jest organem wyłącznie właściwym do ich rozpoznania i podjęcia rozstrzygnięcia. Informacje wypływające z treści pisma wymagają więc podjęcia czynności wyjaśniających pod kątem ustalenia, czy zachodzą podstawy do wszczęcia z urzędu postępowania. Nie oznacza to jednak, że otrzymując takie zawiadomienie organ jest obowiązany w każdym przypadku wszcząć z urzędu postępowanie. Jak wynika z akt sprawy administracyjnej organ podjął czynności wyjaśniające pod kątem ustalenia, czy zachodzą podstawy do wszczęcia z urzędu postępowania (pismo PINB z 5 maja 2021 r.). Ponadto podkreślić należy, że postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania ma charakter rozstrzygnięcia formalnego, dlatego też organ, a następnie oceniając je sąd, nie mogą formułować ocen i wniosków dotyczących meritum żądania. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, stosownie do art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.