III SA/Po 695/19

Dnia 23 września 2020 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Szymon Widłak Sędziowie WSA Małgorzata Górecka WSA Walentyna Długaszewska (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 23 września 2020 roku przy udziale sprawy ze skargi M. L. na postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej z dnia [...] lipca 2019 r. nr [...] w przedmiocie oddalenia skargi na czynności egzekucyjne oddala skargę Dyrektor Izby Skarbowej postanowieniem z [...] lipca 2019 r. nr [...], po rozpatrzeniu zażalenia M. L. na postanowienie Dyrektora Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w O. . Inspektorat w K. z [...] marca 2019 r. w przedmiocie oddalenia skargi na czynność egzekucyjną – utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji. Postanowienie zostało wydane w następujących okolicznościach. Dyrektor Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w O. . Inspektorat w K. (dalej także jako organ I instancji), na podstawie własnych tytułów wykonawczych z [...] grudnia 2018 r. o nr od [...] do [...], wszczął postępowanie egzekucyjne wobec M. L. (dalej także jako zobowiązany, skarżący). W toku prowadzonego postępowania egzekucyjnego organ egzekucyjny zawiadomieniami z [...] grudnia 2018 r. dokonał na podstawie ww. tytułów wykonawczych zajęcia wierzytelności z rachunku bankowego i wkładu oszczędnościowego. Zawiadomienia o zajęciu wraz z odpisami tytułów wykonawczych doręczono zobowiązanemu [...] stycznia 2019 r. Pismami z [...] stycznia 2019 r. zobowiązany złożył skargi na czynności egzekucyjne (odrębnym pismem do każdego tytułu wykonawczego), domagając się uchylenia dokonanego zajęcia wierzytelności z rachunku bankowego i wkładu oszczędnościowego oraz o wstrzymanie postępowania do czasu rozpatrzenia skarg. Uzasadniając skargi każdorazowo napisał, że zobowiązanie zostało przez wierzyciela wyliczone z pominięciem należnego świadczenia z tytułu zasiłku rehabilitacyjnego (w tym zakresie wskazał, że toczy się postępowanie przed Sądem Rejonowym P. pod sygn. [...]), zasiłku chorobowego (w tym zakresie wskazał, że wypłata została przez ZUS zawieszona do czasu prawomocnego zakończenia postępowania dotyczącego zasiłku rehabilitacyjnego), zasiłku rehabilitacyjnego należnego dla pracownika skarżącego (w tym zakresie wskazał, że toczy się postępowanie przed Sądem Rejonowym w B. o sygn. [...]), zasiłku chorobowego (w tym zakresie wskazał, że świadczenie zostało przyznane orzeczeniem Sądu Rejonowego w B. w sprawie o sygn. [...], które nie jest jeszcze prawomocne) oraz renty (w tym zakresie wskazał, że świadczenie przyznane zostało prawomocnym orzeczeniem Sądu Rejonowego w B. w sprawie o sygn. [...]). Zdaniem skarżącego wymienione okoliczności niewątpliwie wpływają na znaczne zmniejszenie (lub brak istnienia) objętego postępowaniem egzekucyjnym zobowiązania. Dalej napisał, że jest zawieszonym komornikiem sądowym, zaś zastępca nie przekazuje dokumentów niezbędnych do prawidłowego sporządzenia deklaracji a także nie odprowadza należnych składek – zdaniem skarżącego wbrew przepisom. Ocenił, że ZUS może skutecznie wezwać zastępcę komornika do wydania dokumentów niezbędnych do sporządzenia deklaracji oraz do zapłaty należnych składek na ubezpieczenie. Dalej napisał, że prowadzona egzekucja nie została poprzedzona wydaniem decyzji w trybie art. 83 ust. 1 oraz art. 32 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych. Decyzja ta powinna być poprzedzona prawidłowym poinformowaniem skarżącego o wszczęciu postępowania w sprawie określenia wysokości należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne. Następnie skarżący powinien być poinformowany o zakończeniu postępowania dowodowego i wynikających z tego zakończenia konsekwencjach procesowych, m.in. polegających na rozpoczęciu biegu terminu do zapoznania się ze zgromadzonym materiałem dowodowym. Wszystkie powyższe dokumenty powinny być prawidłowo doręczone skarżącemu i to wraz z pouczeniem o przysługujących środków zaskarżenia. Skarżący nie miał możliwości zapoznania się z nimi i nawet nie wie, w jaki sposób ZUS wyliczył należności, których dochodzi w przedmiotowym postępowaniu egzekucyjnym. Organ I instancji ww. postanowieniem z [...] marca 2019 r., wskazując na art. 54 § 1 w związku z art. 19 § 4 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2018 r., poz. 1314 z późn. zm., dalej jako u.p.e.a.) oraz art. 124 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 z późn. zm., dalej jako K.p.a.) – oddalił skargę. Uzasadniając napisał, że zgodnie z art. 54 § 1 u.p.e.a. zobowiązanemu przysługuje skarga na czynności egzekucyjne, którą wnosi się do organu egzekucyjnego w terminie 14 dni od dnia dokonania zakwestionowanej czynności egzekucyjnej. Złożona skarga na czynności egzekucyjne wszczęła postępowanie, którego celem było zbadanie prawidłowości dokonania przez organ konkretnej czynności egzekucyjnej, bowiem jest ona sformalizowanym środkiem ochrony prawnej i służy tylko i wyłącznie do poddania kontroli prawidłowości zastosowanej czynności egzekucyjnej. Sposób dokonania czynności zajęcia wierzytelności, a równocześnie prawidłowości jej przeprowadzenia, należy więc rozpatrzyć na podstawie regulacji zawartych w art. 80 u.p.e.a. Dalej ocenił, że czynności egzekucyjne, związane z zajęciem wierzytelności z rachunku bankowego i wkładu oszczędnościowego, zostały dokonane zgodnie z prawem. Podkreślił, że skarga uregulowana w art. 54 u.p.e.a. nie może stanowić konkurencyjnego środka zaskarżania w stosunku do innych środków prawnych przewidzianych w ustawie z 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, w szczególności do zarzutów, o których mowa w art. 33 u.p.e.a. Organ wskazał, że przedmiotem skargi składanej w trybie art. 54 u.p.e.a. mogą być (oprócz przewlekłości postępowania) wyłącznie poszczególne czynności egzekucyjne i to tylko wtedy, gdy ustawa nie przewiduje innych środków zaskarżenia takich czynności. Nie ma podstaw, aby składaną w trybie art. 54 u.p.e.a. skargę na czynności egzekucyjne traktować jako uniwersalny środek zaskarżenia, przy pomocy którego możliwe jest skuteczne kwestionowanie wszystkich aktów i działań podejmowanych przez organ egzekucyjny w toku całego postępowania egzekucyjnego. W zażaleniu na opisane postanowienie zobowiązany wniósł o zmianę postanowienia poprzez stwierdzenie, że skargi są uzasadnione i o uchylenie dokonanych zajęć wierzytelności z rachunku bankowego i wkładu oszczędnościowego, względnie o uchylenie powyższego postanowienia w całości i przekazanie skarg do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, ewentualnie o zawieszenie postępowania egzekucyjnego i uchylenie dokonanych zajęć wierzytelności z rachunku bankowego i wkładu oszczędnościowego oraz wstrzymanie postępowania egzekucyjnego, do czasu rozpatrzenia zażalenia. Dyrektor Izby Administracji Skarbowej ww. postanowieniem z [...] lipca 2019 r., wskazując na art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 K.p.a. oraz art. 18, art. 54 § 5 i § 6 u.p.e.a. – utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji. Uzasadniając podzielił stanowisko organu I instancji. Podkreślił, że skarga na czynności egzekucyjne nie jest jedynym środkiem zaskarżenia przysługującym zobowiązanemu i w związku z tym można w niej podnieść okoliczności, które nie są podstawą do wniesienia innego środka zaskarżenia. Zobowiązany, mimo wskazania w swoim piśmie, że składa skargę na zajęcie wierzytelności z rachunku bankowego, nie sformułował zarzutów skierowanych wobec wskazanej czynności organu egzekucyjnego. Jak wynika bowiem z art. 54 u.p.e.a. przedmiotem skargi są czynności egzekucyjne. W kwestii pojęcia czynności egzekucyjnych organ wskazał na art. 1a pkt 2 u.p.e.a., że czynności egzekucyjne to wszelkie podejmowane przez organ egzekucyjny działania zmierzające do zastosowania lub zrealizowania środka egzekucyjnego. Owe "działania" to czynności faktyczne (a nie akty prawne) lub przewlekłość postępowania egzekucyjnego. Po analizie przebiegu kwestionowanych czynności organ stwierdził, że zostały one dokonane bez naruszenia przepisów prawa. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu M. L. wniósł o zmianę zaskarżonego postanowienia poprzez stwierdzenie, że skargi na zajęcie egzekucyjne są uzasadnione i uchylenie dokonanych zajęć wierzytelności z rachunku bankowego i wkładu oszczędnościowego, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie skargi do ponownego rozpatrzenia organowi II instancji, ewentualnie o zawieszenie postępowania egzekucyjnego i uchylenie dokonanego zajęcia wierzytelności z rachunku bankowego i wkładu oszczędnościowego oraz wstrzymanie postępowania egzekucyjnego do czasu rozpatrzenia skargi. Uzasadniając powtórzył argumenty zawarte w skargach na czynności egzekucyjne. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu. Postanowieniem z [...] stycznia 2020 r., III SA/Po [...] Sąd odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył co następuje: skarga podlega oddaleniu. Na wstępie należy podkreślić, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 2167) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – odpowiednio: ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, dalej jako P.p.s.a.) kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie (odpowiednio wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy) albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty. Analiza akt administracyjnych wskazuje, że objęte niniejszą skargą tytuły wykonawcze zostały wystawione [...] grudnia 2018 r. Egzekwowane są: składka na ubezpieczenie społeczne, składka na ubezpieczenie zdrowotne oraz składka na Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych – każdorazowo za październik 2018 r. Należy wskazać, że na podstawie art. 7 u.p.e.a. organ egzekucyjny stosuje środki egzekucyjne przewidziane w ustawie, które bezpośrednio prowadzą do wykonania obowiązku, a spośród kilku takich środków stosuje najmniej uciążliwe dla zobowiązanego. Pod pojęciem czynności egzekucyjnej należy rozumieć wszelkie podejmowane przez organ egzekucyjny działania, zmierzające do zastosowania środka egzekucyjnego (art. 1a pkt 2 u.p.e.a.). Natomiast wszelkie działania, o których stanowi ten przepis, obejmują działania faktyczne oraz oświadczenia woli lub wiedzy organu egzekucyjnego, od których nie przysługuje żaden środek zaskarżenia. Z kolei środek egzekucyjny w postępowaniu egzekucyjnym to konkretne narzędzie, przy użyciu którego dokonuje się egzekucji. Stosownie do art. 1a pkt 12 u.p.e.a. środki egzekucyjne dzieli się na te, które znajdują zastosowanie przy egzekucji należności pieniężnych i na te dla obowiązków o charakterze niepieniężnym. Jednym ze środków egzekucyjnych z grupy pierwszej, dotyczącej należności pieniężnych jest egzekucja z rachunków bankowych. Na podstawie art. 54 § 1 u.p.e.a. zobowiązanemu przysługuje skarga na czynności egzekucyjne organu egzekucyjnego lub egzekutora oraz skarga na przewlekłość postępowania egzekucyjnego. W trybie powołanego przepisu prawa ocenie podlega prawidłowość dokonanych przez organ egzekucyjny lub egzekutora czynności o charakterze wykonawczym pod względem ich zgodności z przepisami regulującymi sposób i formę dokonywania czynności egzekucyjnych w administracyjnym postępowaniu egzekucyjnym. Należy podkreślić, że przedmiotem skargi na czynności egzekucyjne nie mogą być kwestie dotyczące m.in. wymagalności dochodzonych należności czy zawieszenia postępowania egzekucyjnego. W ocenie Sądu kwestie te stanowią inny przedmiot sprawy i podlegają rozpatrzeniu w odrębnych postępowaniach. Zdaniem Sądu, poprzez wniesienie skargi na czynności egzekucyjne w trybie art. 54 u.p.e.a. można kwestionować (skutecznie) jedynie działania organów administracji podjęte w ramach postępowania egzekucyjnego. Bezskuteczne natomiast pozostaną próby wzruszania rozstrzygnięć będących podstawą postępowania egzekucyjnego, do czego zostały przewidziane inne tryby postępowania. W orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalił się pogląd, że skarga na czynności egzekucyjne służy wyłącznie na czynności o charakterze faktycznym i to tylko takie, które nie mogą być zaskarżone poprzez inny środek prawny przewidziany w ustawie o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (por. nieprawomocny wyrok WSA w Poznaniu z 18 grudnia 2019 r., III SA/Po 746/18; prawomocny wyrok WSA w Poznaniu z 09 listopada 2017 r., III SA/Po 498/17 i wymienione tam orzecznictwo; CBOSA). Sąd stwierdza, że organy dokonały prawidłowej wykładni prawa. Dyrektor oddziału ZUS wyznaczony przez ministra właściwego do spraw finansów publicznych jest organem egzekucyjnym uprawnionym do stosowania egzekucji z wynagrodzenia za pracę, ze świadczeń z ubezpieczenia społecznego, z renty socjalnej, z wierzytelności pieniężnych oraz z rachunków bankowych, w egzekucji administracyjnej należności pieniężnych z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne i należności pochodnych od składek oraz nienależnie pobranych świadczeń z ubezpieczenia społecznego lub innych świadczeń wypłacanych przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych, które nie mogą być potrącane z bieżących świadczeń (art. 19 ust. 4 u.p.e.a.). Zgodnie z § 8 ust. 1 statutu ZUS, będącego załącznikiem do rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 13 stycznia 2011 roku w sprawie nadania statutu Zakładowi Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. Nr 18, poz. 93), terenowymi jednostkami organizacyjnymi Zakładu są oddziały oraz podlegające im inspektoraty i biura terenowe. W myśl ust. 2 tego paragrafu, odziałem Zakładu kieruje dyrektor, a inspektoratem i biurem terenowym - kierownik, odpowiednio: inspektoratu albo biura terenowego. Natomiast zgodnie z §10 ust. 1 pkt 5 statutu ZUS, zakresem działania jednostek terenowych objęte jest dochodzenie należnych składek i opłat. Organem egzekucyjnym właściwym miejscowo był dyrektor Oddziału ZUS w O. – art. 22 § 2 u.p.e.a. Wszczęcie postępowania egzekucyjnego nastąpiło po uprzednim doręczeniu zobowiązanemu upomnień (k. [...] - [...] akt adm.). Analiza akt administracyjnych prowadzi do wniosku, że w niniejszej sprawie nie doszło do naruszenie przepisów regulujących sposób postępowania przy stosowaniu środka egzekucyjnego w postaci egzekucji z rachunków bankowych i wkładów oszczędnościowych. Organ I instancji przy dokonywaniu zajęcia wierzytelności z rachunku bankowego wykorzystał, aktualny wówczas, wzór protokołu zajęcia określony w załączniku nr 3 do rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 12 września 2018 r. w sprawie wzorów dokumentów stosowanych w egzekucji należności pieniężnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 1804). Zawiadomienia zostały podpisane przez osobę działającą z upoważnienia dyrektora oddziału ZUS. Mając na uwadze powyższe Sąd w całości podziela stanowisko organu, że skarga na czynności egzekucyjne jest subsydiarnym środkiem zaskarżenia. Do uwzględnienia tego środka prawnego nie może prowadzić argumentacja i okoliczności, które stanowią podstawę do wniesienia zarzutów w rozumieniu art. 33 § 1 pkt 1 u.p.e.a. Mając powyższe na uwadze Sąd skargę oddalił, jako bezzasadną, na podstawie art. 151 P.p.s.a.