III SA/Wr 357/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Magdalena Jankowska-Szostak Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Borońska (sprawozdawca) Sędzia WSA Anetta Chołuj Protokolant st. specjalista Ewa Bogulak po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 10 grudnia 2024 r. sprawy ze skargi Związku Powiatowo-Gminnego S. w B. na uchwałę Regionalnej Izby Obrachunkowej we Wrocławiu z dnia 24 lipca 2024 r. nr 58/24 w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały Zgromadzenia Związku Powiatowo-Gminnego S. z dnia 26 czerwca 2024 r. nr II/12/2024 w sprawie udzielenia absolutorium członkowi Zarządu Związku Powiatowo-Gminnego S. z wykonania obowiązków w 2023 r. oddala skargę w całości. Zaskarżoną uchwałą nr 58/2024 z dnia 24 lipca 2024 r. Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej (dalej: Kolegium, RIO, Regionalna Izba Obrachunkowa) we Wrocławiu stwierdziło nieważności uchwały Zgromadzenia Związku Powiatowo-Gminnego S. (dalej: Związek Powiatowo-Gminny, Związek, strona skarżąca) nr II/12/2024 z dnia 26 czerwca 2024 r. w sprawie udzielenia absolutorium członkowi Zarządu Związku Powiatowo-Gminnego S. z wykonania obowiązków w 2023 r. Uchwała Związku Powiatowo-Gminnego nr II/12/2024 została podjęta na podstawie § 17 ust. 3 pkt 23 Statutu Związku (Dziennik Urzędowy Województwa Dolnośląskiego z 2023 r. poz. 1284 i 5137). Zgodnie z § 1 uchwały nr II/15/2024 Zgromadzenie Związku udzieliło absolutorium A. K. z wykonania obowiązków członka Zarządu za okres od 4 kwietnia 2023 r. do 31 grudnia 2023 r. Powyższa uchwała wpłynęła do Regionalnej Izby Obrachunkowej we Wrocławiu w dniu 2 lipca 2024 roku. Stwierdzając nieważność uchwały Zgromadzenia Związku nr II/12/2024 Kolegium wskazało, że kontrolowana uchwała została podjęta z istotnym naruszeniem art. 12 pkt 6 w związku z art. 32 pkt 4 oraz art. 72 i art. 72a ust. 2 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz.U. z 2024 r. poz. 107, dalej u.s.p.), oraz art. 271 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz.U. z 2023 r. poz. 1270, ze zm., dalej u.f.p.) Regionalna Izba Obrachunkowa przywołała treść ww. wyżej przepisów i wskazała, że powołane regulacje przesądzają o zakresie przedmiotowym i podmiotowym instytucji absolutorium. W opinii RIO wynika z nich jednoznacznie, że w przypadku związku powiatowo-gminnego absolutorium jest udzielane przez zgromadzenie związku, z tytułu wykonania budżetu, zarządowi związku. RIO podkreśliło, że ani powołane przepisy, ani żaden inny przepis ustawy o samorządzie powiatowym oraz ustawy o finansach publicznych nie przewiduje wprost procedury udzielania absolutorium członkowi zarządu związku powiatowo-gminnego. Dodatkowo Kolegium zauważyło, że zgodnie z § 17 ust. 3 pkt 23 Statutu Związku do wyłącznej kompetencji Zgromadzenia należy w szczególności podejmowanie uchwał dotyczących udzielania absolutorium Zarządowi. RIO podkreśliło również, że procedurą absolutoryjną objęty jest zarząd jako organ wykonujący budżet. W konkluzji RIO podkreśliło, że instytucja absolutorium jest podsumowaniem wykonania budżetu. Stanowi ona element zamykający gospodarkę finansową związku i środek kontroli zgromadzenia nad działalnością organu wykonawczego. Jego przedmiotem jest ocena gospodarki finansowej związku, za prawidłowość której zarząd jako organ wykonawczy ponosi odpowiedzialność. Nie godząc się z takim rozstrzygnięciem Związek Powiatowo-Gminny wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, zaskarżając w całości uchwałę nr 61/2024 Kolegium z dnia 24 lipca 2024 r. Powyższej uchwale zarzucił naruszenie art. 79 ust. 1 w zw. z art. 12 pkt 6 w zw. z art. 72 i 72a ust. 2 ustawy o samorządzie powiatowym poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że decyzja absolutoryjna może być podejmowana wyłącznie w stosunku do zarządu jako organu wykonawczego in abstracto, a nie w stosunku do członków tego organu z osobna, podczas gdy, w opinii Związku, przywołane przepisy nie zawierają takich ograniczeń, a ponadto równocześnie z podjęciem zaskarżonej uchwały Zgromadzenie Związku podjęło uchwały w sprawie udzielenia absolutorium pozostałym członkom Zarządu Związku, a w konsekwencji cały Zarząd Związku otrzymał absolutorium. Wskazując na wymienione zarzuty Związek wniósł o uchylenie zaskarżonej uchwały na podstawie art. 148 p.p.s.a oraz zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego. W uzasadnieniu skargi podkreślono, że kluczowym w niniejszej sprawie jest fakt, że jednocześnie z podjęciem uchwały, której nieważność stwierdzono, zostały podjęte również uchwały nr II/13/2024, II/14/2024 i II/15/2024, w sprawie udzielenia absolutorium pozostałym członkom Zarządu. W konsekwencji strona skarżąca stwierdziła, że cały Zarząd, składający się w okresie sprawozdawczym z czterech osób, otrzymał absolutorium i taka też była intencja Zgromadzenia Związku podejmującego te uchwały. W opinii strony skarżącej rezultat w postaci udzielenia Zarządowi Związku absolutorium został zatem osiągnięty, a jedyną różnicą było to, że zamiast jednej uchwały, zostały podjęte cztery odrębne uchwały. W opinii Związku w przedmiotowej sprawie nie doszło do istotnego naruszenia prawa. Związek Powiatowo-Gminny wyjaśnił, że nawet jeżeli stwierdzić, że zaskarżona uchwała została podjęta z naruszeniem prawa, to w ocenie skarżącego stopień tego naruszenia nie jest istotny, a w konsekwencji Kolegium RIO powinno zastosować art. 79 ust. 4 ustawy o samorządzie powiatowym, a wydanie uchwały stwierdzającej nieważność uchwały Zgromadzenia Związku nie miało podstaw prawnych. Związek podkreślił, że przepisy ustawy o samorządzie powiatowym nie precyzują czy uchwała ma dotyczyć zarządu jako organu in abstracto czy poszczególnych jego członków. W opinii skarżącego nie ulega wątpliwości, że w sprawie będącej przedmiotem niniejszego postępowania, celem Zgromadzenia Związku było udzielenie absolutorium Zarządowi i tożsama decyzja zostałaby podjęta również w razie wydania pojedynczej uchwały udzielającej absolutorium nie każdemu z członków Zarządu z osobna, lecz całemu Zarządowi. W odpowiedzi na skargę Regionalna Izba Obrachunkowa podtrzymała zajęte stanowisko w sprawie i wniosła o oddalenie skargi. W uzasadnieniu RIO podkreśliło, że zgromadzenie związku (organ związku) podejmując uchwałę w przedmiocie absolutorium spełnia funkcje kontrolne wobec zarządu związku jako organu wykonawczego. Istotą absolutorium jest zatem ocena wykonania budżetu związku powiatowo-gminnego przez zarząd związku w znaczeniu abstrakcyjnym - jako organu wykonawczego związku, a nie odrębnie konkretnych osób, które w danej kadencji pełniły funkcję jego członków, i wykonywanych przez nie obowiązków. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 7 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r. poz. 935, dalej p.p.s.a.), w związku z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2024 r. poz. 1267), sądy administracyjne właściwe są do kontroli zgodności z prawem aktów nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego. Sądowa kontrola aktów nadzoru polega na zbadaniu, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa, dającego podstawę do jego uchylenia. Badana jest zatem wyłącznie legalność aktu administracyjnego. Stosownie do treści art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a, który nie miał w sprawie zastosowania. Uwzględniając skargę na akt nadzoru, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 7 cytowanej ustawy, sąd uchyla ten akt - zgodnie z art. 148 p.p.s.a., natomiast w razie nieuwzględnienia skargi - oddala ją. W tym miejscu przypomnieć trzeba, że zgodnie z art. 76 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz.U. z 2024 r. poz. 107, dalej u.s.p.) nadzór nad działalnością powiatu sprawuje Prezes Rady Ministrów oraz wojewoda, a w zakresie spraw finansowych regionalna izba obrachunkowa. Zgodnie z art. 64 u.s.p. kontrolę gospodarki finansowej powiatu sprawuje regionalna izba obrachunkowa. Art. 18a ust. 3 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych (Dz. U. z 2023 r. poz. 1325, dalej u.r.i.o.) stanowi, że rozstrzygnięcia nadzorcze w sprawach objętych ustawą są podejmowane w formie uchwał. W myśl art. 79 ust. 1 u.s.p. uchwała organu powiatu sprzeczna z prawem jest nieważna. O nieważności uchwały w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia jej doręczenia organowi nadzoru. Na podstawie argumentacji przeciwnej do postanowień art. 79 ust. 4 powołanej ustawy o samorządzie powiatowym zgodnie, z którym w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę wydano z naruszeniem prawa, należy przyjąć, że każde "istotne naruszenie prawa" aktem organów gmin oznacza ich nieważność (por. Tadeusz Woś "Postępowanie sądowoadministracyjne", Warszawa 2004, s. 310). Wobec braku ustawowej definicji pojęcia "istotnych naruszeń prawa", w orzecznictwie sądowoadministracyjnym wypracowano pogląd, że są to takie naruszenia prawa jak: naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, przepisów wyznaczających podstawę prawną podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego i prawa materialnego oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał. Ponadto art. 82 ust. 1 u.s.p. stanowi, że nie stwierdza się nieważności uchwały organu powiatu po upływie jednego roku od dnia ich podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały lub zarządzenia w terminie określonym w art. 78 ust. 1, albo jeżeli jest ona aktem prawa miejscowego (ust. 1), a jeżeli nie stwierdzono nieważności uchwały z powodu upływu terminu określonego w ust. 1, a istnieją przesłanki stwierdzenia nieważności, sąd administracyjny orzeka o ich niezgodności z prawem (ust. 2). W takim wypadku uchwała lub zarządzenie tracą moc prawną z dniem orzeczenia o ich niezgodności z prawem, a co do skutków takiego orzeczenia przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego stosuje się odpowiednio. W myśl art. 85 ust. 1 rozstrzygnięcia organu nadzorczego dotyczące powiatu, podlegają zaskarżeniu do sądu administracyjnego z powodu niezgodności z prawem, w terminie 30 dni od dnia ich doręczenia. Przepis ust. 1 stosuje się odpowiednio do rozstrzygnięć dotyczących organów związków i porozumień powiatów (ust. 2). Ponadto zgodnie z art. 90 u.s.p. przepisy dotyczące nadzoru nad działalnością powiatu mają zastosowanie również do związków i porozumień. W rozpoznawanej sprawie przedmiotem sporu jest uchwała nr 58/2024 Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej z dnia 24 lipca 2024 r. stwierdzająca nieważność uchwały nr II/12/2024 Zgromadzenia Związku Powiatowo-Gminnego S. z dnia 26 czerwca 2024 r. Związek Powiatowo-Gminny został utworzony do prowadzenia zadań z zakresu transportu publicznego. Zgodnie z ustawą z 16 grudnia 2010 r. o publicznym transporcie zbiorowym Związek jest organizatorem publicznego transportu zbiorowego o charakterze użyteczności publicznej na liniach komunikacyjnych lub w sieci komunikacyjnej w powiatowo-gminnych przewozach pasażerskich na obszarze powiatu i gmin będących jego uczestnikami. Związek ten powstał w oparciu o art. 72a ust. 1 u.s.p., który stanowi, że: w celu wspólnego wykonywania zadań publicznych, w tym wydawania decyzji w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej, powiaty mogą tworzyć związki z gminami, tworząc związek powiatowo-gminny. Związek może być tworzony również w celu wspólnej obsługi, o której mowa w art. 6a oraz w art. 10a ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym. (ust. 1). Do związku powiatowo-gminnego stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące związku powiatów. (ust. 2). Uchwała Związku w stosunku do której Kolegium RIO stwierdziło nieważność podjęta została w sprawie udzielenia absolutorium członkowi Zarządu Związku Powiatowo-Gminnego z wykonania obowiązków w 2023 r. Zagadnieniem wymagającym rozstrzygnięcia jest odpowiedź na pytanie czy uchwała, której przedmiotem jest udzielenie absolutorium ma dotyczyć zarządu czy poszczególnych jego członków. Odpowiadając na to zagadnienie przypomnieć należy, że stosownie do treści art. 72 ust. 1 u.s.p. w zw. z art. 72a ust. 2 u.s.p. do gospodarki finansowej związku powiatów stosuje się odpowiednio przepisy o gospodarce finansowej powiatu, natomiast do związku powiatowo-gminnego stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące związku powiatów. Zgodnie z treścią art. 12 pkt 6 u.s.p. do wyłącznej właściwości rady powiatu należy rozpatrywanie sprawozdania z wykonania budżetu oraz podejmowanie uchwały w sprawie udzielenia lub nieudzielenia absolutorium dla zarządu z tego tytułu. W myśl art. 271 ust. 1 ustawy z 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz.U. z 2024 r. poz.1530, dalej u.f.p.) nie później niż dnia 30 czerwca roku następującego po roku budżetowym, organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego podejmuje uchwałę w sprawie absolutorium dla zarządu. Przypomnieć również należy, że zgodnie z art. 9 u.s.p. rada powiatu jest organem stanowiącym i kontrolnym powiatu, natomiast art. 26 ust. 1 u.s.p. stanowi, że zarząd powiatu jest jego organem wykonawczym. Powołanie tych regulacji pozwalają jednoznacznie stwierdzić, że Zgromadzenie Związku Powiatowo-Gminnego, będące w myśl § 14 ust. 1 Statutu tego Związku jego organem stanowiącym i kontrolnym podejmując uchwałę w sprawie absolutorium powinno podjąć ją w stosunku do Zarządu Związku jako organu wykonawczego tego Związku zgodnie z § 14 ust. 2 statutu, a nie stosunku do członków Zarządu. W konsekwencji Sąd w składzie orzekającym przychyla się w tej kwestii do opinii Regionalnej Izby Obrachunkowej i stwierdza, że przywołane regulacje w ramach których działa Zgromadzenie Związku, przesądzają, że w sytuacji powstania związku powiatowo-gminnego absolutorium z wykonania budżetu jest udzielane przez Zgromadzenie Związku Zarządowi tego Związku jako organowi wykonawczemu odpowiadającemu między innymi za wykonanie budżetu i gospodarowanie finansami (§ 31 ust 1 pkt 5 statutu). Udzielenie takiego absolutorium jest równoznaczne ze stwierdzeniem prawidłowości działania finansowego organu wykonawczego. Ustawodawca nie przewidział przy tym możliwości procedury udzielania absolutorium konkretnemu członkowi zarządu Związku powiatowo-gminnego, czy członkowi zarządu gminy lub powiatu. Powyższą argumentację wzmacnia treść § 17 ust.3 pkt 23 statutu, w myśl którego do "wyłącznej kompetencji Zgromadzenia należy w szczególności podejmowanie uchwał dotyczących udzielanie absolutorium Zarządowi za dany rok". Przypomnieć należy, że kontrolowana uchwała Związku Powiatowo-Gminnego została podjęta na podstawie tej regulacji statutowej. Biorąc pod uwagę przedstawioną argumentację nie można zgodzić się z twierdzeniem strony skarżącej, że przepisy ustawy o samorządzie powiatowym nie precyzują, czy uchwała ma dotyczyć zarządu jako organu in abstracto, czy poszczególnych członków. Zdaniem Sądu jest wręcz przeciwnie, wynika z nich bowiem jednoznacznie (art. 12 pkt 6 u.s.p.), że uchwała ma dotyczyć zarządu, a nie być udzielana względem poszczególnych jego członków. Nie uszło uwadze Sądu, że strona skarżąca słusznie mając na uwadze regulacje zawarte w ustawie samorządowej potwierdziła powyższy mechanizm udzielania absolutorium w uchwalonym przez siebie statucie. W konsekwencji w przypadku związku powiatowo-gminnego absolutorium jest udzielane przez zgromadzenie związku, z tytułu wykonania budżetu, zarządowi związku. Dodatkowo, za powyższym stanowiskiem przemawia również regulacja zawarta w Kodeksie spółek handlowych (Dz. U. z 2024 r. poz. 18, dalej k.s.h.), dotycząca udzielania absolutorium. Przykładowo zgodnie z art. 231 § 2 pkt 3 k.s.h. przedmiotem obrad zwyczajnego zgromadzenia wspólników powinno być udzielenie członkom organów spółki absolutorium z wykonania przez nich obowiązków. W przepisie tym jednoznacznie określono zakres podmiotowy tych uchwał, które winny być podejmowane każdorazowo w odniesieniu do poszczególnych członków zarządu. Przepis art. 12 pkt 6 u.s.p. odnosi się jednak do innej sytuacji, w ramach tej regulacji wspólnicy spółki oceniają działania władz tej spółki, jako cały organ, co można przyrównać do powszechnych wyborów władz dokonywanych przez mieszkańców gmin. Zgodzić się należy ze stanowiskiem Kolegium RIO wyrażonym w zaskarżonej uchwale, że w sytuacji gdy przy podejmowaniu kontrolowanej uchwały instytucją absolutorium objęto podmiot inny niż zarząd związku, wprost wskazany w ww. przepisie, to ze względu na znaczenie (istotę) tego rodzaju nieprawidłowości doszło do istotnego naruszenia art. 12 pkt 6 u.s.p. w zw. z art. 32 ust. 2 pkt 4 oraz art. 72 i art. 72a ust. 2 u.s.p. oraz art. 271 ust. 1 u.f.p., oraz § 17 ust. 3 pkt 23 statutu. W konsekwencji treść § 1 uchwały Zgromadzenia Związku Powiatowo-Gminnego, zgodnie z którym udzielono absolutorium Panu A. K. z wykonania obowiązków członka Zarządu za okres od 4 kwietnia 2023 r. – 31 grudnia 2023 r., nie jest równoznaczne z udzieleniem absolutorium zarządowi związku, nawet w sytuacji, w której w stosunku do pozostałych członków zarządu uchwalono identyczne w treści uchwały. Wyeliminowanie przez RIO z obrotu prawnego uchwały Zgromadzenia Związku Powiatowo-Gminnego należy zatem uznać za działanie prawidłowe. Sąd rozpoznając niniejszą sprawę, będąc związany dyspozycją art. 134 § 1 p.p.s.a. nie stwierdził zatem naruszeń prawa materialnego bądź procesowego, które powodowałoby konieczność wyeliminowania zaskarżonego rozstrzygnięcia z obrotu prawnego. Biorąc pod uwagę przedstawione powyżej okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę, uznając ją za bezzasadną.