III SA/Kr 1788/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Renata Czeluśniak Sędziowie: Sędzia WSA Jakub Makuch Asesor WSA Marta Kisielowska (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 19 kwietnia 2023 r. sprawy ze skargi D. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Nowym Sączu z dnia 22 września 2022 r. znak SKO-NP-4115-408/22 w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę. Zaskarżoną decyzją z dnia 22 września 2022 r., znak SKO-NP-4115-408/22 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Nowym Sączu orzekło o utrzymaniu w mocy decyzji Wójta Gminy G. odmawiającej D. J. (dalej: "skarżąca") przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki nad niepełnosprawną M. J. Podstawę prawną decyzji stanowił art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm., dalej: "k.p.a.") oraz art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t. j. Dz. U. z 2022 r., poz. 615, dalej: "u.ś.r."). Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym. W dniu 16 maja 2022 r. do Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w G. wpłynął wniosek skarżącej o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki nad niepełnosprawną matką. Z treści wniosku wynika, że skarżąca ostatni raz pozostawała w zatrudnieniu w 2013 r. Matka skarżącej jest wdową. Oprócz skarżącej M. J. ma jedną córkę. Z orzeczenia lekarza orzecznika ZUS z dnia 2 grudnia 1998 r. wynika, że matka skarżącej jest całkowicie niezdolna do samodzielnej egzystencji. Mąż skarżącej pracuje na terenie N. Z przeprowadzonego w dniu 19 maja 2022 r. wywiadu środowiskowego wynika, że matka skarżącej leczy się na następujące choroby: nadciśnienie tętnicze, chorobę niedokrwienną serca, utrwalone migotanie przedsionków, kardiomiopatię nadciśnienieniową oraz tachyarytmiczną, niewydolność krążenia, nadciśnienie płucne, torbiele wątroby i nerek, kamicę nerki prawej, chorobę zwyrodnieniową stawów, kręgosłupa. Matka skarżącej jest po mastektomii i chemioterapii z powodu raka piersi. Porusza się przy pomocy kul łokciowych. Skarżąca w czasie wywiadu oświadczyła, że z powodu opieki nad matką w 2013 r. zrezygnowała z pracy. Opieka skarżącej nad matką obejmuje: pomoc w porannej toalecie, pomoc podczas wstawania, chodzenia, podawanie leków, przygotowanie posiłków, czasem karmienie, kąpiel, pielęgnację, masaż codzienny, umawianie na wizyty lekarskich, towarzyszenie podczas wizyt, czytanie książek i gazet, pomaganie w korzystaniu z toalety w ciągu dnia i w nocy. Skarżąca ponadto dba o czystość i porządek w domu. Skarżąca oświadczyła, że siostra nie może opiekować się matką, ponieważ pracuje zawodowo, a jej niski dochód uniemożliwia uczestniczenie w alimentacji matki. Skarżąca oświadczyła, że zrezygnowała z pracy w 2013 r. od tego czasu stale opiekuje się matką, która od jakiegoś czasu jest osobą leżącą, lecz kontaktową. Zakres czynności zależy od stanu zdrowia matki, czasami wymaga karmienia. Matka skarżącej wymaga nieustannego nadzoru. Skarżąca wskazała, że w gorsze dni matka cały dzień leży, wymaga wtedy zmiany bielizny chłonnej i terapii przeciwodleżynowej. Z przeprowadzonego rodzinnego wywiadu środowiskowego wynika, że dochód na osobę w rodzinie siostry skarżącej wynosi 1668, 68 zł. Rodzinę tworzy siostra skarżącej z mężem, a utrzymują się z zarobków siostry skarżącej w wysokości 3487,36 zł miesięcznie. Decyzją z dnia 18 lipca 2022 r. Wójt Gminy G. orzekł o odmowie przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego. W uzasadnieniu organ wskazał, że niepełnosprawność matki skarżącej powstała po ukończeniu 25 roku życia, a zatem brak jest spełnienia przesłanek przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. W odwołaniu od decyzji skarżąca zarzuciła: - naruszenie prawa materialnego mającego istotny wpływ na wynik sprawy- poprzez zastosowanie normy prawnej wyrażonej w art. 17 ust. 1b u.ś.r. bez uwzględnienia, że wyrokiem z dnia 21 października 2014 r. Trybunał Konstytucyjny orzekł o niekonstytucyjności części normy prawnej w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną ze względu na datę powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki; - błędne zastosowanie art. 17 ust. 1 lit. b u.ś.r. i przyjęcie, że okoliczność pobierania przez skarżącą zasiłku dla opiekuna stanowi negatywną przesłankę przyznania świadczenia pielęgnacyjnego; - niezastosowanie art. 27 ust. 5 w zw. z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b u.ś.r. i nieuwzględnienie, że w razie zbiegu uprawnień do świadczenia pielęgnacyjnego i zasiłku dla opiekuna osoba uprawniona ma prawo wyboru jednego ze świadczeń. W oparciu o podniesione zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i orzeczenie co do istoty sprawy poprzez przyznanie skarżącej świadczenia. Decyzją z dnia 22 września 2022 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Nowym Sączu utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu Kolegium wskazało, że w świetle wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13 niedopuszczalna jest odmowa przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z powołaniem się na wiek, w którym powstała niepełnosprawność osoby wymagającej opieki. W ocenie Kolegium zakres opieki skarżącej nad matką nie jest tego rodzaju, aby wykluczał podjęcie przez skarżącą jakiegokolwiek zatrudnienia, a zatem zasadna była odmowa przyznania świadczenia pielęgnacyjnego skarżącej. Organ zwrócił uwagę, że do alimentacji względem matki skarżącej zobowiązana jest jeszcze jedna córka, a w ocenie organu, brak jest obiektywnych przesłanek zwalniających z realizacji obowiązku alimentacyjnego względem matki. Organ podniósł, że istnieje możliwość zorganizowania usług opiekuńczych dla matki skarżącej, które mogłyby pomóc skarżącej w podjęciu zatrudnienia. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skarżąca zarzuciła: - rażącą obrazę prawa materialnego: art. 17 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 17 ust. 1a u.ś.r. poprzez przyjęcie, że skarżącej nie przysługuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego, mimo że skarżąca zalicza się do kręgu osób uprawnionych do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego, będąc równocześnie opiekunem osoby niepełnosprawnej, a nie może uzyskać świadczenia ze względu na istnienie jeszcze innej osoby zobowiązanej do alimentacji względem matki; - naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 17 ust. 1 u.ś.r. i przyjęcie, że niepodejmowanie pracy zarobkowej przez skarżącą w celu sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną nie wypełnia przesłanki niepodejmowania lub rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o niepełnosprawności ze wskazaniami konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby ze względu na znacznie ograniczoną możliwość samodzielnej egzystencji. W oparciu o podniesione zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, orzeczenie co do istoty sprawy i przyznanie skarżącej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych oraz rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Nowym Sączu wniosło o jej oddalenie i podtrzymało stanowisko przyjęte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył co następuje: Zgodnie z brzmieniem art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2023 r., poz. 259, dalej: "p.p.s.a.") sąd administracyjny uwzględnia skargę na decyzję, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy; naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy albo stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji w całości lub części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. Zakres kontroli sprawowanej przez sądy wynika z treści art. 134 § 1 p.p.s.a. Zgodnie z tą regulacją, sąd rozpoznając skargę nie jest związany zarzutami, podstawą prawną ani formułowanymi przez strony wnioskami. W świetle przywołanych regulacji, sąd administracyjny dokonując kontroli rozstrzygnięć organów administracji kieruje się wyłącznie kryterium legalności, czyli zgodności z przepisami prawa materialnego i procesowego. Oznacza to, że w ramach takiej kontroli sąd nie może kierować się względami słuszności czy zasadami współżycia społecznego. Kontrola legalności decyzji wykazała, że zaskarżona decyzja została wydana w prawidłowo ustalonym stanie faktycznym, z prawidłowo zastosowaną normą prawa materialnego, a zatem skarga zasługiwała na oddalenie. W niniejszej sprawie niesporne były następujące okoliczności: matka skarżącej jest osobą niezdolną do samodzielnej egzystencji od 1998 r. Skarżąca pozostaje bez zatrudnienia od 2013 r. Bezsporny jest również zakres opieki skarżącej nad matką wynikający z wywiadu środowiskowego oraz oświadczeń skarżącej oraz fakt, że do alimentacji matki skarżącej zobowiązana jest jeszcze siostra skarżącej. Sporną okolicznością było natomiast, czy zakres opieki skarżącej nad matką jest tego rodzaju, aby wykluczał podjęcie jakiegokolwiek zatrudnienia oraz, czy skarżąca zrezygnowała, bądź nie podejmuje zatrudnienia w związku z opieką nad matką. Zdaniem Sądu prawidłowe są ustalenia przyjęte w zaskarżonej decyzji, że w sprawie brak jest podstaw do przyjęcia, aby zakres opieki skarżącej nad matką całkowicie wykluczał podjęcie zatrudnienia przez skarżącą, a także aby wyłączną przyczyną niepodejmowania zatrudnienia przez skarżącą była konieczność opieki nad matką. Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowił art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., zgodnie z którym świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Świadczenie pielęgnacyjne, o którym mowa w art. 17 ust. 1 u.ś.r., nie jest przyznawane za samą opiekę nad osobą niepełnosprawną o znacznym stopniu niepełnosprawności – bowiem ta wynika z prawnego i moralnego obowiązku względem rodzica – lecz za faktyczny brak możliwości podjęcia zatrudnienia z powodu konieczności sprawowania tej opieki lub za rezygnację z zatrudnienia w celu jej sprawowania. Świadczenie to nie może być zatem traktowane jako zastępcze źródło dochodu. W przepisie art. 17 ust. 1 u.ś.r. chodzi o sprawowanie stałej, ciągłej opieki, której zakres wyklucza podjęcie zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Świadczenie ma być rekompensatą za rezygnację z pracy z uwagi na konieczność opieki nad osobą bliską, która jej wymaga. Ustawodawca wymaga, aby brak podejmowania zatrudnienia lub rezygnacja z zatrudnienia przez osoby wymienione w art. 17 ust. 1 i ust. 1 a u.ś.r., pozostawały w bezpośrednim związku przyczynowo-skutkowym z koniecznością sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną. Aby spełnione były przesłanki określone w art. 17 ust. 1 u.ś.r., opieka taka musi w sposób oczywisty stanowić przeszkodę do wykonywania pracy zawodowej. Zatem związek między rezygnacją z zatrudnienia (albo jego niepodejmowaniem), a sprawowaną opieką musi być bezpośredni i ścisły (por. wyrok NSA z 12 lutego 2020 r., sygn. akt I OSK 516/19). W każdej sprawie właściwy organ musi dokonać oceny, czy w okolicznościach konkretnej sprawy istotnie osoba sprawująca opiekę nie ma możliwości podjęcia zatrudnienia lub zmuszona jest zrezygnować z zatrudnienia (por. wyrok NSA z 13 maja 2015 r., sygn. akt I OSK 2820/13). Zdaniem Sądu prawidłowe są ustalenia przyjęte w zaskarżonej decyzji, że zakres czynności opiekuńczych skarżącej nad matką nie jest tego rodzaju, aby wykluczał podjęcie zatrudnienia przez skarżącą, choćby w niepełnym wymiarze czasu pracy. Sąd podziela pogląd wyrażony w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie (z dnia 5 grudnia 2022 r., sygn. akt III SA/Kr 918/22), w świetle którego takie czynności jak: przygotowanie posiłków, ich podanie, podanie leków, założenie pampersów, czynności higieniczne, a tym bardziej czynności związane z prowadzeniem gospodarstwa domowego mogą być realizowane przed rozpoczęciem pracy lub po jej zakończeniu, a także w dni wolne. Nie sposób przyjąć, aby takie czynności, jak dbanie o czystość w domu- sprzątanie, pranie, zmienianie pościeli, towarzyszenie w wizytach lekarskich, badaniach, wykupywanie leków, pilnowanie ich przyjmowania, pomoc w ubieraniu się, przygotowanie posiłków, czy ich podanie, dokonanie pomiaru ciśnienia wymagały całkowitej rezygnacji przez skarżącą z zatrudnienia. Podkreślić należy, że są to typowe czynności dnia codziennego, które są wykonywane przez osoby, które na co dzień pracują zawodowo i wykonują je (dla siebie, a przy okazji także dla domowników) przed rozpoczęciem pracy i po jej zakończeniu, czy w dni wolne od pracy. Nawet gdyby skarżąca mieszkała sama, to i tak musiałaby wykonywać większość ww. czynności (sprzątanie, pranie, robienie zakupów, czy przygotowanie posiłków). Natomiast czynności polegające na pomocy w utrzymaniu higieny, podawaniu posiłków, czy leków nie są czynnościami oznaczającymi stałą lub długotrwałą opiekę innej osoby w rozumieniu art. 17 ust. 1 u.ś.r. uniemożliwiającą podjęcie zatrudnienia (por. wyrok WSA w Krakowie, jw.). Sąd podziela stanowisko przyjęte w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 maja 2021 r. (sygn. akt I OSK 275/21), że prawidłowo interpretowana hipoteza normy wyrażonej w art. 17 ust. 1 u.ś.r. obejmuje również konieczność poszukiwania związku - także czasowego - pomiędzy zaprzestaniem aktywności zawodowej (działań zmierzających do jej podjęcia), a wystąpieniem konieczności opieki nad osobą niepełnosprawną. W niniejszej sprawie matka skarżącej posiada orzeczenie o niezdolności do samodzielnej egzystencji od 1998, skarżąca pozostaje bez zatrudnienia od 2013 r. W rezultacie, w oparciu o relację czasową trudno przyjąć, aby przyczyną niepodejmowania przez skarżącą zatrudnienia była wyłącznie opieka nad matką. Co więcej, skarżąca nie wykazała, aby w 2013 r. doszło do takiego pogorszenia stanu zdrowia matki, że skarżąca musiała zrezygnować z zatrudnienia. Skarżąca, reprezentowana przez zawodowego pełnomocnika, nie przedstawiła w toku postępowania żadnych dowodów, czy nawet oświadczeń potwierdzających, aby przyczyną rezygnacji z zatrudnienia w 2013 r. była opieka nad matką, ani dowodów potwierdzających, że skarżąca w związku z opieką nad matką nie podejmuje zatrudnienia. Do wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego została dołączona karta informacyjna z leczenia szpitalnego matki z roku 2019 r. W epikryzie wskazano, że zaobserwowano poprawę sprawności ruchowej i mentalnej, a pacjentce zalecono utrzymanie aktywności psychofizycznej dostosowanej do możliwości pacjentki. Z treści dołączonego dokumentu nie wynika, aby w 2019 r. matka skarżącej wymagała opieki wyłączającej zatrudnienie. Trzeba równocześnie podkreślić, że organ nie ma obowiązku poszukiwania dowodów na poparcie stanowiska strony (wyrok NSA z 10 grudnia 2009 r., II OSK 1933/08). Organy realizując zasadę prawdy obiektywnej, zawartą w art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., zobowiązane są do wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Powyższe jednak nie sprawia, że strona jest zwolniona od obowiązku współdziałania w wyjaśnianiu okoliczności faktycznych sprawy, gdyż zobowiązana jest ona przedstawić w sprawie wszystkie informacje niezbędne do ustalenia jej stanu faktycznego, wskazać dowody mające, jej zdaniem, znaczenie w sprawie i udostępnić dowody znajdujące się w jej posiadaniu (tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 30 czerwca 2022 r., III OSK 5191/21). Tymczasem skarżąca, reprezentowana przez zawodowego pełnomocnika w toku całego postępowania, nie przedłożyła żadnych dowodów wykazujących powyższe okoliczności. W rezultacie zasadnie przyjęły organy, że w sprawie nie istnieje związek przyczynowo-skutkowy pomiędzy rezygnacją przez skarżącą z zatrudnienia a opieką nad matką. Zdaniem Sądu zasadnie uwzględnił organ w zaskarżonej decyzji, że ocena czy rezygnacja przez skarżącą z zatrudnienia jest konieczna dla zapewnienia matce opieki powinna uwzględniać, iż do alimentacji matki zobowiązana jest również siostra skarżącej. Wynika to z faktu, że świadczenie pielęgnacyjne jest świadczeniem z zakresu pomocy społecznej, a zatem jego przyznanie powinno uwzględniać zasadę subsydiarności, w świetle której Państwo powinno pomagać tam, gdzie jednostka nie może poradzić sobie sama. Równocześnie, interpretacja przepisów u.ś.r. wymaga odwołania do wyrażonej w Konstytucji RP zasady wspierania rodzin, które znajdują się trudnej sytuacji materialnej i społecznej (art. 71 ust. 1 Konstytucji). W ocenie Sądu pomoc Państwa powinna być stosowana tam, gdzie jednostka (rodzina) nie jest w stanie poradzić sobie samodzielnie. Z okoliczności sprawy nie wynika, aby zachodziły obiektywne przesłanki zwalniające siostrę skarżącej z obowiązku alimentacyjnego względem matki, pozwalające na przyjęcie, że jedynie skarżąca może realizować opiekę nad matką, a w rezultacie dające podstawę do stwierdzenia, że rezygnacja przez skarżącą z zatrudnienia jest konieczna do zapewnienia opieki matce. W toku postępowania organy, poprzez przeprowadzenie wywiadu środowiskowego oraz odebranie oświadczeń od siostry skarżącej, ustaliły sytuację majątkową, rodzinną i zdrowotną pozostałych osób zobowiązanych do alimentacji. W ocenie Sądu powoływane okoliczności, takie jak posiadanie zatrudnienia, czy uzyskiwanie niskiego dochodu na osobę w rodzinie, mogą utrudniać realizację obowiązku alimentacyjnego względem rodziców, jednakże z niego nie zwalniają. Zwrócić należy uwagę, że skarżąca nie podnosiła w toku postępowania, ani na etapie skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, aby po stronie siostry skarżącej zachodziły inne, nieustalone przez organy, okoliczności wykluczające realizację obowiązku alimentacyjnego względem matki. Zgodnie z art. 128 ustawy z dnia Kodeks rodzinny i opiekuńczy (t. j. Dz. U. z 2020 r., poz. 1359 ze zm., dalej: "k.r.o.") obowiązek dostarczania środków utrzymania, a w miarę potrzeby również środków wychowania (obowiązek alimentacyjny) obciąża krewnych w linii prostej oraz rodzeństwo. Zgodnie z art. 129 § 2 k.r.o. krewnych w tym samym stopniu obciąża obowiązek alimentacyjny w częściach odpowiadających ich możliwościom zarobkowym i majątkowym. Podkreślić należy, że siostra skarżącej mieszka w tej samej miejscowości do matka - numer domu siostry skarżącej wskazany w wywiadzie środowiskowym to 198, natomiast matka skarżącej zamieszkuje pod numerem 200. W rezultacie, możliwe jest zdaniem Sądu takie podzielenie się obowiązkami, żeby skarżąca mogła podjąć zatrudnienie, choćby w niepełnym wymiarze czasu pracy. Podkreślić należy, że zgodnie z art. 135 § 2 k.r.o. wykonanie obowiązku alimentacyjnego względem dziecka, które nie jest jeszcze w stanie utrzymać się samodzielnie albo wobec osoby niepełnosprawnej może polegać w całości lub w części na osobistych staraniach o utrzymanie lub o wychowanie uprawnionego. Skoro zatem, ze względu na niskie dochody siostra skarżącej nie jest w stanie partycypować w kosztach opieki nad matką, ze względu na bliskość miejsca zamieszkania, mogłaby osobiście wesprzeć skarżącą w tej opiece, umożliwiając skarżącej podjęcie zatrudnienia, choćby w niepełnym wymiarze czasu pracy. Mając na względzie powyższe, zasadnie przyjęto w zaskarżonej decyzji, że w niniejszej sprawie nie zostały spełnione przesłanki przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 2 p.p.s.a. Mając na względzie powyższe, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił.