II GSK 1808/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Zbigniew Czarnik Sędzia NSA Dorota Dąbek Sędzia del. WSA Marek Krawczak (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Elżbieta Jabłońska-Gorzelak po rozpoznaniu w dniu 10 grudnia 2024 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej S.K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 8 kwietnia 2021 r. sygn. akt I SA/Op 293/20 w sprawie ze skargi S.K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia 4 września 2020 r. nr SKO.40.673.2020.ro w przedmiocie odmowy stwierdzenia nadpłaty opłaty dodatkowej za nieuiszczenie opłaty za postój pojazdu oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu (dalej: WSA w Opolu, sąd pierwszej instancji) wyrokiem z 8 kwietnia 2021 r., sygn. akt I SA/Op 293/20, oddalił skargę S.K. (dalej: skarżący) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu (dalej: Kolegium, SKO) z 4 września 2020 r. utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta Miasta Opola z 31 stycznia 2020 r., którą na podstawie art. 104 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2020 r. poz. 256 ze zm.; dalej: k.p.a.), art. 75 § 1 oraz 4a ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (tekst jedn. Dz.U. z 2019 r. poz. 900 ze zm.; dalej: o.p.) w zw. z art. 60 pkt. 7 oraz 67 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (tekst jedn. Dz.U. z 2019 r. poz. 869 ze zm.; dalej: u.f.p.) odmówiono skarżącemu stwierdzenia nadpłaty z tytułu opłaty dodatkowej, o której mowa w art. 13f ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2020 r., poz. 470 ze zm., dalej jako: "u.d.p."). W uzasadnieniu wyroku sąd pierwszej instancji wskazał, że dla rozstrzygnięcia sprawy niniejszej kluczowe jest ustalenie czy kwota, której dotyczy postępowanie zainicjowane wnioskiem skarżącego o zwrot nadpłaty, została nienależnie wyegzekwowana w prowadzonym wobec niego postępowaniu egzekucyjnym, jak wywodził w skardze skarżący. W ocenie skarżącego z uwagi na niewydanie decyzji określającej wysokość opłaty dodatkowej, opłata taka jest nienależna, a jedynym sposobem jej odzyskania jest wniosek o stwierdzenie nadpłaty. Zdaniem organu nie istnieje obowiązek wydania takiej decyzji, co czyni niezasadnym wniosek o stwierdzenie nadpłaty. WSA w Opolu powołując się na utrwalone orzecznictwo sądów administracyjnych stwierdził, że obowiązek uiszczenia opłaty dodatkowej - jeżeli opłata parkingowa nie została uregulowana - wynika z mocy prawa. Obowiązek taki winien być wykonany niezwłocznie po wystąpieniu określonego stanu faktycznego (zaparkowania w strefie, a w odniesieniu do opłaty dodatkowej - nieuiszczenia opłaty parkingowej), z wystąpieniem którego ustawa wiąże ten obowiązek. W konsekwencji w tym zakresie nie jest wymagane konkretyzowanie obowiązku w drodze indywidualnego aktu administracyjnego jakim jest decyzja. Sąd pierwszej instancji stwierdził, że w realiach rozpatrywanej sprawy brak jest podstaw do przyjęcia, że nałożona na skarżącego opłata dodatkowa została pobrana nienależnie. W stanie faktycznym sprawy poza sporem pozostaje okoliczność, że skarżący w dniu 9 maja 2016 r. parkował samochód o nr rej. [...] w strefie płatnego parkowania, nie płacąc opłaty za postój tego pojazdu (od godz. 12.30). Wobec powyższego Miejski Zarząd Dróg był uprawniony do pobrania opłaty dodatkowej od skarżącego, a nieuiszczenie opłaty dodatkowej stanowiło podstawę do wszczęcia postępowania egzekucyjnego. WSA w Opolu za niemające wpływu na wynik sprawy uznał zarzuty skargi kwestionujące zgodność z prawem zapisów uchwały nr XII/203/15 Rady Miasta Opola z dnia 2 lipca 2015 r. ograniczających czas na uiszczenie opłaty za parkowanie do 7 minut. Przedmiotem kontroli Sądu pierwszej instancji była bowiem decyzja w sprawie odmowy stwierdzenia nadpłaty, co powoduje, że Sąd nie mógł w tej sprawie oceniać zgodności z prawem powyższej uchwały, gdyż ocena taka wykraczałaby poza przedmiot zaskarżenia. Sąd pierwszej instancji w podstawie wyroku wskazał art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325; dalej: p.p.s.a.) S.K. wniósł skargę kasacyjną, którą zaskarżył powyższy wyrok w całości oraz wniósł o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi pierwszej instancji, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i orzeczenie, co do istoty sprawy poprzez uchylenie zaskarżonych decyzji w całości i orzeczenie o kosztach postępowania. Jednocześnie skarżący wniósł o rozstrzygnięcie skargi kasacyjnej na rozprawie. Zaskarżonemu wyrokowi, na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. zarzucił: 1) naruszenie prawa materialnego tj. art. 3 § 1 i art. 3a § 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tekst jedn. Dz.U. z 2020 r. poz. 1427, ze zm.; dalej: u.p.e.a.) poprzez uznanie, że obowiązek zapłaty opłaty dodatkowej za parkowanie powstaje z mocy prawa beż konieczności wydawania decyzji przedmiocie ustalenia wysokości i obowiązku zapłaty; 2) naruszenie prawa materialnego tj. art. 2 § 2 w związku z art. 21 § 1 pkt 2 o.p. poprzez uznanie, że obowiązek zapłaty opłaty dodatkowej za parkowanie powstaje z mocy prawa bez konieczności wydawania decyzji w przedmiocie jej ustalenia; 3) naruszenie prawa materialnego tj. art. 67 ust. 1 w związku z art. 60 pkt 7 u.f.p. poprzez uznanie, że obowiązek zapłaty opłaty dodatkowej za parkowanie nie musi być skonkretyzowany w drodze decyzji administracyjnej; 4) naruszenie art. art. 189b k.p.a. w związku z art. 67 ust. 2 u.f.p. poprzez uznanie, że opłata dodatkowa nie jest administracyjną karą pieniężną w rozumieniu art. 189b k.p.a. i nie stosuje do niej przepisów k.p.a.; 5) obrazę art. 178 ust. 1 Konstytucji RP poprzez uznanie, że Sąd nie jest władny na użytek konkretnej sprawy ocenić legalności aktu prawa miejscowego; 6) obrazę przepisów postępowania tj. art. 153 p.ps.a. poprzez uznanie, że prawomocne rozstrzygnięcie kwestii zarzutów podniesionych w toku postępowania egzekucyjnego stoi na przeszkodzie merytorycznemu rozpoznaniu wniosku strony o stwierdzenie nadpłaty. Argumentację na poparcie powyższych zarzutów skarżący przedstawił w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny (dalej: NSA lub sąd drugiej instancji) rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę przyczyny nieważności postępowania sądowoadministracyjnego określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. W rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, zatem spełnione zostały warunki do merytorycznego rozpoznania skargi kasacyjnej. W myśl art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Oznacza to, że sąd drugiej instancji nie przedstawia w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy i sąd pierwszej instancji. Wobec powyższego NSA odstąpił od przedstawienia stanu sprawy, ograniczając uzasadnienie tylko do rozważań mających znaczenie dla oceny postawionych w skardze kasacyjnej zarzutów. Zgodnie z treścią art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu prawa materialnego, które może polegać na błędnej wykładni lub niewłaściwym zastosowaniu albo na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Skarga kasacyjna S.K. oparta została na obu podstawach kasacyjnych z art. 174 p.p.s.a. W takiej sytuacji sąd drugiej instancji w pierwszej kolejności dokonuje oceny zarzutów procesowych tej skargi, a dopiero w dalszej kolejności odnosi się do jej zarzutów materialnych. Zachowanie takiej kolejności rozpoznawania zarzutów kasacyjnych wynika z tego, że ocena stosowania prawa materialnego może być dokonana dopiero wówczas, gdy zostanie stwierdzone, że stan faktyczny sprawy jest niesporny albo że nie został skutecznie zakwestionowany. Od tak określonej zasady rozpoznawania zarzutów kasacyjnych mogą być wyjątki i wówczas sąd drugiej instancji może rozpoznać zarzuty łącznie. Sytuacja taka ma miejsce, gdy zarzuty kasacyjne pozostają w związku, a więc ich istota sprowadza się do tożsamego problemu prawnego, pomimo że strona wskazuje różne podstawy, z których mają wynikać naruszenia prawa. W rozpoznawanej sprawie mamy do czynienia z taką sytuacją, bowiem istotą zarzutów materialnych i procesowych jest wykazanie, że zaskarżony wyrok narusza prawo, bo bezpodstawnie przyjmuje, że obowiązek zapłaty opłaty dodatkowej za parkowanie pojazdu nie wymaga konkretyzacji w decyzji i tym samym wadliwie zakłada, że opłata uiszczona bez uprzedniej decyzji nie jest nadpłatą. Wada zaskarżonego wyroku w tym zakresie polega na naruszeniu licznych przepisów wskazanych w zarzutach od pkt 1 do pkt 5. Odmiennym problemem jest zarzut z pkt 6 podnoszący naruszenie art. 153 p.p.s.a. Zarzut ten wymaga odrębnej oceny. Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, dlatego nie mogła prowadzić do uchylenia zaskarżonego wyroku. Zdaniem NSA niezasadne są zarzuty kasacyjne zawarte w pkt. 1-3 petitum skargi kasacyjnej. Ich konstrukcja zasadza się na założeniu, że zaskarżony wyrok jest wadliwy, bowiem sąd pierwszej instancji przyznaje, że opłata dodatkowa za parkowanie ma źródło w ustawie, a nie indywidualnym akcie administracyjnym. We wszystkich tych przypadkach strona skarżąca kasacyjnie podnosi zarzut naruszenia stosownych przepisów u.p.e.a., o.p. i u.f.p. i kwalifikuje te naruszenia jako naruszenia prawa materialnego. Zarzuty tak skonstruowane są nietrafne. Przede wszystkim należy zwrócić uwagę, że w tych zarzutach chodzi o brak wydania decyzji. Decyzja to forma działania administracji, zatem problematyka dotycząca tej materii to także zagadnienie procesowe, a nie tylko materialne. Z kolei stawianie zarzutów w niewłaściwej podstawie kasacyjnej to błąd formalny skargi, który uniemożliwia jej rozpoznanie. Wniosek ten wypływa wprost z przepisów prawa, które określają skargę kasacyjną na gruncie p.p.s.a. jako środek prawny sformalizowany. Z tego powodu przepisy powierzają jej sporządzenie profesjonalnemu podmiotowi. Zarzuty postawione w niewłaściwej podstawie kasacyjnej zawsze prowadzą do ich niezasadności. Zatem już tylko z tego powodu należałoby uznać je za nieskuteczne. Jednak niezależnie od tego, gdyby nawet były formalnie poprawne, to i tak byłyby nietrafne. W orzecznictwie i doktrynie nie budzi wątpliwości, że obowiązek uiszczenia opłaty dodatkowej za parkowanie ma źródło w przepisach prawa i nie wymaga on konkretyzacji w decyzji (por. wyroki NSA z: 9 marca 2017 r., sygn. akt II GSK 1683/15; 3 marca 2023 r., sygn. akt I GSK 844/22; 13 kwietnia 2023 r., sygn. akt I GSK 1944/19; te i kolejne cytowane orzeczenia dostępne w CBOSA). Fakt ten ma określone konsekwencje dla postępowania egzekucyjnego, którego wszczęcie nie wymaga uprzedniego wydania decyzji konkretyzującej obowiązek wniesienia opłaty dodatkowej. Finalnie ma to również znaczenie dla oceny, czy opłata wniesiona, jak w rozpoznawanej sprawie, może być traktowana jako nadpłata, bo wcześniej nie wydano decyzji. Z treści przepisów regulujących obowiązek uiszczenia opłaty dodatkowej wynika, że opłatę taką wnosi podmiot, który nie poniósł opłaty za parkowanie pojazdu. Skoro opłata ta została wniesiona w tak określonym stanie faktycznym i w wysokości prawem przewidzianej, to nie może być ona nadpłatą w rozumieniu przepisów Ordynacji podatkowej. Sąd drugiej instancji nie podziela stanowiska skargi kasacyjnej, że opłata dodatkowa jest karą administracyjną. Nie mógł zatem zostać uwzględniony zarzut naruszenia prawa materialnego - art. 189b k.p.a. w związku z art. 67 ust. 2 u.f.p., co miało być skutkiem błędnego uznania przez WSA, że opłata dodatkowa nie jest administracyjną karą pieniężną w rozumieniu art. 189b k.p.a. i nie stosuje się do niej przepisów tego kodeksu. Podkreślić trzeba, że opłaty za postój pojazdów samochodowych w strefie płatnego parkowania (analogicznie opłaty dodatkowe) nie mają związku z naruszeniem zakazu lub niedostosowaniem się do nakazu określonego w przepisach prawa, z którymi ustawodawca wiąże nałożenie pieniężnych kar administracyjnych. Charakter tych opłat wynika z przesłanek ich powstania, które zostają zrealizowane w konkretnym, obiektywnie występującym stanie faktycznym, w którym realizuje się obowiązek świadczenia pieniężnego na rzecz uprawnionego podmiotu (gminy) z tytułu samego faktu postoju samochodu na miejscu wyznaczonym dla postoju pojazdów, znajdującym się w strefie płatnego parkowania. Strefą taką jest obszar, dla którego właściwa rada gminy wprowadziła odpłatność za zajęcie wyznaczonego w nim miejsca postoju. Ma to istotne znaczenie dla oceny charakteru prawnego powstającego z tego tytułu obowiązku, gdyż zachowanie się użytkownika drogi publicznej, polegające na postoju pojazdu, którym ten użytkownik dysponuje, jest w sposób zgodne z obowiązującym porządkiem prawnym i z tej racji nie jest zagrożone sankcją o charakterze pieniężnym, nakładaną przez organ administracji publicznej, w drodze decyzji. Sankcja taka, o ile prawidłowo zostaje określona w ustawie, nakładana jest bowiem jedynie w następstwie naruszenia prawa polegającego na niedopełnieniu obowiązku albo naruszeniu zakazu (art. 189b k.p.a.). Również niezasadny jest zarzut naruszenia art. 153 p.p.s.a., gdyż przepis ten nie miał i nie ma zastosowania w tej sprawie, a zatem nie mógł go naruszyć WSA w Opolu. Przepis ten dotyczy bowiem sytuacji, gdy sąd administracyjny wyeliminował zaskarżoną decyzję z obrotu prawnego (uchylił ją albo stwierdził jej nieważność), skutkiem czego sprawa wymaga ponownego rozpatrzenia przez organ administracji w postępowaniu administracyjnym. Taka zaś sytuacja nie nastąpiła w rozpatrywanej sprawie. Mając na uwadze powyższe oraz treść art. 184 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji.