III OSK 5721/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodnicząca sędzia NSA Tamara Dziełakowska (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Olga Żurawska-Matusiak sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski Protokolant asystent sędziego Adam Płusa po rozpoznaniu w dniu 11 grudnia 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławcze w Szczecinie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 21 kwietnia 2021 r. sygn. akt II SA/Sz 934/20 w sprawie ze skargi R. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Szczecinie z dnia 13 sierpnia 2020 r. nr SKO.WT.490/2380/2020 w przedmiocie dodatku mieszkaniowego oddala skargę kasacyjną. Zaskarżonym wyrokiem z 21 kwietnia 2021 r. (sygn. akt II SA/Sz 934/20) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) oraz art. 135 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; dalej: "P.p.s.a."), uchylił zaskarżoną przez R. S. decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Szczecinie z 13 sierpnia 2020 r. oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Szczecina z 3 czerwca 2020 r. w przedmiocie dodatku mieszkaniowego. W uzasadnieniu przedmiotowego wyroku Sąd pierwszej instancji wskazał, że decyzją z 3 czerwca 2020 r. Prezydent Miasta Szczecina, na podstawie art. 7 ust. 1 i 1a ustawy z 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych (Dz. U. z 2019 r., poz. 2133 ze zm.; dalej: "u.d.m.") przyznał skarżącemu dodatek mieszkaniowy na okres 6 miesięcy, tj. od 1 czerwca 2020 r. do 30 listopada 2020 r. w wysokości 125,77 zł miesięcznie. W odwołaniu od wskazanej decyzji skarżący wniósł o uchylenie w całości decyzji organu pierwszej instancji i o przyjęcie dochodów netto przy obliczaniu wysokości dodatków mieszkaniowych oraz o przywrócenie kwoty pieniężnej równoważącej 30 kWh za brak centralnej wody ciepłej. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Szczecinie decyzją z 13 sierpnia 2020 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256 ze zm.; dalej "k.p.a.") w związku z art. 2-6 ustawy u.d.m. po rozpatrzeniu odwołania skarżącego, utrzymało w mocy decyzję Prezydenta. Organ odwoławczy wskazał, iż z materiału dowodowego wynika, że miesięczny dochód gospodarstwa domowego skarżącego wyniósł 1490,89 zł, zaś najniższa emerytura wynosi 1200,00 zł. Stąd należało przyjąć wydatki poniesione przez osobę w wysokości 15% dochodów gospodarstwa domowego, co stanowiło kwotę 223,63 zł. W takiej zatem wysokości winien ponosić wydatki na mieszkanie odwołujący się. Kolegium ustaliło natomiast, że wydatki gospodarstwa na lokal wynosiły 349,40 zł, stąd różnica między obiema kwotami to 125,77 zł. Tym samym, w ocenie organu odwoławczego Prezydent wydając zaskarżoną decyzję w sposób prawidłowy ustalił i przyznał skarżącemu dodatek mieszkaniowy w wysokości 125,77 zł miesięcznie. W kwestii żądania odwołującego przyznania ryczałtu za brak ciepłej wody w lokalu, SKO zwróciło uwagę, że mieszkanie to wyposażone jest w instalację ciepłej wody, dlatego też brak było podstaw prawnych do jego wyliczenia. Zgodnie bowiem z § 3 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z 28 grudnia 2001 r. w sprawie dodatków mieszkaniowych (Dz.U. 2001 nr 156 poz. 1817 ze zm.), ryczałt przyznaje się tylko i wyłącznie, jeżeli lokal nie jest wyposażony w instalację ciepłej wody. Organ odwoławczy powołując się na treść art. 3 ust. 3 u.d.m. wskazał, że dochód gospodarstwa domowego skarżącego został obliczony, jako dochód brutto, albowiem wynika to z treści sygnalizowanego przepisu. Powyższa decyzja została przez skarżącego zaskarżona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z wnioskiem o jej uchylenie w całości oraz przyjęcie dochodów netto, a nie brutto przy obliczaniu dodatku mieszkaniowego, którego wysokość ma kluczowe znaczenie dochodowe dla podstawowej egzystencji Polek i Polaków, obywateli, a także dla jego podstawowej egzystencji. Liczenie bowiem dochodu brutto, a nie netto powoduje podwójne obniżenie rzeczywistych dochodów obywateli uprawnionych do pobierania dodatku mieszkaniowego. Oprócz tego skarżący wniósł o przywrócenie kwoty pieniężnej równoważącej opłatę za 30 KWh za brak centralnej ciepłej wody, albowiem we wspomnianym Rozporządzeniu z 28 grudnia 2001 r. w sposób rażący i bezprawny, z naruszeniem art. 92 ust. 1 Konstytucji zmniejszono równoważnik z 30 na 20 KWh. Ponadto skarżący w treści skargi zawarł wnioski o wystąpienie przez WSA do Trybunału Konstytucyjnego o udzielenie odpowiedzi na wskazane przez niego pytania prawne. Odpowiadając na skargę SKO wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Uchylając decyzje obu organów Sąd pierwszej instancji wyjaśnił, iż w sprawie co do zasady nie było sporu o to, że skarżący spełnia przesłanki kwalifikujące go do otrzymania dodatku mieszkaniowego. Osią sporu było ustalenie wysokości tegoż świadczenia, przy stanowisku skarżącego, że przepisy będące podstawą jego wyliczenia są niezgodne z Konstytucją RP, nieuwzględnienie ryczałtu za brak ciepłej wody oraz zmiana jego wysokości wywołana rozporządzeniem Rady Ministrów z 28 grudnia 2001 r., a także wliczanie do dochodu uprawniającego do uzyskania dodatku mieszkaniowego dochodu brutto, a nie netto. Odnośnie pierwszej kwestii WSA zauważył, że organ odwoławczy, co do zasady do czasu uznania przez Trybunał Konstytucyjny danej regulacji prawnej za niekonstytucyjną, nie mógł odmówić zastosowania obowiązujących przepisów prawa, zgodnie z zasadą domniemania konstytucyjności. W drugim przypadku Sąd meriti podzielił zapatrywania obu organów, iż skarżącemu nie należy się ryczałt za brak ciepłej wody, albowiem jego mieszkanie jest wyposażone w instalację ciepłej wody, co w świetle obowiązujących wówczas przepisów dyskwalifikowało z jego uzyskania. Kolejna kwestia dotyczyła rozważań na temat rodzaju i wysokości dochodu liczonego w przypadku wniosku o przyznanie dodatku mieszkaniowego. Odwołując się w tej materii do przepisu art. 3 ust. 3 u.d.m. Sąd pierwszej instancji, zaznaczył, że ustawodawca podał definicję "dochodu", która umożliwia odkodowanie, co wchodzi w jego skład. Wskazany przepis jasno zatem określa, jakie świadczenia nie są wliczane do dochodu i jakie składki podlegają odliczeniu przy jego ustalaniu. Zastrzeżenia Sądu wzbudziło, iż jako podstawa obliczenia średniego miesięcznego dochodu przyjęta została kwota 1490,89 zł wskazana przez skarżącego, który zadeklarował kwotę 4472,66 zł jako łączną wysokość dochodów z pełnych trzech miesięcy kalendarzowych poprzedzających datę złożenia wniosku. W aktach sprawy znajduje się jednak zaświadczenie dotyczące wypłacanego wnioskodawcy świadczenia emerytalno-rentowego za okres od lutego do kwietnia 2020 r. z którego wynika, że wskazana przez skarżącego we wniosku miesięczna kwota dochodów została pomniejszona o kwotę otrzymanego w kwietniu 2020 r. dodatkowego rocznego świadczenia ("13") w wysokości 1200,00 zł brutto. Przyjęty zatem przez organy obu instancji dochód skarżącego nie został szczegółowo odniesiony do przywołanego uregulowania z art. 3 ust. 3 u.d.m. zawierającego definicję dochodu, tj. z pominięciem wszystkich składników uzyskanego przez skarżącego dochodu wskazanych w złożonym przez niego wniosku, co w ocenie WSA naruszało dyspozycję art. 107 § 1 pkt 6 i § 3 k.p.a. w zakresie uzasadnienia faktycznego i prawnego wydanej decyzji i stanowiło podstawę do uchylenia decyzji organów obu instancji. Ponadto Sąd pierwszej instancji szeroko odniósł się również do żądania skarżącego odnośnie wystąpienia do Trybunału Konstytucyjnego celem udzielenia stawianych przez niego w skardze pytań prawnych, uznając że powołane kwestie nie mają żadnego wpływu na rozstrzygnięcie sprawy, stąd wniosek ten nie mógł zostać uwzględniony. Przy ponownym rozpoznaniu wniosku skarżącego WSA nakazał organowi ustalenie wysokości średniego miesięcznego dochodu wnioskodawcy, biorąc jako podstawę dyspozycję art. 3 ust. 3 u.d.m., mając na uwadze zasadę zakazu reformationis in peius. W skardze kasacyjnej do Naczelnego Sądu Administracyjnego, organ odwoławczy zaskarżając wyrok Sądu pierwszej instancji w całości zarzucił: - naruszenie prawa procesowego mogące mieć istotny wpływ na wynik postępowania tj. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez bezpodstawne przyjęcie, iż organ nie wyjaśnił swojego rozstrzygnięcia; - naruszenie prawa materialnego tj. art. 2-6 u.d.m. poprzez przyjęcie, iż organ niewłaściwie naliczył dodatek mieszkaniowy. Mając na uwadze powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi oraz zasądzenie na rzecz SKO kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Jednocześnie oświadczono o zrzeczeniu się rozprawy. W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżący podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko, z kolei w kolejnym piśmie z 21 lipca 2021 r. zażądał rozpoznania sprawy na rozprawie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Kluczowy problem w sprawie koncentruje się na ustaleniu czy organ wydając zaskarżoną decyzję, utrzymaną następnie w mocy przez SKO, prawidłowo ustalił wysokość miesięcznego dochodu skarżącego uprawniającego tym samym do uzyskania świadczenia pieniężnego w postaci dodatku mieszkaniowego w wysokości określonej orzeczeniem Prezydenta. Sąd pierwszej instancji analizując sprawę stanął bowiem na stanowisku, iż sposób wyliczenia przedmiotowego dochodu był błędny, albowiem nie uwzględniał wszystkich wymienionych w ustawie o dodatkach mieszkaniowych elementów, co w konsekwencji doprowadziło do uchylenia obu wcześniejszych decyzji z zakreśleniem wytycznych, które należy uwzględnić przy ponownym rozpoznaniu sprawy. Poza sporem pozostawało jednak to, że skarżący na dzień wydania przez organ pierwszej instancji decyzji spełniał wszystkie kryteria ustawowe do otrzymania dodatku mieszkaniowego. Należy bowiem zwrócić uwagę, że istotą przedmiotowego świadczenia w ujęciu systemowym jest pomoc udzielana przez władze samorządowe osobom o niskich dochodach w pokryciu okresowych świadczeń pieniężnych ponoszonych przez gospodarstwo domowe w związku z zajmowaniem lokalu mieszkalnego (vide: art. 6 ust. 3 i 4 u.d.m.). Przy czym należy zaznaczyć, iż poczynione tutaj rozważania na temat sprawy odnoszą się wyłącznie do przepisów obowiązujących w dacie rozstrzygania przez organ wniosku. Jak zatem wynikało z art. 3 ust. 1 u.d.m. dodatek mieszkaniowy przysługuje tym osobom, których średni miesięczny dochód na jednego członka gospodarstwa domowego w okresie 3 miesięcy poprzedzających datę złożenia wniosku o przyznanie dodatku mieszkaniowego nie przekracza 175% kwoty najniższej emerytury w gospodarstwie jednoosobowym i 125% tej kwoty w gospodarstwie wieloosobowym, obowiązującej w dniu złożenia wniosku, z zastrzeżeniem art. 6 ust. 8. W dacie złożenia przez skarżącego wniosku najniższa emerytura wynosiła 1200,00 zł, zaś górną granicę przyznania świadczenia dla gospodarstwa jednoosobowego stanowił dochód w wysokości 2100,00 zł. Zgodnie z kolei z art. 6 ust. 1 u.d.m. wysokość dodatku mieszkaniowego stanowi różnicę między wydatkami, o których mowa w ust. 3-6, przypadającymi na normatywną powierzchnię użytkową zajmowanego lokalu mieszkalnego, a kwotą stanowiącą wydatki poniesione przez osobę otrzymującą, z zastrzeżeniem ust. 2, dodatek w wysokości: 1) 15% dochodów gospodarstwa domowego - w gospodarstwie jednoosobowym; 2) 12% dochodów gospodarstwa domowego - w gospodarstwie 2-4-osobowym; 3) 10% dochodów gospodarstwa domowego - w gospodarstwie 5-osobowym i większym. Powyższe jednoznacznie wskazuje, że rozstrzygnięcie dotyczące przyznania dodatku mieszkaniowego opiera się na relacji między dochodami gospodarstwa domowego wnioskodawcy, a ponoszonymi przez niego kosztami utrzymania lokalu. Z akt sprawy wynika, że skarżący zajmuje lokal o powierzchni użytkowej wynoszącej 22,74 m2, tworząc gospodarstwo jednoosobowe. Zaś w myśl art. 5 ust. 1 pkt 1 u.d.m. normatywna powierzchnia lokalu w przeliczeniu na jedną osobę, aby móc starać się o dodatek mieszkaniowy nie może przekraczać 35 m2. Udokumentowane wydatki skarżącego na poczet utrzymania lokalu, ustalone w oparciu o informacje przekazane przez Agencję Mienia Wojskowego, w ramach pisma z 25 maja 2020 r. określone zostały na kwotę 349,40 zł miesięcznie, a wydatki jakie powinno ponosić gospodarstwo domowe ustalono na kwotę 223,63 zł. Dochód natomiast skarżącego za trzy miesiące poprzedzające datę złożenia wniosku, wyliczony został w oparciu o treść załączonej do wniosku deklaracji z 29 maja 2020 r. oraz zaświadczenie z Wojskowego Biura Emerytalnego z 27 maja 2020 r., z których organ pierwszej instancji przyjął, że łączny dochód za ten okres wyniósł 4472,66 zł. Przy czym, w ramach dochodu skarżącego za miesiąc kwiecień 2020 r. ujętego w wydanym zaświadczeniu uwzględniona została także kwota wypłaconego dodatkowego rocznego świadczenia (tzw. "13") w wysokości 1200,00 zł brutto. Stąd też przy obliczeniu wysokości dochodu skarżącego świadczenie to nie zostało wzięte przez organ pod uwagę. W art. 3 ust. 3 u.d.m. ustawodawca zawarł definicję dochodu, który określony został, jako "wszelkie przychody po odliczeniu kosztów ich uzyskania oraz po odliczeniu składek na ubezpieczenie emerytalne i rentowe oraz na ubezpieczenie chorobowe, określonych w przepisach o systemie ubezpieczeń społecznych, chyba że zostały już zaliczone do kosztów uzyskania przychodu. Do dochodu nie wlicza się świadczeń pomocy materialnej dla uczniów, dodatków dla sierot zupełnych, jednorazowych zapomóg z tytułu urodzenia się dziecka, dodatku z tytułu urodzenia dziecka, pomocy w zakresie dożywiania, zasiłków pielęgnacyjnych, zasiłków okresowych z pomocy społecznej, jednorazowych świadczeń pieniężnych i świadczeń w naturze z pomocy społecznej, dodatku mieszkaniowego, dodatku energetycznego, zapomogi pieniężnej, o której mowa w przepisach o zapomodze pieniężnej dla niektórych emerytów, rencistów i osób pobierających świadczenie przedemerytalne albo zasiłek przedemerytalny w 2007 r., świadczenia pieniężnego i pomocy pieniężnej, o których mowa w przepisach ustawy z dnia 20 marca 2015 r. o działaczach opozycji antykomunistycznej oraz osobach represjonowanych z powodów politycznych (Dz. U. z 2018 r. poz. 690 oraz z 2019 r. poz. 730, 752 i 992), świadczenia wychowawczego, o którym mowa w ustawie z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (Dz. U. z 2018 r. poz. 2134, z późn. zm.), dodatku wychowawczego, o którym mowa w ustawie z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej (Dz. U. z 2019 r. poz. 1111, 924 i 1818), dopłaty do czynszu, o której mowa w ustawie z dnia 20 lipca 2018 r. o pomocy państwa w ponoszeniu wydatków mieszkaniowych w pierwszych latach najmu mieszkania (Dz. U. poz. 1540 oraz z 2019 r. poz. 1309), świadczenia pieniężnego przyznawanego na podstawie art. 9 ustawy z dnia 22 listopada 2018 r. o grobach weteranów walk o wolność i niepodległość Polski (Dz. U. poz. 2529) oraz świadczenia uzupełniającego przyznanego na podstawie ustawy z dnia 31 lipca 2019 r. o świadczeniu uzupełniającym dla osób niezdolnych do samodzielnej egzystencji (Dz. U. poz. 1622)". Organ odwoławczy w wydanej decyzji wprawdzie powołał się na powyższą normę prawną, jednakże w oparciu o dostępny materiał dowodowy nie wyjaśnił jakie faktyczne elementy składały się na dochód skarżącego, ograniczając się wyłącznie do stwierdzenia, że został on prawidłowo ustalony przez organ pierwszej instancji. Jak argumentował Prezydent, z uwagi na to, że żądanie skarżącego zostało w całości uwzględnione, decyzja pierwszej instancji nie zawierała uzasadnienia, powołując się na art. 107 § 4 k.p.a. Zasadnie tym samym Sąd meriti wywodzi, iż w decyzji SKO brak jest uzasadnienia przyczyny dla której w dochodzie skarżącego nie zostało uwzględnione dodatkowe świadczenie roczne w postaci tzw. "13", wypłacone skarżącemu w kwietniu 2020 r. w tym również brak odniesienia się do innych elementów wskazanych w art. 3 ust. 3 u.d.m. takich jak koszty uzyskania przychodu czy składki na ubezpieczenie emerytalne i rentowe oraz na ubezpieczenie chorobowe, podlegające odliczeniu. Ocenę tą podziela również Naczelny Sąd Administracyjny. Żaden bowiem przepis nie zwalniał SKO od faktycznego wyliczenia wysokości dochodu w treści wydanej decyzji, opierając się na przesłankach ustawowych i zgromadzonym w sprawie materiale dowodowym. Dopiero po prawidłowym ustaleniu dochodu skarżącego, organ odwoławczy zobligowany był do zestawienia tej wartości z ustaleniami poczynionymi przez Prezydenta i ewentualnego wskazania, że kwota dochodu została zaniżona, nie pozostając bez wpływu na uzyskane przez skarżącego świadczenie w postaci dodatku mieszkaniowego. Jak słusznie zauważa Sąd pierwszej instancji stanowiło to naruszenie dyspozycji 107 § 1 pkt 6 i § 3 k.p.a., ponieważ decyzja organu drugiej instancji nie wyjaśniała dlaczego przy ustalaniu dochodu skarżącego wzięto pod uwagę wyłącznie deklarowaną przez niego kwotę dochodu oraz nie wyjaśniała które elementy dochodu wnioskodawcy zostały wliczone do jego średniego dochodu, będącego podstawą przyznania dodatku, a które nie i dlaczego, bazując na definicji dochodu zawartej w art. 3 ust. 3 u.d.m. oraz materiale dowodowym sprawy, w tym w szczególności zaświadczeniu z Wojskowego Biura Emerytalnego. Wprawdzie słusznie organ drugiej instancji zauważa, że decyzja Prezydenta nie mogła zostać zmieniona na niekorzyść skarżącego, z uwagi na obowiązujący zakaz reformationis in peius wyrażony w art. 139 k.p.a., na co zwrócił uwagę Sąd pierwszej instancji, a także brak rażącego naruszenia prawa lub interesu społecznego, jednakże nie mogło to stanowić przeszkody do faktycznego ustalenia dochodu skarżącego w ramach kontroli decyzji przeprowadzanej przez SKO. Reasumując, z opisanych względów w oparciu o art. 184 P.p.s.a. nie znajdując podstaw do uwzględnienia złożonej skargi kasacyjnej należało ją oddalić, o czym Naczelny Sąd Administracyjny orzekł w sentencji. W rozpoznawanej sprawie nie zaszły żadne okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 P.p.s.a., a także żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 P.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku.