II GSK 1204/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Cezary Pryca po rozpoznaniu w dniu 11 grudnia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej "A." Sp. z o.o. w C. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 grudnia 2023 r. sygn. akt V SA/Wa 2086/23 w sprawie ze skargi "A. " Sp. z o.o. w C. na wystąpienie pokontrolne Generalnego Inspektora Informacji Finansowej z dnia 28 czerwca 2023 r. znak IF6.710.18.2022 w przedmiocie stosowania środków bezpieczeństwa finansowego w stosunku do klientów postanawia: oddalić skargę kasacyjną. I Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 19 grudnia 2023 r., sygn. akt V SA/Wa 2086/23, działając na podstawie ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie: tekst jedn. Dz. U. z 2024 r. poz. 935; dalej jako: "p.p.s.a.") odrzucił skargę "A." Sp. z o.o. w C. (dalej jako: "skarżąca") na wystąpienie pokontrolne Generalnego Inspektora Informacji Finansowej z dnia 28 czerwca 2023 r. w przedmiocie stosowania środków bezpieczeństwa finansowego w stosunku do klientów. W uzasadnieniu Sąd wskazał, że wystąpienie pokontrolne, które wskazuje wyłącznie na stwierdzone uchybienia i zawiera wnioski o ich usunięcie, nie podlega zaskarżeniu do sądu administracyjnego. Takie wystąpienie zawiera jedynie ustalenia i związane z nimi wnioski, które z istoty swej nie tworzą nowej sytuacji prawnej kontrolowanego. Spoczywający na kontrolowanym lub jednostce nadrzędnej obowiązek udzielenia odpowiedzi na wystąpienie pokontrolne nie mieści się w związku z tym w pojęciu obowiązków w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., gdyż nie występuje tu wymagany związek z kwestionowanym aktem. Należy zaznaczyć, że wystąpienie pokontrolne nie nakłada na kontrolowanego żadnych obowiązków, które mogłyby zmienić jego sytuację prawną, a jedynie formułuje wnioski, mające doprowadzić do wyeliminowania stwierdzonych uchybień. Wystąpienie pokontrolne wskazuje, że nie jest ono nakierowane na wywołanie konkretnych skutków prawnych wobec spółki. Wystąpienie pokontrolne Generalnego Inspektora Informacji Finansowej nie ma zatem charakteru orzeczenia administracyjnego, a stanowi jedynie wskazanie na nieprawidłowości i sposób ich usunięcia. Może być ono podstawą późniejszego wszczęcia przez właściwe organy postępowań, które dopiero zakończą się właściwymi rozstrzygnięciami podlegającymi kontroli sądowej. Sam organ nie dysponuje jednak środkami przymusu, które mogłyby doprowadzić do realizacji wniosków zawartych w wystąpieniu pokontrolnym oraz nie ma umocowania do stosowania w tym celu środków władczych w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Wobec tego Sąd uznał, że wniesienie skargi na przedmiotowe wystąpienie pokontrolne powinno skutkować jej odrzuceniem jako niedopuszczalnej, gdyż sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego. II Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia Sądu pierwszej instancji złożyła skarżąca, zaskarżając orzeczenie w całości. Zaskarżonemu postanowieniu na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. skarżąca zarzuciła: 1) naruszenie przepisów postępowania w postaci art. 3 § 2 pkt 4 w związku z art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. poprzez odrzucenie skargi / skarg (?) na skutek przyjęcia, że sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego, gdyż: 1.1) Wystąpienie pokontrolne, w tym zalecenia pokontrolne nie nakłada na skarżącą obowiązków w zakresie usunięcia nieprawidłowości stwierdzonych w ramach kontroli; 1.2) Generalny Inspektor Informacji Finansowej nie posiada środków przymusu, które mogłyby doprowadzić do realizacji przez skarżącą zaleceń pokontrolnych; 1.3.) Wystąpienie pokontrolne nie kończy żadnej indywidualnej sprawy skarżącej; 1.4) Kwestionowanie elementów Wystąpienia pokontrolnego przez skarżącą będzie możliwe dopiero w toku postępowania administracyjnego w przedmiocie nałożenia kary administracyjnej z tytułu niedopełnienia obowiązku wykonania zaleceń pokontrolnych; podczas gdy Wystąpienie pokontrolne nakłada wskazane w nim obowiązki na skarżącą mające nieraz bardzo konkretny charakter, które kształtują sytuację prawną skarżącej, a ich realizacja jest jej obowiązkiem pod rygorem nałożenia kary administracyjnej, co miało istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia w ten sposób, że doprowadziło WSA w Warszawie do wydania postanowienia o odrzuceniu skargi / skarg (?) skarżącej; 2) naruszenie przepisów postępowania w postaci art. 141 § 4 p.p.s.a. przez brak wyjaśnienia w postanowieniu, czy dotyczy ono Wystąpienia pokontrolnego jako niepodzielnej całości, czy też samych zaleceń pokontrolnych zawartych w Wystąpieniu pokontrolnym, które mogłyby być przedmiotem oddzielnego zaskarżenia, a w konsekwencji brak wskazania, czy przywoływane w uzasadnieniu postanowienia przepisy w równym stopniu dotyczą naruszeń stwierdzonych w toku kontroli oraz obowiązku wykonania zaleceń pokontrolnych, powstającego po zakończeniu kontroli; 3) naruszenie prawa materialnego w postaci art. 142 ust. 3 w zw. z art. 147 pkt 15 ustawy z dnia 1 marca 2018 r. o przeciwdziałaniu praniu pieniędzy oraz finansowaniu terroryzmu (Dz. U. z 2023 r. poz. 1124, ze zm.; dalej jako: "ustawa o przeciwdziałaniu praniu pieniędzy oraz finansowaniu terroryzmu") poprzez błędną wykładnię i w efekcie niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że "instytucja obowiązana" jako podmiot kontrolowany przez Generalnego Inspektora Informacji Finansowej nie ma obowiązku wykonania zaleceń pokontrolnych, w szczególności wskutek pominięcia faktu, że samo niewykonanie lub nienależyte wykonanie zaleceń pokontrolnych zawartych w Wystąpieniu pokontrolnym może skutkować nałożeniem na skarżącą kary administracyjnej bez względu na to, czy istnieją podstawy do nałożenia kary na naruszenie innych przepisów ustawy. Na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy WSA w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych. III Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, co oznacza, że Sąd jest związany podstawami określonymi przez ustawodawcę w art. 174 p.p.s.a. i wnioskami skargi zawartymi w art. 176 p.p.s.a. Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego, czy też procesowego, określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zatem sam autor skargi kasacyjnej wyznacza zakres kontroli instancyjnej wskazując, które normy prawa zostały naruszone (por. wyrok NSA z dnia 6 września 2012 r., sygn. akt I FSK 1536/11, LEX nr 1218336). Zasada związania granicami skargi kasacyjnej nie dotyczy jedynie nieważności postępowania, o której mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. Żadna jednak ze wskazanych w tym przepisie przesłanek w stanie faktycznym sprawy nie zaistniała. Istotą sporu w niniejszej sprawie jest odpowiedź na pytanie, czy zaskarżony akt – wystąpienie pokontrolne mieści się w kategorii innych aktów i czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (art. 3 ust. 2 pkt 4 p.p.s.a.). Postawione w skardze kasacyjnej zarzuty należało uznać za nieusprawiedliwione. Na wstępie należy wskazać, że zaskarżone przez skarżącą wystąpienie pokontrolne zostało wydane na podstawie przepisów ustawy o przeciwdziałaniu praniu pieniędzy oraz finansowaniu terroryzmu. Zgodnie z art. 142 ust. 3 wystąpienie pokontrolne zawiera ocenę działalności instytucji obowiązanej w zakresie objętym kontrolą (1), zwięzły opis ustaleń kontroli, a w przypadku ustalenia nieprawidłowości - wskazanie przepisów prawa, które zostały naruszone (2), zalecenia pokontrolne ze wskazaniem sposobu i terminu usunięcia ustalonych nieprawidłowości (3). Następnie w terminie 30 dni od dnia otrzymania wystąpienia pokontrolnego kontrolowana instytucja obowiązana przesyła Generalnemu Inspektorowi informacje o sposobie realizacji zaleceń pokontrolnych lub o stanie ich realizacji, wraz ze wskazaniem ostatecznego terminu ich wykonania (art. 142 ust. 4). Wobec zatem z treści przywołanych regulacji można wywnioskować, że zaskarżony akt, będący swoistym zakończeniem postępowania kontrolnego, nie spełnia kryteriów aktu, o jakim mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Nie ustala on bowiem praw lub obowiązków kontrolowanego podmiotu, a jedynie opisuje stan faktyczny, jaki został w wyniku przeprowadzenia kontroli ustalony i wskazuje na obszary, w których można dokonać usunięcia ewentualnych nieprawidłowości w stosunku do obowiązującego stanu prawnego. Wystąpienie pokontrolne nie stanowi również rozstrzygnięcia władczego zawierającego rozstrzygnięcie o prawach lub obowiązkach kontrolowanego i nie ma bezpośredniego wpływu na sytuację materialnoprawną tego podmiotu. Wydanie wyniku kontroli jest czynnością mającą na celu ustalenie błędów i zalecenie ich usunięcia, nie ma on charakteru aktu ustalającego prawa lub obowiązki, tak jak decyzja administracyjna. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym sprawę podziela zapatrywania NSA wyrażone w poniżej zaprezentowanych orzeczeniach. Biorąc pod uwagę, że zalecenie nie jest obowiązkiem - wynik kontroli nie podlega kontroli przez sąd administracyjny (por. postanowienie NSA z dnia 14 kwietnia 2014 r., sygn. akt II FSK 3706/13, LEX nr 1450258). Także w doktrynie prezentowane są poglądy o braku możliwości zaskarżenia do sądu administracyjnego wystąpienia pokontrolnego. Jak zauważają T. Bolek i M. Dobruk w komentarzu do art. 48 ustawy o kontroli administracji rządowej w codziennej praktyce można spotkać się z pytaniami kontrolowanych, czy można odwoływać się do organu nadzorującego jednostkę kontrolującą lub do sądu administracyjnego w sprawie treści, ocen i zaleceń wynikających z wystąpienia pokontrolnego. Przepisy prawa nie przewidują przypadku odwołania, czy też zgłoszenia kolejnych zastrzeżeń do organu wyższego rzędu. Ten etap kontroli został zakończony. Dokument ten nie podlega kontroli sądownictwa administracyjnego. Mówi o tym szereg wyroków, które choć dotyczą bezpośrednio NIK, mogą być przywoływane per analogiam (przykładowo, postanowienie WSA w Warszawie z dnia 29 listopada 2010 r., sygn. akt V SA/Wa 2517/10, LEX nr 781401). Nie można zatem porównywać wystąpienia pokontrolnego z decyzją administracyjną – tj. jednostronnym, władczym aktem organu administracyjnego, rozstrzygającym indywidualną sprawę konkretnego adresata (szeroko analizowano tę sprawę w: E. Jarzęcka-Siwik, B. Skwarka, Najwyższa Izba Kontroli. Komentarz do ustawy o Najwyższej Izbie Kontroli, Warszawa 2017, s. 208 i n.; a także E. Jarzęcka-Siwik, B. Skwarka, Dopuszczalność zaskarżania wyników kontroli – możliwość weryfikacji ustaleń pokontrolnych, Kontrola Państwowa 2013/4). Dzieje się tak dlatego, że jak już podnoszono w literaturze: "W przypadku kontroli w administracji rządowej nie jest możliwe kwestionowanie zaleceń lub wniosków dotyczących usunięcia nieprawidłowości lub usprawnienia funkcjonowania jednostki kontrolowanej. Warto też pamiętać, że wnioski i zalecenia nie są wiążące dla kontrolowanego. Nawet NIK nie dysponuje środkami oddziaływania służącymi do skutecznego egzekwowania realizacji wniosków i zaleceń (por. T. Bolek i M. Dobruk Komentarz do art. 48 ustawy o kontroli administracji rządowej, stan prawny 2017.10.15, LEX). Kontynuując myśl powołanych autorów dotyczącą działań na drodze egzekucji wskazać należy, że w orzecznictwie NSA prezentowany jest w tym zakresie pogląd, że wydanie zaleceń pokontrolnych nie oznacza, że zalecenia pokontrolne stanowią akt, o jakim mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Niewykonanie wniosków i zaleceń zawartych w dokumencie, nie może być podstawą wszczęcia egzekucji administracyjnej (por. postanowienie NSA z dnia 4 kwietnia 2008 r., sygn. akt II GSK 470/07, LEX nr 485377). Stwierdzić dalej należy, że dopiero niewywiązanie z się z zaleceń może spowodować wszczęcie postępowania administracyjnego i wydanie określonej decyzji. W świetle ustawy o przeciwdziałaniu praniu pieniędzy oraz finansowaniu terroryzmu dopiero na skutek przeprowadzonej kontroli mogą zostać zainicjowane postępowania administracyjne w przedmiocie nałożenia kary administracyjnej w zakresie naruszeń stwierdzonych w wyniku kontroli, o której mowa w art. 130 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 lit. c-e oraz pkt 2 i 3 (art. 151 ust. 1 pkt 1 tej ustawy). Tego rodzaju rozstrzygniecie decyzyjne będzie już podlegało kontroli sądowoadministracyjnej. Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny uznał zarzuty skargi za nieusprawiedliwione i oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 p.p.s.a. Odnosząc się do wniosku o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego należy zauważyć, że Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 4 lutego 2008 r., sygn. akt I OPS 4/07 (ONSAiWSA 2008, Nr 3, poz. 42), wyjaśnił, iż przepisy art. 203 i 204 p.p.s.a. nie mają zastosowania, gdy przedmiotem skargi kasacyjnej jest postanowienie Sądu pierwszej instancji kończące postępowanie w sprawie. Do wspomnianej kategorii należy postanowienie o odrzuceniu skargi.