I SA/Po 597/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Włodzimierz Zygmont Sędziowie Sędzia WSA Izabela Kucznerowicz Sędzia WSA Barbara Rennert (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 19 lutego 2021 r. sprawy ze skargi M.S. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] maja 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności postanowienia oddala skargę. W dnia [...] czerwca 2020 r. M. S. wniosła skargę na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] maja 2020 r. nr [...], odmawiające stwierdzenia nieważności postanowienia Burmistrza [...] z [...] sierpnia 2016 r. nr [...], wydanego w przedmiocie pozytywnego zaopiniowania wstępnego podziału nieruchomości. Powyższa skarga została wywiedziona na tle stanu faktycznego sprawy, w której w dniu [...] lipca 2016 r. Burmistrz [...] wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie zatwierdzenia podziału działki nr [...]. Postanowieniem z [...] sierpnia 2016 r. zaopiniował pozytywnie wstępny projekt podziału ww. nieruchomości, stanowiącej własność skarżącej, jako zgodny z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenów położonych w rejonie czterech ulic: W. , J. , S. , N. Następnie, decyzją z [...] października 2016 r., Burmistrz orzekł o zatwierdzeniu z urzędu podziału ww. działki. W wyniku odwołania, decyzją z [...] grudnia 2016 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło w całości zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Kolejnym postanowieniem, z [...] stycznia 2017 r., Burmistrz zaopiniował pozytywnie wstępny projekt podziału ww. nieruchomości, jako zgodny z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Po rozpatrzeniu zażaleniem Kolegium uchyliło w całości zaskarżone postanowienie i sprawę przekazało organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia. Burmistrz, decyzją z [...] maja 2017 r., zatwierdził z urzędu podział działki nr [...]. SKO, decyzją z [...] sierpnia 2017 r., uchyliło w całości zaskarżoną decyzję i sprawę przekazało do ponownego rozpatrzenia Burmistrzowi, który decyzją z [...] listopada 2017 r. z urzędu zatwierdził podział działki [...], jako zgodny z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Przed wydaniem tej decyzji Burmistrz, pismem z [...] listopada 2017 r., wyjaśnił skarżącej, że w związku z przedłużającym się postępowaniem, uzgodnienia zawarte na spotkaniu w dniu [...] lutego 2016 r. będą realizowane po dokonaniu podziału działki nr [...], tj. będzie przygotowany projekt uchwały dotyczący nabycia przez Gminę części działki wydzielonej pod drogę publiczną, jak i części wydzielonej pod zabudowę jednorodzinną, której nie można wykorzystać zgodnie z przeznaczeniem. W odwołaniu od ww. decyzji skarżąca wniosła o jej uchylenie, jak i[...] uchylenie poprzedzającego ją postanowienia z [...] sierpnia 2016 r. Decyzją z [...] lutego 2018 r. Kolegium, utrzymując w mocy zaskarżoną decyzję, zaznaczyło że w sprawie znajduje zastosowanie przepis art. 97 ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2015 r. poz. 1774 ze zm.; dalej: "u.g.n."), ponieważ podział wiąże się z realizacją celu publicznego, o którym mowa w art. 6 ust. 1 ww. ustawy – nastąpi celem wydzielenia działki niezbędnej do budowy ulicy R. . Postanowienie opiniujące wstępny projekt podziału nie rozstrzyga o podziale. Ma ono kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia wniosku o podział i w wiążący sposób przesądza o rozstrzygnięciu wniosku o dokonanie podziału, przy czym pozytywna opinia stanowi podstawę do opracowania właściwego projektu podziału. W niniejszej sprawie cel publiczny będzie realizowany tylko na części nieruchomości, oznaczonej jako działka [...], dlatego podział z urzędu jest konieczny. Natomiast osobiste przekonanie właściciela nieruchomości, że sporna inwestycja nie jest celem publicznym, nie może być uwzględnione przy wydaniu kwestionowanej decyzji, ponieważ pozostaje w sprzeczności z obiektywnym stanem faktycznym i prawnym sprawy. Podział, do którego dąży Gmina, jest podziałem geodezyjnym, który polega na innym niż dotychczas ukształtowaniu działek ewidencyjnych, w tym na wytyczeniu w nowy sposób linii rozgraniczających działkę. Burmistrz po stwierdzeniu, że części działki [...], oznaczonej w planie jako [...], nie da się zagospodarować zgodnie z tą funkcją, wyjaśnił iż na spotkaniu w dniu [...] lutego 2016 r. wskazał stronie, że jedynym sposobem zakończenia sprawy wykupu całej działki nr [...], jest wydzielenie tej części, która jest przeznaczona pod drogę publiczną. Pozostała część działki będzie przedmiotem odrębnego postępowania administracyjnego w sprawie wykupu gruntu, jak to opisano w protokole z [...] lutego 2016 r., który był podstawą wszczęcia niniejszego postępowania w sprawie podziału. Cel podziału stanowi początkowy i końcowy jego motyw. Ma on istotne znaczenie w przypadku, gdy podział służy wyłącznie geodezyjnemu wyodrębnieniu terenu o funkcji publicznej. Nieruchomości, które w części są przeznaczone na cele publiczne, tylko w tej części mogą być wywłaszczone, zaś decyzja o zatwierdzeniu podziału musi być uzyskana przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego, a decyzja wywłaszczeniowa nie może być sprzeczna z zatwierdzonym planem podziału. W efekcie podziału powstaje działka o funkcji publicznej (jej wyodrębnienie stanowi zasadniczy cel postępowania) oraz działka o funkcji niepublicznej ("wynikowa", "pozostałościowa"). Przy ocenie zgodności podziału z planem miejscowym, w świetle dyspozycji art. 93 ust. 2 u.g.n., powstaje ryzyko, że restrykcyjne trzymanie się kryteriów oceny, określonych w tym przepisie, niezależnie od celu, jakiemu podział służy, prowadzić może do sytuacji patowych, wręcz absurdalnych. Niedopuszczalność podziału w stanie faktycznym sprawy oznacza brak możliwości wydzielenia w obrębie konkretnej nieruchomości działki o funkcji publicznej. Skoro nie wyodrębni się terenu publicznego, nie będzie możliwe wywłaszczenie, jak i realizacja inwestycji o charakterze publicznym. Organ podkreślił, że jeżeli w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą, korzystanie z nieruchomości lub jej części w dotychczasowy sposób stało się niemożliwe bądź istotnie ograniczone, właściciel może żądać od gminy odszkodowania za poniesioną rzeczywistą szkodę albo wykupienia nieruchomości lub jej części. Również w tym przypadku konieczne jest najpierw podzielenie nieruchomości, aby była wyodrębniona działka o innym przeznaczeniu niż droga publiczna. Kolegium przyznało, że postanowieniem z [...] kwietnia 2014 r. Burmistrz zaopiniował pozytywnie taki wstępny projekt podziału, jaki ostatecznie strona załączyła do wniosku (chodziło jej o wydzielenie działki o nr [...] przeznaczonej w planie pod działalność gospodarczą). Natomiast pozostała część działki miała przeznaczenie w części pod drogę publiczną, a w części pod budownictwo jednorodzinne. Burmistrz rozpatrując wniosek wziął pod uwagę wolę właściciela nieruchomości oraz powszechnie obowiązujące orzecznictwo, że jeżeli nie jest wolą właściciela wydzielenie działek pod drogi publiczne, to należy taki podział zatwierdzić biorąc pod uwagę zgodność z planem zagospodarowania przestrzennego. Zaniechanie wnioskowania wydzielenia odrębnej działki gruntu pod drogę publiczną nie niweczy jednak prawnej możliwości wydzielenia w przyszłości części nieruchomości o takim przeznaczeniu. Burmistrz, wszczynając z urzędu postępowania w sprawie wydania decyzji zatwierdzającej podział działki nr [...], wziął pod uwagę wydzielenie tylko tej części, która jest przeznaczona pod drogę publiczną. Dlatego postanowienie z [...] sierpnia 2016 r. opiniuje wstępny projekt podziału działki, która nie ma jednoznacznego przeznaczenia pod drogę publiczną, ale w części jest przeznaczona pod budownictwo jednorodzinne (co nie pozwala wykupić działki w całości). Zatwierdzenie tego podziału umożliwi przystąpienie do dalszych działań mających na celu wykupienie tej części nieruchomości o innym przeznaczeniu niż droga publiczna, o czym skarżąca została poinformowana [...] lutego 2016 r. Zatem, według organu, postanowienie z [...] sierpnia 2016 r. nie jest sprzeczne z postanowieniem z [...] kwietnia 2014 r., a wręcz jest następstwem zatwierdzonego wcześniej decyzją z [...] marca 2015 r. podziału - zgodnie z wnioskiem strony. W tej sytuacji zostaje spełniona przesłanka wskazana w art. 97 ust. 3 pkt 1 u.g.n., warunkująca możliwość dokonania podziału nieruchomości z urzędu, zaś stanowisko zawarte w odwołaniu stanowi próbę polemiki i podważenia decyzji, ale nie znajduje uzasadnienia w przepisach. Opisana decyzja nie została zaskarżona. W dniu [...] lipca 2019 r., powołując się na art. 156 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm.; dalej: "K.p.a."), skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności postanowienia z [...] sierpnia 2016 r., zarzucając że w innym zakresie zostało wszczęte postępowanie w sprawie oraz w innym zakresie organ wydał postanowienie. Podkreśliła, że na spotkaniu w dniu [...] lutego 2016 r. nie wyraziła zgody na podział z naruszeniem przepisów prawa i jej interesu prawnego, lecz na podział, który będzie spełniał warunek zgodności z planem miejscowym, a taka zgodność w sprawie nie zachodzi. Projekt podziału działki nr [...] nie jest zgodny z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, ponieważ w wyniku tego podziału powstanie działka nr [...] przeznaczona pod budownictwo mieszkaniowe bez możliwości przyszłego zagospodarowania jej zgodnie z celem i przeznaczeniem w planie miejscowym. Nie ma zatem możliwości podziału działki [...] zgodnie z mpzp, a więc podział naruszy art. 93 ust. 1 i 2 u.g.n. Ponadto uchwała w sprawie planu miejscowego zawiera zapisy, które zostały sformułowane w sposób pozostawiający uznaniu właściwych podmiotów stosujących prawo miejscowe wskazania przebiegu drogi publicznej, przez co postanowienie oraz decyzja zatwierdzająca podział nie określa bezpośrednio terenów przeznaczonych na realizację celu publicznego. To oznacza, że zgodnie z § 3 i 4 uchwały w liniach rozgraniczających ulic, będących określeniem linii rozgraniczających tereny o różnym przeznaczeniu i sposobie zagospodarowania, a nie szerokością drogi, można realizować cele które nie są celami publicznymi, takie jak: zatoki postojowe i parkingi, ścieżki rowerowe czy zieleń o charakterze izolacyjnym. Wobec tego wydzielenie terenu szerszego niż oznaczony symbolem [...], gdzie plan dopuszcza lokalizację min. zatok postojowych i parkingów, który dotyczy nieruchomości skarżącej, do celów publicznych nastąpiło z naruszeniem art. 4 ust. 1, art. 2 pkt 5 u.p.z.p. w zw. z art. 6 pkt 1 u.g.n. Ww. uchwała została zaskarżona do WSA w Poznaniu, a ten wyrokiem z [...] grudnia 2019 r. (sygn. akt IV SA/Po [...]) skargę oddalił. W piśmie z [...] kwietnia 2020 r. skarżąca podkreśliła, że zaskarżone postanowienie obarczone jest również wadą w zakresie wskazania prawidłowej powierzchni działki nr [...], przez co nie została zachowana tożsamość przedmiotowa nieruchomości. Natomiast Burmistrz nie odniósł się do podstawowego warunku dopuszczalności podziału – zgodności z planem miejscowym w rozumieniu art. 93 ust. 2 u.g.n. Natomiast w piśmie wniesionym [...] kwietnia 2020 r. skarżąca podkreśliła, że sporne postanowienie nie zawierało załącznika graficznego, zaś organ orzekł w decyzji o podziale sprzecznie z protokołem uzgodnień oraz nie zawiera ona obligatoryjnego elementu – mapy z projektem podziału nieruchomości i wykazu synchronizacyjnego. SKO, postanowieniem z [...] maja 2020 r., odmówiło stwierdzenia nieważności postanowienia Burmistrza z [...] sierpnia 2016 r. wskazując, że wniosek strony nie znalazł skutecznego oparcia w przepisach art. 156 § 1 i 2 K.p.a., zatem nie zasługiwał na uwzględnienie. Organ odwoławczy przypomniał, że kwestionowane postanowienie zostało wydane przez urzędującego Burmistrza [...], a nieruchomość znajduje się na terenie tego Miasta i była objęta obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego (uchwała z [...] listopada 2004 r.), co oznacza, że nie doszło do naruszenia przepisów o właściwości (art. 156 § 1 pkt 1 K.p.a.). Ponadto podstawę prawną postanowienia stanowią przepisy art. 93 ust. 4 i 5 u.g.n. i nast., które określają podmiot władny w zakresie wydania opinii o zgodności wstępnego projektu podziału nieruchomości z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, nadto formę i treść takiej opinii. W postanowieniu wyraźnie oraz prawidłowo wskazano podstawę prawną obowiązującą w dacie rozstrzygania, stąd pierwsza przesłanka z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. nie znalazła zastosowania. Odnosząc się do zarzutu rażącego naruszenia prawa przez wszczęcie i wydanie postanowienia w innym zakresie, Kolegium wskazało, że w zawiadomieniu z [...] lipca 2016 r. Burmistrz poinformował o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie zatwierdzenia podziału działki nr [...]. Podział miał na celu wydzielenie części działki przeznaczonej pod drogę publiczną, zgodnie z miejscowym planem. Jednocześnie, postanowienie opiniuje pozytywnie wstępny projekt tego podziału jako zgodny z ustaleniami mpzp. Nie sposób zatem dostrzec zmaterializowania się zagadnienia "innego zakresu". W zawiadomieniu z [...] lipca 2016 r. brak wyraźnej adnotacji o tym, że jego skutkiem będzie nie tylko wydzielenie działki pod drogę publiczną (nr [...]), ale także wydzielenie działki o nr [...]. Tym samym Burmistrz trafnie zawiadomił stronę o wszczęciu postępowania z urzędu, który miał na celu wydzielenie części działki przeznaczonej pod drogę publiczną ul. R. , albowiem jedynie wydzielenie działki pod drogę publiczną (cel publiczny, o którym stanowi art. 97 ust. 3 pkt 1 u.g.n.) może stanowić istotę postępowania podziałowego zainicjowanego z urzędu. Skoro w wyniku tego podziału doszło również do wyodrębnienia działki nr [...], które to wydzielenie nie było jednak stricte celem owego postępowania, to należało tę działkę oznaczyć na mapie załączonej do postanowienia z [...] sierpnia 2016 r. Ponadto za rażące naruszanie prawa nie można uznać doręczenia zawiadomienia z [...] lipca 2016 r. później, aniżeli doszło do wydania postanowienia tego organu z [...] sierpnia 2016 r. W ocenie organu Burmistrz dochował odpowiedniej kolejności przy podejmowaniu czynności w sprawie, tj. najpierw wszczął z urzędu postępowanie podziałowe, następnie wystosował zawiadomienie o tym fakcie, potem - [...] sierpnia 2016 r. - dopiero wydał postanowienie pozytywnie opiniujące wstępny podział. W mocy organu administracji publicznej nie leży wpływ na szybkość doręczania i odbioru pism przez strony prowadzonego postępowania. Odnosząc się do zarzutu, że między treścią uzasadnienia postanowienia z [...] sierpnia 2016 r. a uchylonego postanowienia z [...] stycznia 2017 r. występuje różnica polegająca na niewskazaniu celu dokonywanego podziału, Kolegium zgodziło się, że część tekstowa spornego postanowienia pozostaje lapidarna w swej treści, zawierając jedynie ogólne sformułowanie o pozytywnym zaopiniowaniu wstępnego projektu podziału nieruchomości jako zgodnego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenów położonych w rejonie czterech wymienionych ulic. W uzasadnieniu postanowienia Burmistrz dodał zapis o oznaczeniach przynależnych działce nr [...] w miejscowym planie ([...] oraz [...] i choć nie oznaczył celu oraz sposobu podziału owej nieruchomości, to sposób jej podziału wynika wprost z części graficznej postanowienia, czyli z mapy do niego załączonej, opisanej jako "Wstępny projekt podziału nieruchomości". Sporne postanowienie uwzględnia natomiast dokładne określenie dzielonej działki - jej numer, obręb geodezyjny, powierzchnię, numer księgi wieczystej. Ilość działek powstałych na skutek podziału, ich planowana numeracja i powierzchnia wynika z graficznego załącznika do postanowienia. Natomiast rozważania na temat celu i sposobu podziału działki nr [...] były przedmiotem rozmów w dniu [...] lutego 2016 r. Skarżąca została poinformowana o celu podziału nieruchomości w zawiadomieniu z [...] lipca 2016 r., zatem cel ten - stanowiący istotę postępowania - był jej znany. Nadto, wstępny projekt podziału nieruchomości został załączony do postanowienia, które otrzymała skarżąca. Na etapie całego postępowania była ona jego aktywnym uczestnikiem. Poza tym, konsekwencją wydania spornego postanowienia było wydanie decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości, która była wielokrotnie uchylana na skutek odwołań skarżącej. Zdaniem Kolegium uchybienia podnoszone przez skarżącą mogły stanowić podstawę do wniesienia zwyczajnego środka odwoławczego, jakim w przypadku postanowień jest zażalenie, a o czym była ona poinformowana. Mając natomiast na względzie wszystkie ww. uchybienia organ nie mógł uznać by nosiły one znamiona rażącego naruszenia prawa z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Ponadto Kolegium wskazało, że w oparciu o art. 97 ust. 3 pkt 1 u.g.n. organ nie może nie uwzględniać konieczności wyodrębnienia wszystkich działek, jakie powstają na skutek przeprowadzenia podziału konkretnej nieruchomości. Nie można wydzielić z nieruchomości działki przeznaczonej na cele publiczne (w tym przypadku: drogę publiczną), a powstałą drugą lub kolejne działki uczynić przedmiotem wyodrębnienia w odmiennym postępowaniu. Kwestia odrębnego postępowania pojawia się dopiero wówczas, gdy doszło do wspólnego ustalenia, że działka nr [...] zostanie podzielona zgodnie z planem zagospodarowania, przy czym część działki przeznaczona w planie pod ul. (drogę) R. będzie przedmiotem nabycia przez Gminę pod inwestycję dotyczącą budowy tej ulicy. Z kolei, pozostała część łącząca ul. R. z ul.. będzie przedmiotem odrębnego postępowania - dotyczącego już nabycia (a nie podziału) przez Gminę. Odnosząc się do zarzutu niezachowania tożsamość dzielonej nieruchomości, organ podkreślił, że w treści spornego postanowienia nie można dopatrzeć się błędu, ponieważ w toku procedur podziałowych powierzchnia działki nr [...] uległa wyodrębnieniu na dwie kolejne działki, tj. działkę nr [...] o pow. [...] ha oraz działkę nr [...] o pow. [...] ha. Suma tych dwóch powierzchni daje powierzchnię. [...] ha. Z drugiej strony, jeżeli założeniem strony był fakt, że suma powierzchni działek równa się [...] ha, a nie [...] ha - jak to wynika z omawianego postanowienia - to organ zauważył, że toku postępowania podziałowego doszło do pomiarów w celu przyjęcia granic nieruchomości, co może tłumaczyć powstałą nieścisłością. Kolegium podkreśliło, że sporne postanowienie jest obecnie jedynym rozstrzygnięciem dotyczącym wskazanej materii pozostającym w obrocie prawnym. Nie zostało zaskarżone zażaleniem i jest ostateczne. Co prawda, w toku postępowania przed Burmistrzem [...] stycznia 2017 r. zapadło postanowienie wydane w oparciu o identyczne podstawy, dotyczące opinii wstępnego projektu podziału, ale Kolegium [...] marca 2017 r. uchyliło to postanowienie, przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Odnośnie do zarzutu bezcelowości spornego postanowienia z uwagi na wydanie postanowienia przez tożsamy organ opiniujący w dniu [...] kwietnia 2014 r., SKO wskazało, że postępowanie zakończone ww. postanowieniem było procedurą wnioskową, zatem - o ile wstępny projekt podziału pozostawał zgodny z planem miejscowym - to Burmistrz słusznie zaopiniował go pozytywnie. Postępowanie zakończone spornym postanowieniem było już procedurą inicjowaną z urzędu, mającą na celu dalszy podział nieruchomości, tym razem działki nr [...], wyodrębnionej przecież z działki nr [...], na działki o nr [...] i nr [...]. Postanowienie to nie jest sprzeczne z postanowieniem z [...] kwietnia 2014 r., a wręcz jest następstwem zatwierdzonego wcześniej decyzją z [...] marca 2015 r. podziału nieruchomości, zatem brak podstaw do zastosowania art. 156 § 1 pkt 3 K.p.a. Biorąc pod uwagę art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a., Kolegium wskazało, że działka nr [...] stanowiła własność skarżącej, co jest bezsporne, nadto prawidłowo ustalono osobę, która była stroną postępowania, co wynika ze zgromadzonych przez organ dokumentów, w tym z wypisu z rejestru gruntów z [...] sierpnia 2016 r. Organ zaznaczył, że nie można mówić o braku technicznych możliwości wykonania spornego postanowienia, wręcz przeciwnie – jego ostateczność stanowiła podstawę do podjęcia dalszych czynności wymaganych ustawą w odniesieniu do procedury wszczęcia z urzędu podziału nieruchomości na cele publiczne. Nie dostrzeżono również prawnych nakazów lub zakazów, które stwarzałyby nieusuwalną przeszkodę w wykonaniu praw i obowiązków wynikających z przedmiotowego postanowienia (art. 156 § 1 pkt 5 K.p.a.). Zdaniem Kolegium nie zachodzą też przesłanki stwierdzenia nieważności postanowienia z art. 156 § 1 pkt 6 i 7 K.p.a. Odnosząc się do zarzutu niezgodności wstępnego projektu podziału działki nr [...] z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, SKO wskazało, że organ opiniujący na etapie wyrażenia opinii w sprawie projektu podziału nieruchomości ma jedynie kompetencje do badania zgodności proponowanego podziału z zapisami planu miejscowego, a jego opinia wyrażona w formie postanowienia dotyczy wyłącznie tych kwestii. Nie wypowiada się w innych kwestiach, nie wykracza poza ocenę, czy proponowane do wydzielenia działki gruntu spełniają planistyczne wymogi dopuszczalności ich zagospodarowania na cele określone w planie miejscowym. W szczególności nie jest władny do wypowiadania się np. co do celowości podziału czy też jego przyszłych skutków. Na tym etapie postępowania podziałowego nie podlega też badaniu zgodność z prawem samego wszczęcia postępowania podziałowego czy przebieg postępowania. Poza tym, kwestia ta podlegała już merytorycznemu rozpoznaniu, gdyż została rozstrzygnięta decyzją z [...] listopada 2017 r. Podlegający opiniowaniu wstępny projekt podziału, jak i podlegający zatwierdzeniu projekt podziału, ograniczają się w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 97 ust. 3 pkt 1 u.g.n. do przeprowadzenia linii podziału geodezyjnego, odgraniczającej teren o funkcji publicznej od terenu o funkcji niepublicznej. W efekcie takiego podziału powstaną dwie działki geodezyjne: działka o funkcji publicznej, której wyodrębnienie stanowi zasadniczy cel postępowania, i działka o funkcji niepublicznej. Fakt podziału, jak i kształt wydzielonych działek geodezyjnych stanowią wyraz prawnej konieczności. Teren o funkcji publicznej trzeba uprzednio wydzielić z nieruchomości prywatnej, by możliwe było zastosowanie przepisów o wywłaszczeniu. Zakres wydzielenia determinowany jest zaś przebiegiem linii rozgraniczającej na rysunku planu miejscowego teren publiczny od innych terenów. Linia rozgraniczająca tereny przeznaczone na cele publiczne od innych terenów ma w postępowaniu podziałowym charakter bezwzględnie wiążący. Oznacza to, że zasadniczym kryterium zgodności wstępnego projektu podziału z planem miejscowym jest zgodność przebiegu linii podziału z przebiegiem linii rozgraniczającej na rysunku planu miejscowego teren publiczny od terenów sąsiednich. Mieści się to w dyspozycji art. 93 ust. 2 u.g.n., ale jej nie wyczerpuje. Ocena w zakresie zgodności z planem miejscowym musi być dokonywana na podstawie art. 93 ust. 2 w zw. z art. 97 ust. 3 pkt 1 u. g. n., a więc w ścisłym powiązaniu z celem takiego podziału, ogranicza się więc do kontroli, czy projektowane granice geodezyjne działki o funkcji publicznej pokrywają się z granicami terenu publicznego, wyznaczonymi w planie miejscowym. Kwestia zaś możliwości zagospodarowania pozostałej (niepublicznej) części nieruchomości nie ma istotnego znaczenia dla oceny zgodności takiego podziału z planem. Organ podziałowy jest uprawniony do wydzielenia wyłącznie części nieruchomości przeznaczonej na cele publiczne i to w warunkach bezwzględnego związania linią rozgraniczającą teren publiczny, przeprowadzoną na rysunku planu miejscowego. Na zakończenie SKO wskazało, że nie rozpatrywało zarzutów zawartych w pismach strony z [...] stycznia i [...] kwietnia 2020 r. w zakresie, w jakim odnoszą się one do decyzji z [...] marca 2015 r., ponieważ skarżąca zakwestionowała ją w odrębnym postępowaniu, nadto wykraczają one poza zakres niniejszego postępowania. Zarzuty odnoszące się do decyzji z [...] listopada 2017 r. są przedmiotem odrębnego postępowania prowadzonego przed Kolegium w sprawie wniosku o wznowienie postępowania. Natomiast merytoryczne rozpatrzenie wniesionych wniosków w sprawach: o uchylenie postanowienia z [...] sierpnia 2016 r. oraz o uchylenie decyzji z [...] listopada 2017 r., przez rozstrzygnięcie sprawy w jednym orzeczeniu, nie znajduje oparcia w obowiązujących przepisach prawa. W skardze na opisane wyżej postanowienie, wnosząc o jego uchylenie oraz stwierdzenie nieważności postanowienia z [...] sierpnia 2016 r. i o zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania, strona zarzuciła mu rażące naruszenie: 1. art. 6 K.p.a. przez naruszenie zasady praworządności; 2. art. 8 K.p.a. przez prowadzenie postępowania w sposób podważający zaufanie do organów administracji publicznej; 3. art. 10 § 1 K.p.a. przez naruszenie zasady czynnego udziału stron w postępowaniu; 4. art. 11 K.p.a. przez niedokładne wyjaśnienie zasadności przesłanek, które legły u podstaw wydania postanowienia; 5. art. 93 ust. 4 i 5 u.g.n. przez niewłaściwe zastosowanie, polegające na przyjęciu, iż w postępowaniu wszczętym z urzędu w przedmiocie podziału nieruchomości związanym z realizacją celu publicznego wydaje się postanowienie zawierające opinię o zgodności proponowanego podziału z planem miejscowym, podczas gdy postępowanie zostało wszczęte co do nieruchomości, dla której miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie określa szczegółowych zasad podziału, co oznacza, że to postępowanie nie przebiega analogicznie do postępowania wszczętego na wniosek osoby uprawnionej; 6. art. 156 § 1 K.p.a. przez niewykonalność techniczną postanowienia opiniującego wstępny projekt podziału nieruchomości oznaczonej nr [...] o powierzchni [...] ha, ponieważ przeprowadzona linia podziału geodezyjnego wydziela teren o funkcji publicznej o powierzchni [...] ha oraz teren o funkcji niepublicznej o powierzchni [...] ha, o łącznej powierzchni [...] ha - przez co przeznaczenie powierzchni opiniowanych do wydzielenia działek jest większa od powierzchni nieruchomości podlegającej podziałowi zawartej w operacie ewidencyjnym; 7. art. 124 oraz 107 § 3 w zw. z art. 126 K.p.a. przez brak rozstrzygnięcia w osnowie postanowienia oraz brak uzasadnienia faktycznego oraz prawnego, które uniemożliwia zrozumienie i w miarę możliwości zaakceptowanie zasadności przesłanek faktycznych i prawnych, którymi kierował się organ przy wydaniu zaskarżonego postanowienia, co narusza zasadę przekonywania wyrażoną w art. 11 K.p.a.; 8. art. 7 w zw. art. 77 K.p.a. oraz 80 K.p.a. przez brak wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Odpowiadając na skargę, Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. Sąd zważył co następuje: Niniejsza sprawa została rozpoznana przez Sąd w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; dalej: "P.p.s.a."). Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie należy wyjaśnić, że tryb stwierdzenia nieważności decyzji jest nadzwyczajnym trybem wzruszenia decyzji, stanowiącym odstępstwo od zasady trwałości decyzji, określonej w art. 16 § 1 K.p.a. Zgodnie z tym przepisem decyzje, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, są ostateczne. Uchylenie lub zmiana takich decyzji, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie lub ustawach szczególnych. Natomiast z mocy art. 126 K.p.a. trybem stwierdzenia nieważności objęto również m. in. postanowienia, od których przysługuje zażalenie. Na podstawie ww. przepisu do takich postanowień stosuje się odpowiednio art. 156-159 K.p.a., z tym że zamiast decyzji, o której mowa w art. 158 § 1 K.p.a., wydaje się postanowienie. Stwierdzenie nieważności zarówno decyzji, jak i postanowienia, o którym mowa wyżej, może nastąpić tylko w przypadkach enumeratywnie wyliczonych w art. 156 § 1 K.p.a., albowiem zastosowanie tego nadzwyczajnego trybu jest uzasadnione jedynie w sytuacji, gdy ciężar gatunkowy naruszenia prawa przeważa nad dobrem, jakie stanowi pewność obrotu prawnego. Nadto, z uwagi na szczególny charakter instytucji stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej, jako wyjątku od ogólnej zasady trwałości decyzji (postanowień) ostatecznych, wykładnia przesłanek nieważności decyzji, wymienionych w art. 156 § 1 K.p.a., musi mieć charakter ścieśniający. Zatem instytucja stwierdzenia nieważności nie jest środkiem, za pomocą którego można wzruszać każdą wadliwą decyzję ostateczną, czy postanowienie ostateczne, abstrahując od stopnia tej wadliwości. Podkreślić również należy, że postępowanie dotyczące stwierdzenia nieważności decyzji, bądź postanowienia nie może prowadzić do ponownego merytorycznego rozpoznania sprawy co do jej istoty, tak jak w postępowaniu odwoławczym, czy zażaleniowym. Nie może zatem zastępować postępowania administracyjnego, w tym odwoławczego (zażaleniowego) i służyć naprawie wszelkich wadliwości decyzji ostatecznych. Postępowanie to jest samodzielnym postępowaniem, zmierzającym do ustalenia, czy kwestionowane ostateczne rozstrzygnięcie jest dotknięte jedną z kwalifikowanych wad, wymienionych w art. 156 § 1 K.p.a., uzasadniających stwierdzenie jego nieważności. Organ nie może natomiast merytorycznie rozpatrzyć i rozstrzygnąć materialnej sprawy administracyjnej, albowiem przedmiot omawianego postępowania został ograniczony wyłącznie do rozpatrzenia i rozstrzygnięcia sprawy procesowej poprzez ocenę legalności decyzji, bądź postanowienia, wydanych w postępowaniu zwykłym. Przy czym ocena ta powinna uwzględniać jedynie najcięższe, a tym samym nadzwyczajne, tzw. kwalifikowane wady decyzji, czy postanowienia, które ustawodawca wymienił w art. 156 § 1 K.p.a. Oznacza to, że stwierdzenie innych, niż wymienione w tym przepisie, uchybień nie może prowadzić do stwierdzenia nieważności badanego aktu. Stwierdzenie wystąpienia choćby jednej z takich wad obliguje organ do stwierdzenia nieważności decyzji, czy postanowienia. W kontrolowanej sprawie skarżąca zażądała od SKO stwierdzenia nieważności postanowienia z Burmistrza [...] z [...] sierpnia 2016 r., kierując to żądanie - zgodnie z art. 157 § 1 K.p.a. - do organu wyższego stopnia. We wniosku o stwierdzenie nieważności jako jego podstawę prawną wskazała art. 156 § 1 K.p.a. bez sprecyzowania konkretnej przesłanki. Kolegium szczegółowo ustosunkowało się do każdej z przesłanek wymienionych w powyższym przepisie, lecz nie dopatrując się spełnienia którejkolwiek z nich, odmówiło stwierdzenia nieważności kwestionowanego postanowienia. Odmowę tę należy uznać za w pełni uzasadnioną. Nie budzi wątpliwości, że postanowienie z [...] sierpnia 2016 r. nie narusza przepisów o właściwości (art. 156 § 1 pkt 1 K.p.a.), ponieważ wydał je Burmistrz [...], na terenie którego podlegająca podziałowi nieruchomość się znajduje. Nie jest też sporne, że teren ten został objęty planem zagospodarowania przestrzennego Miasta [...]. Należy zgodzić się z SKO, że spornemu postanowieniu nie można zarzucić, iż dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej innym postanowieniem ostatecznym (art. 156 § 1 pkt 3 K.p.a.). W trakcie trwającego kilka lat postępowania Burmistrz wydał wprawdzie w dniu [...] stycznia 2017 r. kolejne postanowienie opiniujące projekt podziału działki nr [...], jednakże postanowienie to - na skutek zażalenia skarżącej - zostało uchylone przez Kolegium w dniu [...] marca 2017 r. Bezspornym jest, że postanowienie z [...] sierpnia 2016 r. zostało skierowane do osoby będącej stroną w toczącym się postępowaniu administracyjnym, a mianowicie do skarżącej, która była wówczas właścicielką ulegającej podziałowi działki nr [...], zatem przesłanka z art. 156 § 1 pkt 4 K.p.a. również nie wystąpiła. Odnosząc się natomiast do niewykonalności postanowienia w dniu jego wydania, czy trwałego charakteru tej niewykonalności (art. 156 § 1 pkt 5 K.p.a.), należy podkreślić, że przez niewykonalność o której mowa wyżej rozumie się niewykonalność faktyczną (brak możliwości technicznych wykonania postanowienia) lub prawną (z obowiązujących przepisów wynika nieusuwalna przeszkoda w wykonaniu postanowienia). Spornemu postanowieniu takiego charakteru przypisać nie można, albowiem nie jest ono wykonalne i zarzut taki nie może być w stosunku do niego podnoszony. Postanowienie to stwierdza istnienie pewnego stanu prawnego i faktycznego, a mianowicie zgodność wstępnego projektu podziału z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, i jako takie nie podlega wykonaniu. Pozytywne zaopiniowanie wstępnego projektu podziału nieruchomości poprzedza wydanie decyzji zatwierdzającej projekt podziału. Omawiana przesłanka nie ziściła się w stosunku do kwestionowanego postanowienia, w związku z czym również i zarzut skargi dotyczący niewykonalności technicznej postanowienia (pkt 6) nie jest zasadny. Zasadnie również SKO przyjęło, że nie zaszły przesłanki stwierdzenia nieważności postanowienia z [...] sierpnia 2016 r. wyszczególnione w pkt 6 i 7 art. 156 § 1 K.p.a. Wykonanie spornego postanowienia, czyli przystąpienie do jego realizacji, a zatem kontynuowanie prac związanych ze sporządzeniem projektu podziału, który będzie przedmiotem decyzji zatwierdzającej, nie mogłoby wywołać czynu zagrożonego karą. Sporne postanowienie nie zawiera również wady powodującej jego nieważność z mocy prawa, gdyż brak przepisu szczególnego taką nieważność ustanawiającego. Należy podkreślić, że z zarzutów sformułowanych przez skarżącą we wniosku o stwierdzenie nieważności postanowienia z [...] sierpnia 2016 r. nie wynika, aby powoływała się ona na którąkolwiek z omówionych wyżej przesłanek. Zasadniczym zarzutem w stosunku do ww. rozstrzygnięcia jest stwierdzenie przez skarżącą, że wstępny projekt podziału działki nr [...] nie jest zgodny z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, ponieważ w wyniku tego podziału powstanie działka przeznaczona pod budownictwo mieszkaniowe bez możliwości przyszłego jej zagospodarowania zgodnie z celem przeznaczenia w planie miejscowym. Do rozważenia pozostaje zatem, czy słusznie Kolegium stwierdziło, że w sprawie nie ziściły się również przesłanki z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., tj. postanowienie zostało wydane bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Ze spornego postanowienia wynika, że podstawę prawną jego wydania stanowiły przepisy art. 93 ust. 4 i 5 oraz art. 97 ust. 3 pkt 1 u.g.n. Natomiast z noszącego datę [...] lipca 2016 r. zawiadomienia o wszczęciu postępowania z w sprawie podziału działki nr [...] wynika, że wszczęto je [...] lipca 2016 r. z urzędu celem wydzielenia z niej części działki przeznaczonej pod drogę publiczną (ul. R.) zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego Miasta [...] dla tego terenu. W myśl art. 97 ust. 3 pkt 1 u.g.n. podziału nieruchomości można dokonać z urzędu, jeżeli jest on niezbędny do realizacji celów publicznych. Nie ulega wątpliwości, że budowa ul. [...] w K. jest celem publicznym, o jakim mowa w powołanym wyżej przepisie. Realizacja tego celu wymagała w pierwszej kolejności wszczęcia postępowania w oparciu o powyższą regulację. Stosownie do treści art. 93 ust. 4 u.g.n. zgodność proponowanego podziału nieruchomości z ustaleniami planu miejscowego, z wyjątkiem podziałów, o których mowa w art. 95, opiniuje wójt, burmistrz albo prezydent miasta. Opinię, o której mowa w ust. 4, wyraża się w formie postanowienia, na które przysługuje zażalenie (art. 93 ust. 5 ww. ustawy). Sporne rozstrzygnięcie jest takim właśnie postanowieniem, które wydał Burmistrz Miasta [...], opiniując wstępny projekt podziału działki nr [...]. Nie można zatem zarzucać mu, że zostało wydane bez podstawy prawnej. Odnosząc się natomiast do przesłanki rażącego naruszenia prawa, należy wskazać, że nie została ona zdefiniowana przez ustawodawcę. W orzecznictwie podkreśla się różnicę między "zwykłym" naruszeniem prawa a "rażącym", czyli takim, które powoduje skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności, bądź niemożności akceptacji rozstrzygnięcia jako aktu wydanego przez organ praworządnego państwa. Dominuje stanowisko, że o "rażącym naruszeniu prawa" w rozumieniu ww. przepisu decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony, oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze, czyli skutki, które wywołuje decyzja. Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. W sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w tzw. bezpośrednim rozumieniu, to znaczy taki, który nie wymaga stosowania (skomplikowanych metod) wykładni prawa. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności - gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa. Konieczne jest także, aby stwierdzone naruszenie miało znacznie większą wagę aniżeli stabilność decyzji ostatecznej, o której stanowi art. 16 K.p.a. [por.: W. Chróścielewski (w:) W. Chróścielewski, J.P. Tarno, Postępowanie administracyjne i postępowanie przed sądami administracyjnymi, Warszawa 2009, s. 193, A. Matan (w:) G. Łaszczyca, C. Martysz, A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, tom II, Warszawa 2007, s. 325, a także wyroki NSA z: 10 czerwca 2011 r., II OSK 996/10; 8 lipca 2010 r., I OSK 170/10; 8 września 2008 r., II GSK 1061/08; z 9 lutego 2005 r., OSK 1134/044 oraz WSA w Poznaniu z 22 sierpnia 2019 r., IV SA/Po 1191/18 - orzeczenia dostępne w bazie: orzeczenia.nsa.gov.pl).]. Przypomnienia wymaga również, że interpretować tej przesłanki nie można rozszerzająco, a przy badaniu jej wystąpienia należy opierać się na ustalonym przez organ w toku postępowania, w którym zapadło kwestionowane rozstrzygnięcie, stanie faktycznym. Nadzwyczajność postępowania o stwierdzenie nieważności wyklucza bowiem dokonywanie nowych ustaleń faktycznych, ponieważ badana jest jedynie prawidłowość zastosowania przepisów prawa do ustalonego stanu faktycznego. Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy należy podkreślić, że etap postępowania administracyjnego, mający na celu wydanie opinii, co do zgodności wstępnie proponowanego podziału nieruchomości z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, dotyczy tylko i wyłącznie stwierdzenia, czy proponowany podział jest zgodny z tym planem. Badania takiej zgodności z planem Burmistrz dokonał, opiniując pozytywnie wstępny projekt podziału nieruchomości jasko zgodny z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w rejonie czterech wymienionych w postanowieniu ulic. Słusznie SKO podkreśliło, że wydanie takiej opinii nie przesądza jeszcze, że dojdzie faktycznie do podziału nieruchomości, gdyż o tym przesądza kolejny etap postępowania. Oczywistym jest również, że zgodność z ustaleniami planu dotyczy zarówno przeznaczenia terenu, jak i możliwości zagospodarowania wydzielonych działek gruntu, co wynika wprost z treści art. 93 ust. 2 u.g.n. Jednakże skarżąca zupełnie pomija, że tego rodzaju ustaleń dokonuje organ wydający opinię przed jej wydaniem. Kwestionowana ona może być w trybie instancyjnym, złożeniem na nią zażalenia. Z takiej możliwości skarżąca nie skorzystała, przez co ww. postanowienie stało się ostateczne, umożliwiając kontynuowanie postępowania zmierzającego do zatwierdzenia projektu podziału. Badanie w postępowaniu o stwierdzenie nieważności postanowienia opiniującego zgodność wstępnego podziału z planem pod kątem prawidłowości przyjęcia tej zgodności w myśl art. 93 ust. 2 u.g.n. oznaczałoby dokonywanie nowych ustaleń faktycznych, co w tym nadzwyczajnym trybie jest niedopuszczalne. Nie można zatem podzielić zarzutu skarżącej "obrazy przepisu art. 93 ust. 4 i 5" u.g.n. przez niewłaściwe zastosowanie, albowiem nieważność spornego postanowienia mogłoby wystąpić jedynie wówczas, gdyby zarzucana przez skarżącą obraza tego przepisu przybrała formę rażącego naruszenia prawa, czego zasadnie nie dopatrzyło się Kolegium. W ocenie Sądu, zarówno zarzuty zawarte we wniosku o stwierdzenie nieważności postanowienia, jak i uzasadnienie zarzutów skargi, zmierzają w istocie do podważenia ustaleń faktycznych postępowania administracyjnego zakończonego decyzją SKO z [...] lutego 2018 r., utrzymującą w mocy decyzję Burmistrza z [...] listopada 2017 r., zatwierdzającą projekt podziału działki nr [...]. Należy podkreślić, że zarzuty skargi są kierowane w głównej mierze do spornego postanowienia a nie do zaskarżonej decyzji. Jedynie w pkt [...] skargi strona zarzuciła naruszenia art. 156 § 1 K.p.a., powołując się na niewykonalność techniczną postanowienia. Przepisu tego Kolegium nie naruszyło (co Sąd wyjaśnił już wcześniej), albowiem przesłanka ta w sprawie nie wystąpiła. W opinii Sądu, wydając zaskarżone postanowienie, SKO działało na podstawie przepisów prawa, w sposób, któremu nie można przypisać uchybiania zasadzie zaufania do organów administracji publicznej. Brak również podstaw do zarzucenia Kolegium naruszenia art. 10 § 1, art. 11, art. 124, art. 107 § 3 w zw. z art. 126, art. 7 w zw. z art. 77 oraz art. 80 K.p.a. (zarzuty skargi w pozycji nr [...], [...], [...] i [...]), bowiem rozpatrując sprawę żadnego z tych przepisów Kolegium nie naruszyło. W zaskarżonym postanowieniu SKO w obszerny i dokładny sposób rozważyło ewentualne wystąpienie każdej kolejnej, enumeratywnie wyszczególnionej w art. 156 § 1 K.p.a., przesłanki nieważności spornego postanowienia, zaś swoje rozważania zawarło w uzasadnieniu, które spełnia wymogi art. 103 § 3 w zw. z art. 126 K.p.a. Zważywszy powyższe, wobec zasadności odmowy stwierdzenia nieważności spornego postanowienia z [...] sierpnia 2016 r., Sąd na podstawie art. 151 P.p.s.a. skargę oddalił.