II OSK 996/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Arkadiusz Despot - Mładanowicz Sędzia NSA Wojciech Chróścielewski Sędzia del. WSA Mariola Kowalska /spr./ Protokolant Aleksander Jakubowski po rozpoznaniu w dniu 10 czerwca 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej A. C. i E. C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 7 października 2009 r., sygn. akt II SA/Sz 674/09, w sprawie ze skargi A. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] marca 2009 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji o warunkach zabudowy 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Szczecinie; 2. zasądza od A. B. na rzecz A. C. i E. C. solidarnie kwotę 400 (słownie: czterysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, wyrokiem z dnia 7 października 2009 r., sygn. akt II SA/Sz 674/09 po rozpoznaniu skargi A. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] marca 2009r., nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji o warunkach zabudowy, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] września 2006 r., nr [...]. W uzasadnieniu Sąd przedstawił następujący stan sprawy: Decyzją z dnia [...] marca 2009 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm. – zwanej dalej k.p.a.), art. 59 i 64 ust. 1 w zw. z art. 4 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), po rozpatrzeniu wniosku A. B. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...]września 2006 r., Nr [...], którą odmówiono stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy M. z dnia [...]października 2005 r., ustalającej na rzecz A. i E. C. warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku jednorodzinnego z wbudowanym garażem i przyłączami na działkach nr [...]i [...]obręb U., gm. M. - utrzymało w mocy decyzję własną z dnia [...] września 2006 r. W uzasadnieniu decyzji organ podał, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie uchylając wyrokiem z dnia 12 kwietnia 2007 r., II SA/Sz 47/07 poprzednia decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] listopada 2006 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji o ustaleniu warunków zabudowy stwierdził, iż Kolegium nie wyjaśniło precyzyjnie warunku określonego w art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym tzn. kwestii dostępu do drogi publicznej terenu planowanej inwestycji (działki nr [...] i nr [...]). Organ wyjaśnił, iż inwestorzy A. i E. C. wraz wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy złożyli pisemne oświadczenie o istniejącym dostępie do ulicy M.(droga gminna, działka nr [...]) przez działkę nr [...], będącą ich własnością oraz dalej przez działkę nr [...] będącą we władaniu E., Sp. z o.o. z którą zawarli pisemną umowę o prawie przejazdu i przechodu. Strony przedłożyły kserokopię mapy w skali 1:500, złożoną wraz z wnioskiem o wydanie decyzji o warunkach zabudowy, a także oryginał pisemnej umowy z dnia [...] lipca 2005 r. zawartej między nimi a spółką z o.o. E.). Kolegium potwierdziło okoliczność, że do wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dołączono oświadczenie inwestorów z dnia 27 lipca 2005 r. o dostępie do ul. M. poprzez działkę nr [...]i działkę nr [...]. Ponadto po zbadaniu treści części opisowej analizy poprzedzającej sporządzenie projektu decyzji, ustalono, że w pkt 5 analizy zawarte jest stwierdzenie, iż teren inwestycji posiada dostęp do drogi publicznej poprzez drogę wewnętrzną - działki nr [...] i nr [...], nie zaznaczając jednakże, że działka nr [...] graniczy bezpośrednio z działką nr [...] – ul. M.. Potwierdza to treść załącznika graficznego do analizy. W związku z tym zasadne było stwierdzenie, iż w dacie wydania przez Wójta Gminy M. na rzecz A. i E. C. decyzji o warunkach zabudowy na działce nr [...] obręb U., działka objęta inwestycją posiadała dostęp do drogi publicznej, którą jest ul. M. (działka nr [...]). Poza tym Kolegium wskazało, że Sąd nie orzekł, jak twierdzi strona, iż badana decyzja Wójta Gminy M. dotknięta jest wadą rażącego naruszenia prawa. Sąd jedynie wskazał, iż Kolegium nie wyjaśniło precyzyjnie czy warunek dostępu do drogi publicznej jest spełniony co oznacza, iż przedmiotowa decyzja o warunkach zabudowy mogła zostać wydana z rażącym naruszeniem prawa. Natomiast załączone kserokopie dokumentów z toczących się spraw przed sądem cywilnym nie mogą stanowić dowodów w niniejszej sprawie, gdyż są to postępowania cywilnoprawne, nie mające wpływu na wydaną w 2005 r. decyzję administracyjną. Skargę na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...]marca 2009 r. złożył A. B. wnosząc o jej uchylenie. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie art. 7, art. 10, art. 75, § 1, art. 75 § 2 art. 77 § 1, art. 81, art. 83 § 3 i art. 107 § 3 k.p.a. oraz art. 2 pkt 14 w zw. z art. 61 ust 1 pkt 2 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W ocenie skarżącego wydając zaskarżoną decyzję Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. oparło się na mylnym rozumieniu treści art. 2 pkt 14 w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, czyli nieprawidłowym odczytaniu treści prawa, na co wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 8 października 2008 r. Zauważył, że Sąd ten szeroko omówił treść art. 2 pkt 14 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wskazując, iż ustawodawca przewidział trzy możliwości dostępu do drogi publicznej umożliwiającej spełnienie wymogu określonego w art. 61 ust. 1 pkt 2 powołanej ustawy. Wskazane przez sąd alternatywne zapewnienie pośredniego dostępu nieruchomości do drogi publicznej winno być badane przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze wyłącznie w wariancie sprawdzenia, czy działka miała dostęp do drogi publicznej za pośrednictwem drogi wewnętrznej, bowiem badanie wariantu, iż działka miała dostęp do drogi publicznej na mocy obciążenia działki [...] odpowiednią służebnością jest bezzasadne w sytuacji stwierdzenia przez sądy obu instancji, iż w dokumentach sprawy nie ma dokumentów poświadczających ustanowienie takiej służebności. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, uchylając zaskarżoną decyzje oraz decyzję ja poprzedzającą stwierdził, że podniesione przez skarżącego zarzuty dotyczące kwestii dostępu inwestorów do drogi publicznej są zasadne. W ocenie Sądu pierwszej instancji Samorządowe Kolegium Odwoławcze wykonując wskazania Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie, co do dalszego toku postępowania ustaliło, że w chwili orzekania w przedmiocie warunków zabudowy dla planowanego przez A. i E. C. przedsięwzięcia, należący do nich teren miał dostęp do drogi publicznej przez działkę będącą we władaniu Spółki z o.o. E. z którą zawarli pisemną umowę. Na mocy tej umowy mieli prawo przechodzić i przejeżdżać przez teren ośrodka wczasowego "E." będącą własnością tej spółki. Ustalenia tego dokonał organ na podstawie oryginału pisemnej umowy z dnia z dnia [...] lipca 2005 r. zawartej między inwestorami a Spółką z o.o. E. zezwalającej na przechodzenie i przejeżdżanie przez teren ośrodka wczasowego "E." (działki nr [...] i nr [...]), a nadto pisemnego oświadczenia osoby składającej w imieniu inwestorów wniosek o ustalenie warunków zabudowy, a także treści załącznika graficznego do analizy poprzedzającej wydanie decyzji. Sąd pierwszej instancji zaznaczył, że takie stanowisko organu oznacza, iż uznał on umowę cywilnoprawną zawartą przez inwestorów za spełnienie wymogu, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a mianowicie dostępu terenu do drogi publicznej. Organ nie dokonał przy tym analizy przepisów regulujących przyznanie określonej drodze statusu drogi wewnętrznej. Zdaniem Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Szczecinie treść powołanego przepisu należy jednak interpretować w kontekście treści art. 2 pkt 14 powołanej ustawy, który stanowi, że przez dostęp do drogi publicznej należy rozumieć bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności gruntowej. Drogi publiczne w myśl art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j.: Dz.U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 ze zm.), to drogi krajowe, wojewódzkie, powiatowe, gminne. Natomiast zgodnie z art. 8 ust. 1 cyt. ustawy drogi niezaliczone do żadnej kategorii dróg publicznych, w szczególności drogi w osiedlach mieszkaniowych, dojazdowe do gruntów rolnych i leśnych, dojazdowe do obiektów użytkowanych przez przedsiębiorców, place przed dworcami kolejowymi, autobusowymi i portami oraz pętle autobusowe, są drogami wewnętrznymi. Budowa, przebudowa, remont, utrzymanie, ochrona i oznakowanie dróg wewnętrznych oraz zarządzanie nimi należy do zarządcy terenu, na którym jest zlokalizowana droga, a w przypadku jego braku - do właściciela tego terenu. Poza tym oznakowanie połączeń dróg wewnętrznych z drogami publicznymi oraz utrzymanie urządzeń bezpieczeństwa i organizacji ruchu, związanych z funkcjonowaniem tych połączeń, należy do zarządcy drogi publicznej. Drodze wewnętrznej może być nadana we właściwym trybie nazwa. W rozpoznawanej sprawie Samorządowe Kolegium Odwoławcze postawiło znak równości między możliwością przejazdu (przejścia) na podstawie umowy cywilnoprawnej zawartej pomiędzy właścicielami sąsiednich nieruchomości, a drogą wewnętrzną. To pojęcie ma jednak charakter normatywny, ponieważ zostało zdefiniowane w ustawie o drogach publicznych. Zgoda właściciela nieruchomości na to, by inna osoba mogła przejść lub przejechać przez jego nieruchomość ma charakter indywidualny, mieszczący się w granicach uprawnień właścicielskich. Nie można w żadnym wypadku utożsamiać tego z utworzeniem drogi wewnętrznej, którą należy utrzymywać, oznakować itd., zgodnie z obowiązującymi przepisami. Ustawodawca przewidział wprawdzie inną jeszcze poza dostępem bezpośrednim formę dostępu do drogi publicznej poprzez ustanowienie odpowiedniej służebności gruntowej, ale w rozpoznawanej sprawie taka służebność nie została ustanowiona. Trafnie, zatem skarżący zarzuca, że organ wbrew spoczywającej na nim powinności nie rozstrzygnął należycie kwestii dostępu do drogi publicznej w chwili wydania decyzji o warunkach zabudowy. Nie można się również zgodzić z innym stwierdzeniem organu, a mianowicie, że nie mają znaczenia dokumenty przedstawione w sprawie, dotyczące prowadzonych spraw cywilnych. Takie stanowisko jest tym bardziej nieuprawnione, że ustawodawca użył w procedurze administracyjnej pojęcia dowodu w szerokim znaczeniu, stanowiąc, że może nim być każda informacja, która może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy a nie jest sprzeczna z prawem. Decydujące znaczenie ma jednak treść art. 365 § 1 kodeksu postępowania cywilnego, który stanowi, że orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy oraz inne organy państwowe i organy administracji publicznej, a w wypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie odrzucając materiał procesowy zgromadzony w postępowaniu cywilnym przed sądem powszechnym Samorządowe Kolegium Odwoławcze naruszyło w sposób istotny przepisy art. 6, 7,8, 75 § 1, 76 i 77 k.p.a. Zdaniem Sądu pierwszej instancji rozpoznając ponowie sprawę organ powinien ocenić wszystkie dowody zgromadzone w sprawie, a nadto uwzględnić to, że przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Szczecinie wszczęte zostało postępowanie ze skargi A. i E. C. na bezczynność organu (sprawy II SAB/Sz 133/09, II SAB/Sz 134/09, II SAB/Sz 135/09), w których skarżący stwierdzają m.in., że już dawno utracili dostęp do drogi publicznej. Akta tych spraw nie mogły być wykorzystane w niniejszym postępowaniu, ponieważ Sąd uzyskał o nich informację już po zakończeniu postępowania, a przepisy wymagają aby fakty znane Sądowi z urzędu zostały zakomunikowane stronie. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 7 października 2009 r. wnieśli A. C. i E. C. zarzucając wyrokowi Sądu pierwszej instancji: I. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1. art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych w zw. z art. 1 oraz art. 3 § 1 i art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a poprzez niewłaściwe wykonywanie funkcji kontrolnej i w rezultacie dokonanie nieprawidłowej oceny legalności decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] marca 2009 r. 2. art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 133 § 1 i art. 134 § 1 p.p.s.a. oraz art. 106 § 3 i 106 § 5 p.p.s.a. w zw. z art. 233 Kodeksu postępowania cywilnego, poprzez pominięcie dowodów znajdujących się w aktach sprawy skutkujące nierozpoznaniem sprawy w sposób wszechstronny i nieuwzględnieniem faktów mających dla niniejszej sprawy znaczenie istotne, a w konsekwencji naruszenie art. 3 § 1 i art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. 3. art. 3 § 1, art. 133 § 1, art. 134 § 1, a także art. 106 § 3 i 106 § 5 p.p.s.a. w zw. z art. 233 Kodeksu postępowania cywilnego poprzez popełnienie błędu w ustaleniach faktycznych i przyjęcie, że droga położona na działkach o numerach [...] i [...] nie ma cech pozwalających na uznanie jej za urządzoną drogę wewnętrzną w rozumieniu przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym; 4. art. 141 § 4 p.p.s.a. oraz art. 133 p.p.s.a., polegające na tym, iż uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie zawiera dostatecznego wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia, 5. art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. poprzez uwzględnienie skargi A. B. II. na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.: 1. art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, poprzez niezastosowanie tego przepisu dla potrzeb kwalifikacji prawnej drogi dojazdowej, położonej na działkach nr [...] (stanowiącej własność skarżących) i [...]do działki inwestycyjnej, stanowiącej działkę nr [...] i w konsekwencji brak uznania, że droga dojazdowa spełnia kryteria drogi wewnętrznej określone tym przepisem; 2. art. 2 pkt 14 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z dnia 27 marca 2003 r. w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 2 tej ustawy poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i w konsekwencji uznanie, że działka nr [...] w dniu wydawania dla niej decyzji o warunkach zabudowy nie miała dostępu do drogi publicznej; 3. art. 2 pkt 14 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 2 tej ustawy poprzez ich błędną wykładnię polegającą na utożsamianiu dostępu do drogi publicznej w rozumieniu cywilnoprawnym (dostęp bezpośredni lub pośredni poprzez ustanowienie służebności) z dostępem do drogi publicznej w rozumieniu ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, który przewiduje jako wystarczający dla potrzeb uzyskania decyzji o warunkach zabudowy również dostęp do działki inwestycyjnej poprzez drogę wewnętrzną. Mając na uwadze przedstawione powyżej zarzuty, na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a., A. C. i E. C. wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Szczecinie; Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga kasacyjna jest zasadna, jednakże nie wszystkie podniesione w niej zarzuty zasługiwały na uwzględnienie. Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie podstawy nieważności nie wystąpiły, zatem Sąd mógł przystąpić do oceny merytorycznej zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając skargę kasacyjną uwzględnia tylko te przepisy, które zostały wyraźnie wymienione w skardze kasacyjnej jako naruszone. Nie jest dopuszczalna wykładnia zakresu zaskarżenia i jego kierunków, gdyż skarga kasacyjna powinna być tak zredagowana, aby nie stwarzała wątpliwości interpretacyjnych. Z tego powodu istnieje wymóg sporządzenia skargi kasacyjnej przez profesjonalnego pełnomocnika (art. 175 p.p.s.a.). Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (pkt 1) oraz naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć wpływ na wynik sprawy (pkt 2), przy czym skarga powinna zawierać przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie (art. 176 p.p.s.a.). Skarga kasacyjna wniesiona w niniejszej sprawie zawiera usprawiedliwioną podstawę zaskarżenia wskazującą, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie dopuścił się przy wydawaniu zaskarżonego wyroku naruszenia art. 134 p.p.s.a. i art. 141 § 1 p.p.s.a. co w konsekwencji doprowadziło do naruszenia przez ten Sąd art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Kontrolowana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] marca 2009 r., oraz poprzedzająca ją decyzja tego organu z dnia [...] września 2006r. wydane zostały w nadzwyczajnym trybie postępowania administracyjnego jakim jest tryb stwierdzenia nieważności decyzji. Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. postępowanie przez sądem I instancji obejmuje samodzielne badanie przez ten sąd zgodności z prawem decyzji podjętej w granicach danej sprawy, niezależnie od zarzutów i wniosków skargi oraz powołanej podstawy prawnej. Granice sprawy rozpoznawanej przez sąd administracyjny I instancji wyznacza przedmiot kontrolowanej przez sąd decyzji. W niniejszej sprawie przedmiotem rozpoznania sądu była decyzja o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji o ustaleniu warunków zabudowy terenu. Zadaniem Sądu w tym postępowaniu była zatem analiza decyzji organów orzekających w postępowaniu nieważnościowym pod kątem zgodności rozstrzygnięć z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., skoro organy oceniały, czy w postępowaniu zwykłym doszło do rażącego naruszenia prawa. W takim przypadku ocena postępowania, wykładni i zastosowania przez organy przepisów prawa materialnego mogła być analizowana wyłącznie w kontekście przesłanek, o których jest mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., czyli przesłanki rażącego naruszenia prawa. Obowiązkiem Sądu I instancji było zbadanie, czy zasadnie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy M. z dnia [...] października 2005 r. ustalającej warunki zabudowy, czy organ prawidłowo sprawdził i ocenił, że decyzja ta nie narusza prawa w sposób rażący. Tymczasem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie uchylił zaskarżoną decyzję stwierdzając w istocie, że wydana ona została bez merytorycznej oceny decyzji o warunkach zabudowy. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności jest samodzielnym, i odrębnym od postępowania zwykłego, postępowaniem administracyjnym. Podlega ono co prawda takim samym regułom procesowym jak postępowanie zwykłe jednakże odmienny jest przedmiot obu postępowań. W postępowaniu zwykłym organ administracji publicznej zmierza do wyjaśnienia stanu faktycznego i rozstrzyga merytorycznie sprawę, zaś w postępowaniu nadzorczym, co wyraźnie umknęło Sądowi I instancji, przedmiotem sprawy jest jedynie ustalenie czy decyzja wydana w zwykłym trybie jest obarczona wadami, o których mowa w art. 156 § 1 k.p.a. Przedmiotem oceny Sądu I instancji stosownie do treści art. 134 § 1 p.p.s.a. winna być zatem ocena czy zasadnie organy administracji rozpoznające sprawę uznały, iż kontrolowana przez nie decyzja nie zawiera cech określonych w art. 156 § 1 kpa., w szczególności że nie została dotknięta wadą rażącego naruszenia prawa. Zarzucając organowi uchybienia w procesie dokonywania oceny decyzji Wójta Gminy M. z dnia [...] października 2005 r., Sąd I instancji błędnie wskazał, że ocena ta winna dotyczyć spełnienia przez inwestora przesłanki określonej w art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym tj. oceny czy nieruchomość inwestora miała dostęp do drogi publicznej. Z uzasadnienia Sądu I instancji jasno wynika, iż skarżący A. i E. C. nie posiadali dostępu do drogi publicznej zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 2 pkt 14 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Nieruchomość objęta wnioskiem dotyczącym warunków zabudowy posiadała natomiast dostęp do drogi publicznej na podstawie umowy cywilnoprawnej. Ta kwestia powinna być przedmiotem oceny Sądu I instancji pod kątem przesłanek z art. 156 § 1 kpa, w szczególności rażącego naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Sąd I instancji winien był dokonać tej oceny mając na względzie, iż w orzecznictwie sądowoadministracyjnym wskazuje się, iż o rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze skutki, które wywołuje decyzja. Oczywistość naruszenia prawa polega na nie budzącej wątpliwości sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną . W sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu to znaczy taki, który nie wymaga stosowania wykładni prawa. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności. Konieczne jest także, by stwierdzone naruszenie miało znacznie większą wagę aniżeli stabilność decyzji ostatecznej, o której stanowi art. 16 k.p.a. (zob. np. wyrok NSA z dnia 8 lipca 2010 r., sygn. akt I OSK 170/10, Lex nr 672887; wyrok NSA z dnia 8 września 2008 r., sygn. akt II GSK 1061/08, Lex nr 596660; wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 28 sierpnia 2009 r., sygn. akt II SA/Wr 251/09, Lex nr 553289). Takiej oceny zabrakło w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sądu I instancji. Sąd I instancji z naruszeniem art. 141 § 4 p.p.s.a. pominął w całości ocenę trzeciej z niezbędnych przesłanek dających podstawę do uznania iż kontrolowana decyzja zapadła z rażącym naruszeniem prawa czyli ocenę skutków społeczno gospodarczych jakie wywarła decyzja kontrolowana oraz wskazania w jakim zakresie skutki te są nie do pogodzenia z zasadą państwa praworządnego. Tylko bowiem ocena, iż skutki społeczno – gospodarcze naruszenia prawa są nie do pogodzenia z zasadą państwa praworządnego dawałaby Sądowi, wobec uznania oczywistości naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, podstawę do uchylenia zaskarżonych decyzji administracyjnych. Brak jest również należytego wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia, wytyczne dla organu administracji nie wskazują bowiem jasno i czytelnie, jakiego to rodzaju naruszeń (do tego rażących) poszukiwać ma organ administracji, stwierdzono jedynie ogólnie, że naruszono zasady określone w art. 6, 7, 8, 75 § 1, 76 i 77 k.p.a. i organ powinien ponownie przeprowadzić postępowanie. Dokonując takich wskazań co do dalszego postępowania Sąd I instancji nakazał zatem organowi praktycznie ponowną merytoryczną ocenę złożonego wniosku o ustalenie warunków zabudowy, co w postępowaniu o stwierdzenie nieważności jest niedopuszczalne. Nie są natomiast zasadne pozostałe zarzuty skargi kasacyjnej. Nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 106 § 3 i 5 oraz 133 p.p.s.a. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd I instancji dysponował kompletnym materiałem dowodowym pozwalającym na dokonanie oceny kontrolowanych przez niego decyzji administracyjnych. Pominięcie przez Sąd w uzasadnieniu wyroku niektórych kwestii bądź nieustosunkowanie się do wszystkich dowodów znajdujących się w sprawie nie oznacza naruszenia art. 133 p.p.s.a. Skarżący kasacyjnie nie wskazał jakich istotnych dowodów lub jakiej części akt sprawy nie przedstawiono sądowi I instancji. Nie są również zasadne zarzuty naruszenia prawa materialnego, zaś sposób ich sformułowania i uzasadnienie zarzutów świadczy , iż skarżący kasacyjnie nie rozumie istoty postępowania nieważnościowego. Celem tego postępowania, jak wyjaśniono wcześniej nie jest ponowne rozpoznanie sprawy merytorycznie, lecz ustalenie czy badana decyzja nie ma cech określonych w art. 156 § 1 kpa. Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a.