I GSK 1729/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Michał Kowalski Sędzia NSA Piotr Pietrasz Sędzia NSA Joanna Salachna (spr.) po rozpoznaniu w dniu 16 kwietnia 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Wojewódzkiego Urzędu Pracy w Szczecinie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 11 grudnia 2024 r. sygn. akt I SA/Sz 542/24 w sprawie ze skargi F. w D. na informację Wojewódzkiego Urzędu Pracy w Szczecinie z dnia 23 lipca 2024 r. nr WUP.IXD.5003.16.2024.MSiu w przedmiocie nieuwzględnienia protestu w zakresie odmowy zawarcia umowy o dofinansowanie projektu postanawia: 1. uchylić zaskarżony wyrok; 2. odrzucić skargę; 3. odstąpić od zasądzenia kosztów postępowania sądowego w całości; 4. zwrócić F. w D. ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie uiszczony wpis od skargi w wysokości 200 (dwieście) złotych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie (dalej: WSA w Szczecinie, Sąd I instancji) wyrokiem z dnia 11 grudnia 2024 r., sygn. akt I SA/Sz 542/24 po rozpoznaniu sprawy ze skargi F. w D. (dalej: skarżąca, fundacja) na rozstrzygnięcie Wojewódzkiego Urzędu Pracy w Szczecinie (dalej: organ, WUP, Instytucja Pośrednicząca) z dnia 23 lipca 2024 r., nr WUP.IXD.5003.16.2024.MSiu w przedmiocie nieuwzględnienia protestu w zakresie odmowy zawarcia umowy o dofinansowanie projektu w pkt I. stwierdził, że odmowa zawarcia umowy o dofinansowanie projektu narusza prawo i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny z jednoczesnym przekazaniem sprawy Wojewódzkiemu Urzędowi Pracy w Szczecinie w celu ponownego rozpatrzenia podjętego rozstrzygnięcia w przedmiocie nieuwzględnienia protestu, w pkt II. zasądził od WUP w Szczecinie na rzecz skarżącej kwotę 200 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Sąd I instancji orzekał w następującym stanie faktycznym sprawy: Fundacja w ramach programu Fundusze Europejskie dla Pomorza Zachodniego 2021-2027 wystąpiła o dofinansowanie projektu "M.". Projekt spełnił kryteria wyboru projektów, został oceniony pozytywnie i wybrany do dofinansowania. Na etapie poprzedzającym podpisanie umowy o dofinansowanie, zgodnie z art. 61 ust. 4, ust. 7 pkt 4 ustawy z dnia 28 kwietnia 2022 r. o zasadach realizacji zadań finansowanych ze środków europejskich w perspektywie finansowej 2021-2027 (Dz.U. z 2022 r., poz. 1079, dalej: ustawa wdrożeniowa) organ poinformował o odstąpieniu od podpisania umowy o dofinansowanie projektu powołując się na uzasadnioną obawę wyrządzenia szkody w mieniu publicznym W piśmie pouczono fundację o prawie złożenia protestu, z którego skarżąca skorzystała. Pismem z dnia 21 czerwca 2024 r. organ poinformował Fundację, że odstępuje od podpisania umowy o dofinansowanie projektu na podstawie art. 61 ust. 4, ust. 7 pkt 4 ustawy wdrożeniowej powołując się na uzasadnioną obawę wyrządzenia szkody w mieniu publicznym. W piśmie tym pouczono Fundację o prawie do złożenia protestu. Fundacja skorzystała z tego prawa i protest złożyła. Ponadto, niezależnie od złożenia protestu, Fundacja złożyła również skargę na informację organu o odmowie podpisania umowy do WSA w Warszawie. WSA w Warszawie odrzucił tę skargę Fundacji złożoną na informację organu (por. sprawa sygn. akt I SA/Sz 477/24). WUP w Szczecinie rozstrzygnięciem z dnia 23 lipca 2024 r., działając na podstawie art. 69 ust. 1, ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 63-72 ustawy wdrożeniowej, nie uwzględnił protestu Fundacji dotyczącego negatywnej oceny projektu. Organ pouczył stronę o treści art. 73 ust. 1-4 ustawy wdrożeniowej, dotyczących prawa i warunków złożenia skargi do sądu administracyjnego na podjęte rozstrzygnięcie. Fundacja złożyła skargę na nieuwzględnienie przez organ jej protestu dotyczącego odmowy podpisania umowy o dofinansowanie projektu. Sąd I instancji zaskarżonym wyrokiem uwzględnił skargę skarżącej i zastosował art. 73 ust. 8 pkt 1 lit. a) ustawy wdrożeniowej, co oznaczało stwierdzenie, że odmowa zawarcia umowy o dofinansowanie projektu narusza prawo i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny z jednoczesnym przekazaniem sprawy organowi w celu ponownego rozpatrzenia podjętego rozstrzygnięcia w przedmiocie nieuwzględnienia protestu. W ocenie Sądu I instancji, informacja organu o odstąpieniu od podpisania umowy o dofinansowanie negatywnie kończyła procedurę oceny projektu w rozumieniu art. 56 ust. 5, art. 63 i nast. ustawy wdrożeniowej z przyczyn nie tyle przedmiotowych (dotyczących samego projektu), co podmiotowych. Skarżąca wraz z omawianą informacją organu otrzymała pouczenie o prawie do wniesienia protestu i skorzystała z tego prawa. Skarżąca nie była natomiast uprawniona do złożenia skargi już na informację organu o odstąpieniu od podpisania umowy o dofinansowanie, ponieważ wniesienie skargi jest możliwe po uprzednim wniesieniu protestu na informację o odmowie podpisania umowy o dofinansowanie. WSA stwierdził, że w przytoczonym stanie prawnym ustawodawca wyraźnie powiązał prawo do zainicjowania kontroli legalności przez złożenie skargi do sądu wyłącznie z rozstrzygnięciem wydanym w wyniku przeprowadzenia procedury odwoławczej, a więc z rozpatrzeniem protestu. Natomiast ustawodawca nie przyznał uprawnienia do wystąpienia ze skargą do sądu z pominięciem wyczerpania procedury odwoławczej (por. art. 63 i nast. ustawy wdrożeniowej). Rozwiązanie przyjęte w art. 76 ustawy wdrożeniowej należy rozumieć w ten sposób, że do sądowej kontroli legalności rozstrzygnięcia kończącego procedurę odwoławczą znajdą odpowiednie zastosowanie przepisy przewidziane dla sądowej kontroli legalności rozstrzygnięć wymienionych w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Art. 76 ustawy wdrożeniowej odnosi się bowiem do postępowania przed sądami administracyjnymi, nie zaś do procedury odwoławczej unormowanej w ustawie wdrożeniowej. Sąd I instancji wskazał również, że tam, gdzie ustawodawca chciał wyłączyć procedurę odwoławczą, uczynił to (por. art. 58 ust. 2 in fine ustawy wdrożeniowej). W konsekwencji informacja z art. 61 ust. 4, ust. 7 pkt 4 nie została przez ustawodawcę wyłączona z procedury odwoławczej przewidzianej w ustawie wdrożeniowej. Dlatego Sąd ocenił, że nie jest prawidłowy pogląd organu, który oczekiwał od sądu odrzucenia skargi na nieuwzględnienie protestu. WSA, jak już wyżej wskazano, postanowieniem o sygn. I SA/Sz 477/24 odrzucił skargę skarżącej złożoną na informację organu z 21 czerwca 2024 r. Przechodząc do istoty sporu, Sąd I instancji wskazał, że organ nie wykazał żadnych przesłanek, uzasadniających nieuwzględnianie protestu Fundacji dotyczącego informacji organu o odstąpieniu od podpisania umowy o dofinansowanie. Sąd I instancji stwierdził, że w dalszym postępowaniu na organie spoczywać będzie obowiązek rzetelnego i wnikliwego przeanalizowania, czy prowadzone wobec skarżącej postępowanie w sprawie zwrotu dofinansowania miało u podstaw i ujawniło okoliczności, mogące obiektywnie stwarzać realną obawę, o której mówi art. 61 ust. 4 ustawy. Skargę kasacyjną wniósł Wojewódzki Urząd Pracy w Szczecinie. Na podstawie art. 74 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 76 ustawy wdrożeniowej zaskarżył powyższy wyrok w całości. Na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935, dalej: p.p.s.a.) zaskarżonemu wyrokowi zarzucił: 1. naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy - art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. poprzez rozpoznanie skargi i wydanie zaskarżonego wyroku; 2. naruszenie przepisów prawa materialnego - art. 61 ust. 4 ustawy wdrożeniowej, poprzez rozpoznanie skargi i wydanie zaskarżonego wyroku; 3. naruszenie przepisów prawa materialnego - art. 73 ust. 8 pkt 1 lit. b) w zw. z art. 70 ust. 1 pkt 1 ustawy wdrożeniowej, poprzez rozpoznanie skargi i wydanie zaskarżonego wyroku. W uzasadnieniu organ wskazał argumenty na poparcie zarzutów postawionych w petitum skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do art. 182 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdyż skarżący kasacyjnie organ zrzekł się rozprawy, a fundacja nie zażądała jej przeprowadzenia. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym. Naczelny Sąd Administracyjny nie stwierdził aby w rozpoznawanej sprawie wystąpiła którakolwiek z przesłanek nieważności postępowania – określonych w art. 183 § 2 p.p.s.a. – jak też aby zachodziły przesłanki wymagające uchylenia wydanego w sprawie orzeczenie oraz odrzucenia skargi lub umorzenia postępowania (art. 189 p.p.s.a.). Według Naczelnego Sądu Administracyjnego ponad wszelką wątpliwość wnioskodawcy przysługuje prawo do wniesienia skargi do sądu administracyjnego na odmowę zawarcia umowy o dofinansowanie projektu albo odmowę podjęcia decyzji o dofinansowaniu projektu dokonanych na podstawie art. 61 ust. 3, 4 i 7 ustawy wdrożeniowej. W art. 61 ust. 3, 4 i 7 ustawy wdrożeniowej uregulowano konstrukcję prawną odmowy zawarcia umowy o dofinansowanie projektu albo odmowę podjęcia decyzji o dofinansowaniu projektu, która ponad wszelką wątpliwość jest odrębna od konstrukcji nieuwzględnienia protestu na skutek negatywnej oceny projektu. W związku z powyższym prawo do protestu, a następnie skargi do sądu na podstawie art. 73 ust. 1 ustawy wdrożeniowej w razie nieuwzględnienia protestu, nie obejmuje odmowy zawarcia umowy o dofinansowanie oraz odmowy podjęcia decyzji o dofinansowaniu na podstawie art. 61 ust. 3, 4, i 7 ustawy wdrożeniowej. Zgodnie bowiem z art. 73 ust. 1 ustawy wdrożeniowej w przypadku nieuwzględnienia protestu, negatywnej ponownej oceny projektu lub pozostawienia protestu bez rozpatrzenia na podstawie art. 64 ust. 3, art. 70 ust. 1 lub art. 77 ust. 2 pkt 1 wnioskodawca może w tym zakresie wnieść skargę do sądu administracyjnego, zgodnie z art. 3 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Powyższe spostrzeżenie nie oznacza, że w przypadkach uregulowanych w art. 61 ust. 3, 4, i 7 ustawy wdrożeniowej wnioskodawca został pozbawiony prawa do sądu na zasadach ogólnych uregulowanych w Prawie o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Wskazuje się, że de lege ferenda jest niezbędna nowelizacja ustawy wdrożeniowej, tak aby w powyższych sytuacjach przysługiwał protest, a następnie – w razie jego nieuwzględnienia – skarga do sądu administracyjnego na podstawie art. 73 ust. 1 ustawy wdrożeniowej. Zagwarantuje to pewność prawną i równe traktowanie wszystkich wnioskodawców, którym odmawia się zawarcia umowy o dofinansowanie, bez względu na przyczynę tej odmowy (P. Czubała, P. Pietrasz, Komentarz do art. 73 w: M. Perkowski, R. Poździk (red.) Ustawa o zasadach realizacji zadań finansowanych ze środków europejskich w perspektywie finansowej 2021-2027. Komentarz, Lex). W zakresie, w jakim następuje odmowa zawarcia umowy o dofinansowanie projektu albo odmowa podjęcia decyzji o dofinansowaniu projektu i jednocześnie projekt nie trafia do ponownej oceny, należy opowiedzieć się za prawem do sądu, z czym wiąże się możliwość zaskarżenia takiego działania organu do sądu administracyjnego, jednak nie na podstawie art. 73 ust. 1 ustawy wdrożeniowej, ale na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Niewątpliwie organ, odmawiając podpisania umowy lub podjęcia decyzji o dofinansowaniu, wydaje określone rozstrzygnięcie. Ustawodawca przemilczał w jakiej formie ma nastąpić wyżej wymieniona odmowa. Zarówno w przypadku odmowy podpisania umowy, jak i w przypadku odmowy podjęcia decyzji o dofinansowaniu nie jest to decyzja administracyjna. Niewątpliwie jednak w tym działaniu (rozstrzygnięciu), poprzedzającym zawarcie umowy lub podjęcie decyzji o dofinansowaniu, należy dopatrywać się władczości administracyjnoprawnej, a rozstrzyganie o tym, że dany podmiot nie spełnia przesłanek zawarcia z nim umowy lub wydania decyzji o dofinansowaniu, na podstawie której otrzyma wsparcie, należy uznać za akt, o jakim mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Stwierdzenie przez organ, że w konkretnym przypadku nie zawrze umowy lub nie wyda decyzji o dofinansowaniu, stanowi rozstrzygnięcie z zakresu administracji publicznej, które ponadto odnosi się do sytuacji prawnej podmiotu wnioskującego o zawarcie takiej umowy. W tym przypadku należy wprost stwierdzić, że skarga do sądu administracyjnego jest wnoszona na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., co oznacza, że ten środek zaskarżenia jest wnoszony przez skarżącego, a także rozpatrywany przez sąd administracyjny na zasadach uregulowanych wyłącznie w Prawie o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W tym zakresie nie mają zatem w ogóle zastosowania przepisy ustawy wdrożeniowej. Wadliwe pouczenie przez organ o prawie do sądu na rozstrzygnięcie Wojewódzkiego Urzędu Pracy w Szczecinie nie generuje w tym przypadku niejako "dodatkowego" prawa do sądu. Podkreślenia wymaga, że w realiach tej sprawy fundacja wniosła skargę do sądu administracyjnego na czynność odstąpienia od podpisania umowy o dofinansowanie (na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.). Skarga ta została jednak odrzucona przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie postanowieniem z dnia 11 września 2024 r., sygn. I SA/Sz 477/24 ze względu na niedopuszczalność skargi, a Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z 10 stycznia 2025 r., sygn. I GSK 1612/24 oddalił skargę kasacyjną fundacji na powyższe orzeczenie. Należy przy tym stwierdzić, że stronie przysługiwała wyłącznie skarga na czynność odstąpienia od podpisania umowy o dofinansowanie na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Biorąc powyższe pod uwagę oraz treść art. 271 pkt 2 p.p.s.a., strona może ewentualnie żądać wznowienia postępowania jeśli dojdzie do wniosku, że została pozbawiona możliwości działania wskutek naruszenia przepisów prawa. Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny uchylił wydane w sprawie orzeczenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie i odrzucił skargę fundacji, stosownie do art. 189 p.p.s.a. w związku z art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. w zw. z art. 73 ust. 1 ustawy wdrożeniowej. Na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a. zwrócono cały uiszczony wpis od skargi. Natomiast w oparciu o art. 207 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny odstąpił od zasądzenia od strony skarżącej na rzecz skarżącego kasacyjnie organu zwrotu kosztów postępowania sądowego.