II GSK 398/25

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Elżbieta Czarny-Drożdżejko (spr.) Sędzia NSA Patrycja Joanna Suwaj Sędzia del. WSA Marek Krawczak po rozpoznaniu w dniu 20 sierpnia 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Wielkopolskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Poznaniu od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 11 grudnia 2024 r. sygn. akt III SA/Po 490/24 w sprawie ze skargi B. L. na postanowienie Wielkopolskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Poznaniu z dnia [...] lipca 2024 r. nr [...] w przedmiocie zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym w związku z niewykonaniem obowiązku szczepień ochronnych 1. uchyla zaskarżony wyrok, 2. oddala skargę; 3. zasądza od B. L. na rzecz Wielkopolskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Poznaniu 460 (czterysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, wyrokiem z dnia 11 grudnia 2024 r., sygn. akt III SA/Po 490/24, po rozpoznaniu sprawy ze skargi B. L. na postanowienie Wielkopolskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Poznaniu z dnia [...] lipca 2024 r. w przedmiocie zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym w związku z niewykonaniem obowiązku szczepień ochronnych, uchylił zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Wolsztynie z dnia [...] czerwca 2024 r., a także orzekł o kosztach postępowania. Sąd I instancji orzekał w następującym stanie sprawy. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w Wolsztynie (dalej także jako PPIS), pismem z 26 stycznia 2023r. wezwał B. . (dalej także jako strona, skarżąca) do poddania córki obowiązkowym szczepieniom ochronnym przeciwko odrze, śwince, różyczce w terminie 14 dni od otrzymania wezwania lub do przedłożenia w tym terminie zaświadczenia lekarskiego o odroczeniu obowiązkowych szczepień ochronnych z powodu istnienia przeciwwskazań do szczepień. W dniu 17 lutego 2023r. PPIS wystawił upomnienie, wzywając do poddania córki wyszczególnionym w nim szczepieniom ochronnym, w terminie 7 dni. W dniu 17 marca 2023 r. PPIS jako wierzyciel wystawił tytuł wykonawczy na stronę w celu wyegzekwowania obowiązku poddania córki szczepieniem ochronnym przeciwko odrze, śwince i różyczce. W tytule wykonawczym zawarto wniosek o zastosowanie następującego środka egzekucyjnego: nałożenie grzywny w celu przymuszenia do wykonania obowiązku. W dniu 17 marca 2023 r. PPIS skierował tytuł wykonawczy do Wojewody Wielkopolskiego w celu egzekucji administracyjnej. Postanowieniem z 29 kwietnia 2024 r. Wojewoda Wielkopolski wezwał stronę do wykonania obowiązku objętego tytułem wykonawczym, w terminie do 31 lipca 2024 r., nałożył na stronę grzywnę w celu przymuszenia w kwocie 1 060 zł a także ustalił opłatę za wydanie postanowienia w kwocie 68 zł. Skarżąca, zastępowana przez zawodowego pełnomocnika, w dniu 7 maja 2024 r. wniosła zarzut w sprawie egzekucji administracyjnej: braku wymagalności obowiązku szczepień – art. 33 § 2 pkt 6 lit. c) ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2023 r., poz. 2505; dalej także jako u.p.e.a.). Postanowieniem z 7 czerwca 2024r. nr [...] Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w Wolsztynie, na podstawie art. 34 § 2 w zw. z art. 17 § 1 u.p.e.a. oddalił zarzut w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego. Postanowieniem z 25 lipca 2024r. nr [...] Wielkopolski Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w Poznaniu, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r., poz. 572, dalej także jako K.p.a.), art. 17 § 1 i art. 18 pkt 2 u.p.e.a. utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. Organ podsumował, że w przypadku małoletniej obowiązek szczepień przeciw chorobom zakaźnym według określonego wieku był wymagalny i nadal jest wymagalny zgodnie z przepisami Rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 27 września 2023 r. Z kolei zarzut braku wymagalności obowiązku szczepień nie został udowodniony. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 11 grudnia 2024 r., sygn. akt III SA/Po 490/24 uchylił zaskarżone postanowienia. Odnosząc się do merytorycznego stanowiska zajętego w zaskarżonym postanowieniu Sąd uznał, że jest ono nieprawidłowe w zakresie uznania za niezasadny zarzutu co do wymagalności obowiązku szczepień, stąd uchyleniu podlegają oba postanowienia. Jak podano w tytule wykonawczym z dnia 17 marca 2023r. obowiązek o charakterze niepieniężnym w niniejszej sprawie ustalony był na podstawie art. 5 ust. 1 pkt 1 lit b, ust. 2 ustawy z dnia 5 grudnia 2008r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (Dz.U. 2022.1657) i rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 18 sierpnia 2022r. w sprawie obowiązkowych szczepień ochronnych (Dz.U. 2022.2172). Z przepisów tych wynikał obowiązek poddania się wskazanym w nim szczepieniom a na ich wykonanie wyznaczony był okres ograniczony wiekiem dziecka. Zgodnie z § 5 rozporządzenia termin wymagalności obowiązkowych szczepień ochronnych, jak i liczba dawek poszczególnych obowiązkowych szczepień ochronnych określone były w Programie Szczepień Ochronnych (PSO) na dany rok, ogłaszanych przez Głównego Inspektora Sanitarnego w formie komunikatu, a nie przez ministra właściwego do spraw zdrowia, w drodze rozporządzenia. Normy prawne objęte zarzutem strony były przedmiotem kontroli Trybunału Konstytucyjnego, który wyrokiem z 9 maja 2023 r. o sygn. akt SK 81/19 stwierdził, że art. 17 ust. 11 ustawy w zw. z § 5 rozporządzenia z 18 sierpnia 2011 r. w zakresie, w jakim termin wymagalności obowiązkowych szczepień ochronnych, jak i liczba dawek poszczególnych obowiązkowych szczepień ochronnych, określone są w Programie Szczepień Ochronnych na dany rok, ogłaszanym przez Głównego Inspektora Sanitarnego w formie komunikatu, a nie przez ministra właściwego do spraw zdrowia, w drodze rozporządzenia, jest niezgodny z art. 47 w zw. z art. 31 ust. 3 w zw. z art. 87 Konstytucji. Zdaniem TK, w sposób niezamierzony nastąpiła subdelegacja kompetencji - termin wymagalności obowiązkowych szczepień ochronnych, jak i liczbę dawek poszczególnych szczepionek wskazuje GIS w PSO na dany rok, a minister właściwy do spraw zdrowia nakazuje przeprowadzać obowiązkowe szczepienia ochronne zgodnie z PSO. Z kolei art. 17 ust. 11 ustawy wskazuje, że komunikat GIS ma uwzględniać przepisy rozporządzenia. W zamierzeniu ustawodawcy komunikat GIS ma mieć jedynie charakter techniczny i zawierać reguły instrumentalne kierowane do podmiotów organizacyjnie podległych GIS, jak i personelu medycznego. Uszczegółowienie obowiązku szczepień ochronnych adresowanego do jednostki ma być wyłącznie unormowane rozporządzeniem. W rzeczywistości jednak komunikat GIS wywiera równocześnie skutek w sferze kształtowania praw jednostki. Taka dwutorowość nie jest dopuszczalna na poziomie komunikatu. Powinna wystąpić na poziomie rozporządzenia, będącego podstawą dla GIS do sformułowania reguł instrumentalnych, jak i doprecyzowania obowiązku ciążącego na jednostce. Wyrok TK został wykonany rozporządzeniem z 27 września 2023 r. Mimo wskazania w zaskarżonych postanowieniach przepisów rozporządzenia z 27 września 2023r., które weszły w życie 1 października 2023r. WSA miał na uwadze, że niniejsze postępowanie prowadzone było w oparciu o tytuł wykonawczy wystawiony 17 marca 2023r. a postępowanie zostało wszczęte w dniu 17 marca 2023r., czyli przed wejściem w życie w/w rozporządzenia. Wykonalność obowiązku w zakresie terminu i dawek szczepień była więc ustalana w niniejszej sprawie na podstawie komunikatu GIS. Postępowanie egzekucyjne, w ramach którego wydano kwestionowane postanowienia, zostało zaś wszczęte przez organ egzekucyjny (Wojewodę Wielkopolskiego) już 17 marca 2023r., na wniosek wierzyciela (PPIS) i na podstawie wystawionego przez niego 17 marca 2023 r. tytułu wykonawczego, czyli przed wejściem w życie przepisów rozporządzenia. Oznacza to, że przepisy te nie miały zastosowania przy wydawaniu kwestionowanych postanowień i to nawet w sytuacji, gdy organy w uzasadnieniach swoich postanowień błędnie powołują się na przepisy rozporządzenia Ministra Zdrowia z 27 września 2023 r. Nie ma zatem podstaw do badania, wnioskowanego przez stronę skarżącą w piśmie z 10 grudnia 2024r., czy przepisy tego rozporządzenia są zgodne z ustawą czy z Konstytucją. Wobec powyższego i w kontekście wyroku TK z 9 maja 2023 r. o sygn. akt SK 81/19 naruszono art. 17 ust. 10 i 11 ustawy w zw. z § 5 rozporządzenia z 18 sierpnia 2011 r. i komunikatem GIS zawierającym Program Szczepień Ochronnych. Uwzględniając zmianę stanu prawnego konieczne będzie uaktualnienie prowadzonego postępowania w dacie jego wszczęcia w aspekcie wymagalności obowiązku poddania dziecka w określonym terminie konkretnym obowiązkowym szczepieniom ochronnym, ujętym w schemacie obowiązkowych szczepień dzieci i młodzieży wynikającym z prawa powszechnie obowiązującego. Należy również wskazać termin wymagalności poszczególnych szczepień w odniesieniu do konkretnego dziecka. Sąd I instancji podkreślił, że jakkolwiek Trybunał Konstytucyjny zakwestionował przepisy dotyczące Programu Szczepień Ochronnych ogłaszanego w formie komunikatu GIS, to zarazem potwierdził istniejący z mocy prawa obowiązek tych szczepień. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł organ, zaskarżając go w całości i zarzucając mu naruszenie: 1. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. : a) art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez brak wskazania pełnej podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz brak jej wyjaśnienia, b) art. 145 § 1 pkt 1 łit. a w zw. z art. 135 w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 17 ust. 10 i 11 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (Dz.U. z 2023 r. poz. 1284 ze zm.) w zw. z § 5 Rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 18 sierpnia 2011 r. w sprawie obowiązkowych szczepień ochronnych (Dz.U 2022 r., poz. 2172) oraz w zw. z art. 33 § 2 pkt 6 łit. c ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. z 2023 r. poz. 2505 ze zm., dalej upea) poprzez uwzględnienie skargi i uchylenie postanowienia Wielkopolskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego (dalej WPWIS) oraz postanowienia Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Wolsztynie (dalej PPIS), wskazując na naruszenie przez organy obu instancji przepisów prawa materialnego tj. art. 17 ust. 10 i 11 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (Dz.U. z 2023 r. poz. 1284 ze zm.) w zw. z § 5 Rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 18 sierpnia 2011 r. w sprawie obowiązkowych szczepień ochronnych (Dz.U. z 2022 r., poz. 2172), a w konsekwencji przyjęcie, iż obowiązek szczepień ochronnych u małoletniej jest niewymagalny, mimo iż zaskarżone postanowienia nie były obarczone wskazanym uchybieniem, organy prawidłowo oceniły wymagalność obowiązku, a tym samym sąd winien zastosować art. 151 p.p.s.a. i oddalić skargę, czego nie uczynił, c) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 w zw. z art. 151 p.p.s.a. poprzez uwzględnienie skargi zamiast jej oddalenia, powołując się na naruszenie przez organy przepisów postępowania, nie wskazując jednocześnie które przepisy postępowania organy naruszyły i w jaki sposób, podczas gdy do naruszenia przepisów postępowania nie doszło; 2. na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. przepisów prawa materialnego tj.; a) art. 17 ust. 10 i 11 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (Dz.U. z 2023 r. poz. 1284 ze zm.) w zw. z § 5 Rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 18 sierpnia 2011 r. w sprawie obowiązkowych szczepień ochronnych (Dz.U. z 2022 r., poz. 2172) w zw. z art. 190 ust. 3 Konstytucji RP z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz.U. Nr 78, poz. 483) oraz w zw. z art. 33 § 2 pkt 6 lit. c ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. z 2023 r. poz. 2505 ze zm., dalej upea) poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na błędnym przyjęciu, iż ww. przepisy prawa materialnego nie mogły stanowić o wymagalności obowiązku szczepień ochronnych u małoletniej, mimo iż Trybunał Konstytucyjny odroczył skutek derogacyjny swojego wyroku dot. omawianych przepisów. W konsekwencji sąd I instancji bezpodstawnie przyjął, iż obowiązek jest niewymagalny, b) naruszenie § 3 ust. 1 i 2 oraz załącznika nr 1 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 27 września 2023 r. w sprawie obowiązkowych szczepień ochronnych (Dz.U. z 2023 r., poz. 2077 ze zm.) poprzez ich niezastosowanie do dalszej oceny wymagalności obowiązku szczepień objętych przedmiotowym postępowaniem, po utracie mocy obowiązującej przez Rozporządzenie Ministra Zdrowia z dnia 18 sierpnia 2011 r. w sprawie obowiązkowych szczepień ochronnych (Dz.U. z 2022 r., poz. 2172). W związku z powyższym wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, a także o zasądzenie na rzecz organu zwrotu kosztów postępowania, wraz z kosztami zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Ponadto organ zrzekł się przeprowadzenia rozprawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna została oparta na usprawiedliwionych podstawach. Na wstępie należy wyjaśnić, że skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym zgodnie z art. 182 § 2 p.p.s.a. z uwagi na to, że skarżący kasacyjnie organ zrzekł się przeprowadzenia rozprawy, a strona przeciwna nie wniosła o jej przeprowadzenie. Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając sprawę na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest granicami tej skargi, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania, która zachodzi w wypadkach określonych w § 2 tego przepisu. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego orzeczenia oparte na art. 174 p.p.s.a., determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Granice skargi są więc wyznaczone przez podstawy i wnioski. Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego, czy też procesowego, określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zatem sam autor skargi kasacyjnej wyznacza zakres kontroli instancyjnej wskazując, które normy prawa zostały naruszone. Naczelny Sąd Administracyjny nie ma obowiązku ani prawa do domyślania się i uzupełniania argumentacji autora skargi kasacyjnej. Przytoczenie podstawy kasacyjnej musi więc być precyzyjne, gdyż – z uwagi na związanie sądu kasacyjnego granicami skargi kasacyjnej – Naczelny Sąd Administracyjny może uwzględnić tylko te przepisy, które zostały wyraźnie wskazane w skardze kasacyjnej jako naruszone. Nie jest natomiast władny badać, czy sąd administracyjny pierwszej instancji nie naruszył innych przepisów (por. postanowienie Sądu Najwyższego z 26 września 2000 r., sygn. akt IV CKN 1518/2000, OSNC 2001/3, poz. 39 oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego z 5 sierpnia 2004 r., sygn. akt FSK 299/2004, OSP 2005/3, poz. 36, wyrok NSA z 12.09.2019 r., II GSK 634/19, LEX nr 2739689). Skarga kasacyjna została oparta na podstawach kasacyjnych, wymienionych zarówno w art. 174 pkt 1 jak i pkt 2 p.p.s.a., to jest na naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz na naruszeniu przepisów postępowania, których uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W takiej sytuacji, co do zasady, w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania, ponieważ dopiero po ustaleniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został skutecznie podważony, można przejść do skontrolowania wykładni prawa materialnego oraz subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowane w sprawie przepisy prawa materialnego (por. wyrok NSA z 9 marca 2005 r., sygn. akt FSK 618/04, wyrok NSA z 3.12.2024 r., II GSK 1000/24, LEX nr 3788107). W pierwszej kolejności należy rozważyć zarzut najdalej idący, a więc dotyczący naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Zgodnie z ustalonym już orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego art. 141 § 4 p.p.s.a. określa elementy, które powinny znaleźć się w uzasadnieniu wyroku. Zgodnie z jego dyspozycją uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania, co do dalszego postępowania. Wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego, jeżeli nie wiadomo, jaki stan faktyczny sąd I instancji przyjął jako podstawę wyrokowania, a także w sytuacji, gdy uzasadnienie sporządzone jest w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku. Przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. może być podstawą uwzględnienia skargi kasacyjnej, gdy wada uzasadnienia nie pozwala na kontrolę instancyjną orzeczenia lub gdy uzasadnienie obejmuje rozstrzygnięcie, którego nie ma w sentencji orzeczenia. W ramach zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie jest możliwe kwestionowanie stanowiska sądu I instancji w zakresie prawidłowości przyjętego za podstawę orzekania stanu faktycznego, ani stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa. Wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 p.p.s.a. zasadniczo wówczas, gdy uzasadnienie sporządzone jest w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku. Funkcja uzasadnienia wyroku wyraża się bowiem i w tym, że jego adresatem, oprócz stron, jest także Naczelny Sąd Administracyjny, co tworzy po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, który umożliwi przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego wyroku. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku Sądu I instancji realizuje wymagania określone art. 141 § 4 p.p.s.a. Wynika z niego, jaki stan faktyczny został w tej sprawie przyjęty przez Sąd, dokonano też jego oceny, jak również zawarto rozważania dotyczące wykładni i zastosowania przepisów prawa materialnego i procesowego. Z rozważań Sądu I instancji jasno wynika, z jakich powodów prawa materialnego i procesowego WSA uchylił zaskarżone postanowienia. To, że skarżący kasacyjnie organ nie zgadza się z dokonaną przez Sąd oceną prawną, nie oznacza, że został naruszony przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. i nie uprawnia do czynienia takiego zarzutu. Również podstawa prawna została wskazana w zaskarżonym orzeczeniu. Wobec powyższego zarzut określony w pkt 1a petitum skargi jest nieuzasadniony. Równie nieuzasadniony jest zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 w zw. z art. 151 p.p.s.a. poprzez uwzględnienie skargi zamiast jej oddalenia, powołując się na naruszenie przez organy przepisów postępowania, nie wskazując jednocześnie, które przepisy postępowania organy naruszyły i w jaki sposób, podczas gdy do naruszenia przepisów postępowania nie doszło. Przede wszystkim powołane art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 151 p.p.s.a. zawierają przeciwstawne normy wynikowe, alternatywnie regulujące sposób rozstrzygnięcia sporu przez sąd wojewódzki. Nie mogą one tym samym stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej, ani tym bardziej - jako przepisy określające przeciwne formy rozstrzygnięcia - być stawiane, jako pozostające w związku. Skarżący kasacyjnie organ połączył je z art. 135 p.p.s.a., który wprowadza zasadę niezwiązania granicami skargi przy orzekaniu przez Sąd I instancji. Przepis ten ma zastosowanie jedynie w razie uwzględnienia skargi, podstawą jego zastosowania jest stwierdzenie, że akty lub czynności poprzedzające wydanie zaskarżonego aktu lub podjętej czynności naruszyły przepisy prawa materialnego lub procesowego. Warunkiem zastosowania art. 135 p.p.s.a. jest niezbędność takiego rozstrzygnięcia do końcowego załatwienia sprawy. Przepis ten nakłada na Sąd obowiązek wyjścia poza granice skargi i podjęcia odpowiednich środków w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy. W niniejszej sprawie Sąd I instancji nie orzekał na podstawie wskazane przepisu. Również w uzasadnieniu skargi kasacyjnej brak jest wskazania, na czym miałoby polegać naruszenie tego przepis przez Sąd I instancji, skoro Sąd ten nie podjął żadnych środków w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia Pozostałe zarzuty dotyczące naruszenia przepisów proceduralnych, których uchybienie, zdaniem skarżącej kasacyjnie, mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy oraz zarzut dotyczące naruszenia prawa materialnego, są ze sobą funkcjonalnie powiązane i z tego względu należy rozpoznać je łącznie. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego trafny jest zarzut naruszenia przez Sąd I instancji przepisów prawa materialnego poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, tj. art. 17 ust. 10 i 11 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (Dz.U. z 2023 r. poza. 1284 ze zm.) w zw. z § 5 Rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 18 sierpnia 2011 r. w sprawie obowiązkowych szczepień ochronnych (Dz.U. 2022 r., poz. 2172). Przede wszystkim należy podkreślić, że postanowienia organów obu instancji (PPIS w Wolsztynie i WPWIS w Poznaniu) zostały wydane prawidłowo na podstawie obowiązujących w dacie wydania postanowienia aktualnych przepisów prawa, tj. m.in. na podstawie § 3 ust. 1 i 2 oraz załącznika nr 1 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 27 września 2023 r. w sprawie obowiązkowych szczepień ochronnych (Dz.U. z 2023 r., poz. 2077 ze zm.), który określa schemat obowiązkowych szczepień dzieci i młodzieży ze względu na wiek, w którym powstaje obowiązek szczepienia, liczbę dawek oraz termin wykonania. Ponadto postanowienia organów obu instancji (PPIS w Wolsztynie i WPWIS w Poznaniu) zostały wydane odpowiednio: 7 czerwca 2024 r. i 25 lipca 2024 r., a więc w okresie, w którym nie obowiązywało już (przywoływane przez Sąd I instancji) rozporządzenie Ministra Zdrowia z dnia 18 sierpnia 2011 r. w sprawie obowiązkowych szczepień ochronnych (Dz.U. 2022 r., poz. 2172). Z dniem 1 października 2023 r. zostało ono zastąpione rozporządzeniem Ministra Zdrowia z dnia 27 września 2023 r. w sprawie obowiązkowych szczepień ochronnych (Dz.U. z 2023 r., poz. 2077 ze zm.), które to rozporządzenie organy obu instancji, kierując się zasadą legalizmu (art. 6 k.p.a.) słusznie zastosowały. Podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut niezastosowania § 3 ust. 1 i 2 oraz załącznika nr 1 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 27 września 2023 r. w sprawie obowiązkowych szczepień ochronnych jest więc słuszny. Sąd I instancji bezpodstawnie zarzucił bowiem organom obu instancji popełnienie błędu subsumcji ustalonego stanu faktycznego do określonych norm prawa materialnego. Ponadto, uwzględniając przeprowadzoną przez Sąd I instancji w uzasadnieniu kontrolowanego wyroku obszerną analizę wyroku TK z 9 maja 2023 r. o sygn. akt SK81/19, należy podkreślić, iż wspomniany wyrok TK nie zmienia zapatrywania na niniejszą sprawę w zakresie postawionego przez zobowiązaną w postępowaniu egzekucyjnym zarzutu "braku wymagalności obowiązku szczepień" oraz w zakresie sformułowanego przez Sąd I instancji zalecenia ustalenia terminu wykonalności obowiązku wykonania szczepienia ochronnego. Jak wspomniano wcześniej, zarówno przed, jak i po wydaniu przez TK wyroku z dnia 9 maja 2023 r. SK 81/19, prawodawca nie posługiwał się i nie posługuje się nadal konkretnym terminem (datą) jako przesłanką wymagalności obowiązku poddania się szczepieniom ochronnym, lecz przyjmuje, że ten obowiązek będzie realizowany w okresie jego aktualności/wymagalności, w ustawowo określonym trybie oraz z poszanowaniem zaleceń określanych Programem Szczepień Ochronnych na dany rok. Obowiązek poddania się obowiązkowym szczepieniom ochronnym wynika więc z mocy przepisów ustawowych, który egzekwowany jest bez konieczności wydawania w tym przedmiocie jakiegokolwiek aktu administracyjnego, tj. decyzji czy postanowienia. Oznacza to, że wynikający z przepisów prawa obowiązek poddania dziecka szczepieniu ochronnemu jest bezpośrednio wykonalny. Jego niedochowanie wywołuje obowiązek wszczęcia postępowania egzekucyjnego, którego rezultatem będzie przymusowe dochodzenie poddania dziecka szczepieniu ochronnemu (wyrok NSA z 1 sierpnia 2013 r., II OSK 745/12). Naczelny Sąd Administracyjny w niniejszym składzie podkreśla, że przedmiotowy wyrok TK z 9 maja 2023 r. o sygn. akt SK81/19 nie odnosi się do zagadnienia zgodności z Konstytucją obowiązku poddania się szczepieniom ochronnym czy też do zasad ustalania terminu wymagalności tego obowiązku, lecz jedynie do formy prawnej określania tego terminu oraz liczby dawek poszczególnych obowiązkowych szczepień ochronnych – którą to formą powinno być rozporządzenie ministra właściwego do spraw zdrowia, nie zaś komunikat Głównego Inspektora Sanitarnego. Będący przedmiotem orzekania TK komunikat ogłaszany przez GIS jest w istocie dokumentem technicznym, precyzującym obowiązki wynikające z ustawy, dotyczące sposobu wykonania obowiązków określonych w ustawie. Pomimo, iż TK stwierdził niezgodność art. 17 ust. 11 u.z.z.z. we wskazanym zakresie, to jednak w żaden sposób nie zakwestionował obowiązkowych szczepień ochronnych. Uwzględniając powyższe, a także wyjaśnioną poniżej właściwą interpretację wyroków zakresowych TK z tzw. klauzulą odraczającą, bez znaczenia dla rozpatrywanej sprawy pozostaje fakt, iż tytuł wykonawczy w postępowaniu egzekucyjnym został wystawiony 17 marca 2023 r. (a więc przed wydaniem wyroku TK o sygn. akt SK81/19). Obecnie w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego utrwaliło się stanowisko, zgodnie z którym sądy, dokonując wyboru odpowiedniego środka procesowego, zobowiązane są brać pod uwagę przedmiot regulacji objętej niekonstytucyjnym przepisem, przyczyny naruszenia i znaczenie wartości konstytucyjnych naruszonych takim przepisem jak i powody, dla których Trybunał Konstytucyjny odroczył termin utraty mocy obowiązującej niekonstytucyjnego przepisu, a także okoliczności rozpoznawanej przez sąd sprawy i konsekwencje stosowania lub odmowy zastosowania niekonstytucyjnego przepisu (zob. wyroki NSA: z 17 września 2024 r. sygn. akt II GSK 721/24, z 10 grudnia 2024 r. sygn. akt II GSK 1305/24, z 20 lutego 2025 r. sygn. akt II GSK 1381/24, z 18 lutego 2025 r. sygn. akt II GSK 1372/24, z 5 czerwca 2025 r. sygn. akt II GSK 2240/24, II GSK 2292/24, II GSK 2326/24, z 5.06.2025 r., II GSK 2291/24, LEX nr 3895319). Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w niniejszej sprawie podziela argumenty wyrażone w uzasadnieniach tych wyroków, uznając, że są one aktualne również w kontrolowanej sprawie. Trybunał Konstytucyjny w przywołanym powyżej wyroku z 9 maja 2023 r. nie zakwestionował obowiązku poddawania się szczepieniom ochronnym. W przypadku zastosowania klauzuli odraczającej akt normatywny wskazany w orzeczeniu TK pozostaje częścią systemu prawa i w związku z tym ma być zasadniczo stosowany, tak jak każdy obowiązujący akt prawny aż do upływu okresu odroczenia skutku derogacyjnego (który w tym przypadku nastąpił 12 listopada 2023 r.). Za powyższą interpretacją tzw. klauzuli odroczenia, którą skład orzekający w rozpatrywanej sprawie uznaje za słuszną, opowiada się również doktryna prawa konstytucyjnego. Podkreśla się w niej, że: "utrata mocy obowiązującej jako stan kształtujący nowy stan prawny nie może zakładać, nawet jeśli to dotyczy przepisu niekonstytucyjnego, że tracą automatycznie swoją podstawę wcześniej ukształtowane na ich podstawie stany prawne. (...) Konstytucja zdaje się więc nie pozostawiać wątpliwości, że utrata mocy obowiązującej przepisu nie mogła nastąpić wcześniej tj. przed wejściem wyroku w życie, w przeciwnym wypadku nie miałoby też żadnego sensu upoważnienie zawarte w samej normie art. 190 ust. 3 do określenia innego terminu utraty mocy obowiązującej. (...) Ustawodawca zakłada więc ewidentnie, że w systemie pozostaną trwałe konsekwencje prawne (prawomocne rozstrzygnięcia, które nie mogą być podważane ze względu na upływ terminu) wywołane przez przepisy, które jako niekonstytucyjne utraciły swoją moc obowiązującą. Poszerzanie retroaktywności poza granice określone w samej Konstytucji byłoby naruszaniem istotnej dyrektywy wykładni, zgodnie z którą exceptiones non sunt extendendae. (...) Na poziomie wykładni funkcjonalnej (a mówiąc wprost ogólnej racjonalności systemowej) byłoby bardzo trudno uzasadnić retroaktywny skutek rozstrzygnięć w pewnych co najmniej sytuacjach, skoro mógłby on powodować paraliż instytucji państwa prawa.(...) Nie da się wywieść, że utrata mocy obowiązującej przepisu uznanego za niezgodny z Konstytucją stanowi ostateczne i definitywne jego wyeliminowanie z porządku prawnego. (M. Safjan, Skutki prawne orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego, "Państwo i Prawo" 2003, nr 3, s. 6, 13-14). Ponadto, należy zauważyć, iż przedmiotowy wyrok TK z 9 maja 2023 r. o sygn. akt SK81/19 należy do grupy wyroków TK tzw. negatoryjnych, zakresowych z klauzulą odroczenia. Są to orzeczenia, w sentencji których TK stwierdza niezgodność z Konstytucją przepisu prawnego w określonym (podmiotowym, czasowym lub przedmiotowym) zakresie jego stosowania oraz odracza skutek derogacyjny swojego wyroku. W przypadku wyroku TK o sygn. akt SK81/19 jego zakres dotyczy jedynie formy prawnej aktu ustalającego termin wymagalności obowiązkowych szczepień ochronnych oraz liczbę dawek poszczególnych obowiązkowych szczepień ochronnych, i tylko w takim zakresie wyrok ten ma moc wiążącą z uwzględnieniem prawidłowo interpretowanej (jak powyżej) klauzuli derogacyjnej. W doktrynie prawa konstytucyjnego wskazuje się, wyroki zakresowe mają pewne wady. "Rozszczepianie regulacji prawnej w drodze orzeczenia niekonstytucyjności na część zgodną i niezgodną z konstytucją narusza jej konstrukcję całościową i może jej nadać taki kształt, który jest całkowicie nieadekwatny do intencji prawodawcy. (...) Praktyka sądowa potwierdza te słabe strony wyroków zakresowych, ponieważ niekiedy są trudności z respektowaniem ich w orzecznictwie sądowym." (T. Woś, Wyroki interpretacyjne i zakresowe w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego, Studia Iuridica Lublinensia vol. XXV, 3, 2016, s. 6-9; zob. także: Z. Czeszejko-Sochacki, Orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego: pojęcie, klasyfikacja i skutki prawne, ,,Państwo i Prawo" 2000, z. 12, s. 17). Trudności te wystąpiły również w przypadku przedmiotowego wyroku TK z 9 maja 2023 r. o sygn. akt SK81/19, co ujawniło się także w kontrolowanym wyroku Sądu I instancji. Stąd trafnie organy obu instancji zaznaczyły, że obowiązek szczepień wobec małoletniej był wymagalny zarówno na gruncie przepisów obowiązujących w dacie wszczęcia postepowania egzekucyjnego, a więc wydanych na podstawie § 5 Rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 18 sierpnia 2011 r. w sprawie obowiązkowych szczepień ochronnych, jak i obowiązujących w dacie wydania postanowienia zarówno przez organ I, jak i II instancji, tj. rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 27 września 2023 r. w sprawie obowiązkowych szczepień ochronnych. Zgodnie z art. 188 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny w razie uwzględnienia skargi kasacyjnej, uchylając zaskarżone orzeczenie rozpoznaje skargę, jeżeli uzna, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona. Sprawę należy przy tym uznać za dostatecznie wyjaśnioną, gdy jest ona wyjaśniona w stopniu, w jakim, uwzględniając charakter postępowania odwoławczego przed NSA, sąd ten może prawomocnie zweryfikować dokonaną przez wojewódzki sąd administracyjny kontrolę legalności zaskarżonego aktu. Taki stan wyjaśnienia sprawy ma miejsce w niniejszym przypadku. Naczelny Sąd Administracyjny uznał bowiem, że stan prawny i faktyczny sprawy został dostatecznie wyjaśniony i nie pozostawia wątpliwości. Ponadto - w świetle ocen i rozważań poczynionych wyżej przez Naczelny Sąd Administracyjny - organ administracji prawidłowo zebrał, rozpatrzyły i oceniły zgromadzony materiał dowodowy. Ze wskazanych powodów Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga skarżącego jest niezasadna. Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok, a następnie rozpoznał skargę, uznając że podlega ona oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a. O kosztach orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 w zw. z art. 205 §2 w zw. z art. § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1935 z późn. zm.).