II OSK 1823/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Tomasz Bąkowski Sędziowie: sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak sędzia del. WSA Piotr Broda (spr.) po rozpoznaniu w dniu 12 grudnia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] Spółdzielni Mieszkaniowej z siedzibą w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 lutego 2024 r. sygn. akt VII SAB/Wa 194/23 w sprawie ze skargi [...] Spółdzielni Mieszkaniowej z siedzibą w [...] na bezczynność Prezydenta m.st. Warszawy w przedmiocie wydania decyzji o warunkach zabudowy w sprawie UD-III-WAB.6730.85.2023.ADZ oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 27 lutego 2024 r., sygn. akt VII SAB/Wa 194/23 oddalił skargę [...] Spółdzielni Mieszkaniowej w W. (dalej: Spółdzielnia) na bezczynność Prezydenta m.st. Warszawy (dalej: Prezydent) w przedmiocie wydania decyzji o warunkach zabudowy w sprawie UD-III-WAB.6730.85.2023.ADZ. Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. W dniu 22 września 2023 r. do Urzędu Dzielnicy [...] m.st. Warszawy wpłynął wniosek Spółdzielni o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na nadbudowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego na dz. ew. nr [...] z obr. [...] przy ul. B. w Dzielnicy [...]m.st. Warszawy. Wezwaniem z dnia 3 października 2023 r. zobowiązano wnioskodawczynię do uzupełnienia braków złożonego wniosku poprzez dostarczenie wymienionych w wezwaniu dokumentów. Organ pouczył, że nie uzupełnienie wniosku w terminie 7 dni spowoduje pozostawienie wniosku bez rozpoznania. W dniu 9 października 2023 r. do urzędu wpłynął wniosek Spółdzielni o zawieszenie postępowania na podstawie art. 98 i art. 101 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2023 r. poz. 775 ze zm.), dalej: k.p.a., do czasu skompletowania całości dokumentacji wskazanej w wezwaniu do usunięcia braków wniosku. Pismem z 11 października 2023 r. organ poinformował wnioskodawczynię, że braki formalne jej wniosku nie zostały usunięte, dlatego zgodnie z art. 64 § 2 k.p.a. wniosek pozostawiono bez rozpoznania. Spółdzielnia w dniu 27 października 2023 r. wniosła ponaglenie, a pismem z dnia 8 listopada 2023 r. skargę na bezczynność Prezydenta do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Organowi zarzucono naruszenie art. 35 w zw. z art. 64 § 2 oraz art. 98 § 1 i art. 101 § 1 k.p.a. poprzez: 1) nie wydanie postanowienia w przedmiocie zawieszenia postępowania na podstawie art. 98 § 1 k.p.a.; 2) pozostawienie bez rozpoznania złożonego przez skarżącą wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy, pomimo wcześniejszego wystąpienia przez skarżącą z wnioskiem o zawieszenie postępowania na podstawie art. 98 § 1 k.p.a. W odpowiedzi na skargę organ wyjaśnił, że skarżąca w dniach 21-22 września 2023 r. złożyła osiemdziesiąt wniosków o ustalenie warunków zabudowy. Wnioski nie spełniały wymogów formalnych dlatego też wezwano skarżącą do usunięcia braków w złożonym wniosku. Jednocześnie poinformowano skarżącą, że nie uzupełnienie wniosku spowoduje pozostawienie go bez rozpoznania. Po upływie terminu wyznaczonego w wezwaniu, zgodnie z brzmieniem art. 64 § 2 k.p.a. poinformowano skarżącą o pozostawieniu wniosku bez rozpoznania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, iż skarga jest niezasadna, a istota sprawy sprowadza się do odpowiedzi na pytanie, czy w sytuacji nieusunięcia w terminie wskazanych przez organ braków formalnych złożonego wniosku o wydanie decyzji w sprawie ustalenia warunków zabudowy, można skutecznie złożyć skargę na bezczynność organu, powołując się na brak zawieszenia tego postępowania przez organ. Sąd pierwszej instancji wskazał, iż Naczelny Sąd Administracyjny uchwałą z 3 września 2013 r. (sygn. akt I OPS 2/13) wyjaśnił, że na pozostawienie podania bez rozpoznania (art. 64 § 2 k.p.a.) przysługuje skarga na bezczynność organu, stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. Skarga w sprawie niniejszej była dopuszczalna formalnie, gdyż przed jej wniesieniem skarżąca złożyła wymagane ponaglenie. Oceniając to, czy doszło do zarzuconej bezczynności w załatwieniu sprawy Sąd wskazał, że pojęcie bezczynności zostało zdefiniowane w art. 37 § 1 pkt 1 i pkt 2 k.p.a., jako niezałatwienie sprawy w terminie określonym w k.p.a. lub przepisach szczególnych, ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 tej ustawy. W myśl zaś art. 64 § 2 k.p.a., jeżeli podanie nie spełnia innych wymagań ustalonych w przepisach prawa, należy wezwać wnoszącego do usunięcia braków w wyznaczonym terminie, nie krótszym niż siedem dni, z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania. W przypadku nieusunięcia braków formalnych nie dochodzi do etapu rozstrzygania sprawy, ponieważ zakończy się ona jeszcze na etapie formalnym. Zatem ocena zarzutu bezczynności organu w kontrolowanej sprawie była uzależniona od ustalenia, czy Zarząd Dzielnicy [...] m.st. Warszawy zasadnie wezwał Spółdzielnię do usunięcia braków wniosku. W ocenie Sądu wojewódzkiego rację w sporze mają organy, gdyż wniosek o ustalenie warunków zabudowy jest podaniem kwalifikowanym. Podanie to musi odpowiadać wymogom formalnym, określonym w art. 64 § 1 k.p.a. oraz spełniać wymagania, określone w art. 52 ust. 2 pkt 1, 1a i 2 w zw. z art. 64 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym Dz.U. z 2023 r., poz. 977 ze zm.), dalej: u.p.z.p. Dlatego też wezwanie skierowane do skarżącej było zasadne. Za nieprawidłowe natomiast Sąd uznał wzywanie wnioskodawcy do usunięcia w trybie art. 64 § 2 k.p.a. braków wniosku, wymienionych w pkt 3 i 5 wezwania. Obowiązek wykazania dostępu do drogi publicznej stanowi kwestię materialnoprawną, ocenianą przez pryzmat art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Z przepisów art. 52 ust. 2 pkt 1, 1a i 2 w zw. z art. 64 u.p.z.p. nie sposób wywieść, by brak wykazania dostępu do drogi publicznej stanowił brak formalny wniosku o ustalenie warunków zabudowy. Konsekwencją nie wykonania wezwania do dostarczenia dokumentów potwierdzających zapewnienie dostępu inwestycji do infrastruktury technicznej, w tym w zakresie dostaw energii, dostaw wody i odbioru ścieków socjalno-bytowych oraz sieci ciepłowniczej, również nie mogło być pozostawienie wniosku bez rozpoznania. Stwierdzone nieprawidłowości co do częściowo błędnego wezwania wnioskodawcy do usunięcia braków formalnych wniosku nie wpływają jednak na zasadność skargi. Niezależnie bowiem od wymienionych wadliwości, skarżąca nie zadośćuczyniła wezwaniu do usunięcia braków wniosku w żaden sposób. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Spółdzielnia zaskarżając go w całości i stosownie do art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm.), dalej: p.p.s.a. zarzuciła naruszenie przepisów postępowania tj. art. 61 § 1, art. 64 § 2 i art. 98 § 1 k.p.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a., poprzez przyjęcie, że: 1) z uwagi na braki formalne wniosku Spółdzielni z dnia 21 września 2023 r., zawierającego żądanie wydania przez Prezydenta decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, postępowanie w przedmiocie wydania powyższej decyzji nie zostało wszczęte, w rozumieniu art. 61 § 1 k.p.a.; 2) "Przed skutecznym złożeniem wniosku inicjującego postępowanie, tj. pozbawionego braków formalnych, organ nie dysponował prawnie przewidzianą możliwością uwzględnienia żądania wnioskodawczyni (z dnia 9 października 2023 r.) i zawieszenia postępowania" na podstawie art. 98 § 1 k.p.a.; 3) organ mógł pozostawić w piśmie z dnia 11 października 2023 r., na podstawie art. 64 § 2 k.p.a., wniosek Spółdzielni z dnia 21 września 2023 r., zawierający żądanie wydania przez Prezydenta decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, bez rozpoznania, z uwagi na nie usunięcie w terminie 7 dni, braków formalnych wskazanych w Wezwaniu z dnia 3 października 2023 r. i to pomimo nie rozpoznania przed dniem 11 października 2023 r. wniosku Spółdzielni z dnia 9 października 2023 r. o zawieszenie postępowania na podstawie art. 98 § 1 k.p.a., do czasu skompletowania całości dokumentacji wskazanej w wezwaniu do usunięcia braków, i w konsekwencji niewłaściwe uznanie, że w przedmiotowej sprawie nie zachodzi bezczynność organu, które to uchybienia powyżej wymienionym przepisom prawa skutkowały oddaleniem skargi. Z uwagi na powyższe skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego, zrzekając się jednocześnie przeprowadzenia w sprawie rozprawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Z urzędu bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Skład orzekający w niniejszej sprawie nie znalazł podstaw do stwierdzenia nieważności postępowania toczącego się przed sądem pierwszej instancji. Bezczynności organu skarżąca Spółdzielnia upatrywała w pozostawieniu podania o wydanie warunków zabudowy bez rozpoznania w wyniku nieuzupełnienia jego braków formalnych, z jednoczesnym pominięciem faktu, że skarżąca złożyła wniosek o zawieszenie postępowania. Zasadność wezwania o uzupełnienie braków podania oraz ich formalny charakter nie są kwestionowane w skardze kasacyjnej, zatem nie wymagają szerszej analizy przez Naczelny Sąd Administracyjny. Z kolei istota zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej sprowadza się natomiast do kwestionowania wadliwego w ocenie skarżącej Spółdzielni, stanowiska Sądu pierwszej instancji, iż do skutecznego wszczęcia postępowania administracyjnego, w przypadku gdy wniosek inicjujący takie postępowania obarczony jest brakami formalnymi, dochodzi dopiero w momencie uzupełnienia tych braków. Skarżąca kasacyjnie kwestionuje także stanowisko Sądu pierwszej instancji, iż skoro do czasu uzupełnienia braków formalnych podania postępowanie nie zostało wszczęte, organ nie może wydać postanowienia o zawieszeniu postępowania na podstawie art. 98 § 1 k.p.a. Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżony wyrok mimo częściowo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. Zgodnie z art. 61 § 1 k.p.a. postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej (art. 61 § 3 k.p.a.), natomiast datą wszczęcia postępowania na żądanie strony wniesione drogą elektroniczną jest dzień wystawienia dowodu otrzymania, o którym mowa w art. 41 ustawy z dnia 18 listopada 2020 r. o doręczeniach elektronicznych (art. 61 § 3a k.p.a.). W sytuacji gdy podanie nie spełnia innych (niż określone w art. 64 § 1 k.p.a.) wymagań ustalonych w przepisach prawa, należy wezwać wnoszącego do usunięcia braków w wyznaczonym terminie, nie krótszym niż siedem dni, z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania. Wbrew stanowisku przedstawionemu w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, skutek wszczęcia postępowania administracyjnego wywołuje również wniesienie podania nieczyniącego zadość wymaganiom ustalonym w przepisach prawa, o ile nie zajdą okoliczności wskazane w art. 61a § 1 k.p.a. Oznacza to, że czynności wymienione w art. 64 § 2 k.p.a. organ podejmuje w toku wszczętego już postępowania (por. uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 września 2013 r. I OPS 2/13; http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Błędne stanowisko Sądu I instancji w tym zakresie, nie mogło jednak przesądzać o zasadności wniesionej w niniejszej sprawie skargi kasacyjnej. Istotnym bowiem było, że skarżąca kasacyjnie prawidłowo została wezwana do uzupełnienia braków formalnych podania o ustalenie warunków zabudowy. Zasadność wezwania do uzupełnienia braków formalnych podania, a także ocena charakteru tych braków nie jest kwestionowana w skardze kasacyjnej. Braków tych skarżąca kasacyjnie nie uzupełniła w terminie, co skutkowało pozostawieniem podania bez rozpoznania. Naczelny Sąd Administracyjny nie podzielił także argumentacji skarżącej kasacyjnie, iż organ winien był zawiesić postępowanie na podstawie art. 98 § 1 k.p.a. Zgodnie z tą regulacją organ administracji publicznej może zawiesić postępowanie, jeżeli wystąpi o to strona, na której żądanie postępowanie zostało wszczęte, a nie sprzeciwiają się temu inne strony oraz nie zagraża to interesowi społecznemu. Z przepisu tego wynika zatem, że organ ma w tym względzie pewną swobodę i działa na zasadzie uznania. Przesądza o tym posłużenie się przez ustawodawcę zwrotem "może zawiesić", co wprost wskazuje na uznaniowość jego zastosowania. Gdyby zamiarem ustawodawcy było związanie organu wnioskiem strony, zgodnie z systematyką k.p.a. użyłby zwrotu "zawiesza", co wskazywałoby na obligatoryjność uwzględnienia wniosku strony, na której postępowanie zostało wszczęte. Skoro na takie rozwiązanie prawodawca się nie zdecydował, trudno zarzucić organom, które uwzględniając specyfikę sprawy nie zawiesiły na wniosek strony postępowania, że ich rozstrzygnięcie nosi cechy dowolności czy arbitralności (por. wyrok NSA z dnia 12 września 2023 r., sygn. akt II OSK 942/22; wyrok NSA z dnia 10 kwietnia 2024 r., sygn. akt I OSK 2330/22; wyrok NSA z dnia 18 września 2024 r., sygn. akt II OSK 2642/21; http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W sytuacji gdy do organu wpływa podanie dotknięte brakiem formalnym, podstawową czynnością, do której zobligowany jest organ jest wezwanie wnoszącego podanie do usunięcia tych braków. W niniejszej sprawie nie można zatem czynić organowi administracji zarzutu, iż ten nie zawiesił postępowania, skoro braki formalne podania nie zostały usunięte w terminie. Należy zauważyć, że instytucja zawieszenia postępowania nie może służyć wydłużaniu terminu przewidzianego w art. 64 § 2 k.p.a. do uzupełnienia braków formalnych. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. Jednocześnie na mocy art. 182 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdyż strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy.